2013-14. Инновационный менеджмент_Лобков / Основы инновационного менеджмента. Теор и практ (Учебник)_Казанцев Миндели_2004
.pdfщих в процессе производства научно-технической продукции в рамках оп ределенных институциональных механизмов.
Ведущее место в регулировании научно-технического потенциала зани мает поддержка его кадровой составляющей. Государство должно гаранти ровать талантливым ученым и инженерам жизненный уровень, достаточный для плодотворной деятельности, а также востребованность после прохожде ния пика творческих способностей. Государство организует аттестацию на учных кадров и способствует постоянному росту их квалификации. На го сударственные структуры в значительной степени ложится обеспечение преемственности в науке, достигающееся развитием систем подготовки на учных кадров и стимулированием притока талантливой молодежи в сферу НИОКР. Государство непосредственно финансирует из бюджетных средств фундаментальные научные исследования и важнейшие прикладные НИОКР общегосударственного, межотраслевого, социального значения. Одновременно государство способствует широкому привлечению в сферу НИОКР средств инвесторов негосударственного сектора. Необходимо под держивать на определенном уровне индикаторы ресурсного обеспечения исследований и разработок (например, долю затрат на НИОКР в валовом внутреннем продукте). Государство организует производство и размещение заказов на выпуск уникальных научных приборов и оборудования, в част ности на научно-технические средства национального значения (космичес кие аппараты, научно-исследовательские суда, радиотелескопы, ускорители элементарных частиц и т. п.). Необходимо оказывать содействие рациональ ному, в том числе коллективному, использованию дорогостоящего оборудо вания.
Дополнительным финансированием, льготным доступом к информаци онным сетям общего пользования или формированием специализирован ных государственных систем научно-технической информации государство обеспечивает публикацию научных результатов, ознакомление ученых с до стижениями коллег в стране и за рубежом, информационную кооперацию в науке. За счет государственных средств, как правило, финансируются такие центры распространения научных знаний, как научные библиотеки, музеи, выставки и т. п.
Одной из целей государственной политики должна быть рационализация структуры научно-технического потенциала страны по направлениям и видам исследований. В частности, как показывает практика, в ведущих госу дарствах доля затрат на фундаментальные исследования не опускается ниже 10%. В настоящее время весьма актуальной становится поддержка междис циплинарных исследований, результаты которых во многом определяют облик постиндустриального общества. Процессы формирования научнотехнического потенциала носят кумулятивный характер (определяются всей предшествующей траекторией), им присущ длительный лаг между вло жениями и получением результатов. Восстановление утраченного «интел лектуального капитала» может потребовать нескольких десятилетий и зна чительно больших по сравнению со своевременной поддержкой затрат.
110
в критических условиях государственная политика должна быть ориен тирована на сохранение наиболее продуктивного ядра научно-технического потенциала, поддержку научной элиты — генераторов идей, предотвращение масштабной безвозвратной «утечки умов», т. е. эмиграции квалифицирован ных научно-технических кадров за рубеж и их перехода в другие сферы экономики. Подобные меры вынужденно носят селективный характер, в связи с этим особую остроту приобретает проблема выбора приоритетов (см. 3.2.3).
В первые годы рыночных реформ произошло резкое (в несколько раз) сокращение реального финансирования российской науки и численности занятых в ней. Состояние российской сферы НИОКР того периода можно охарактеризовать как системный кризис. Президентом и Правительством РФ был принят ряд мер по поддержке научно-технического потенциала страны. Наиболее важной из них стало принятое в 1995 г. постановление Правительства РФ от 17 апреля 1995 г. № 360 «О государственной поддерж ке развития науки и научно-технических разработок». Система мер по вы воду науки из кризисного состояния нашла дальнейшее развитие в поста новлении Правительства РФ от 7 мая 1997 г. № 543 «О неотложных мерах по усилению государственной поддержки науки в Российской Федерации». Этим документом предусматривалось выделение с 1998 г. на финансирова ние научных исследований и экспериментальных разработок гражданского назначения не менее 4% расходной части федерального бюджета, привлече ние кредитов международных финансовых организаций на финансирование высокоэффективных научно-технических и инновационных проектов, вве дение контрактной системы в научно-технической сфере, включающей про ведение конкурсов (тендеров) на выполнение государственного заказа на НИОКР прикладного характера; рациональное использование федерально го имущества, закрепленного за научными организациями, с целью создания дополнительных источников финансирования научно-технических работ, установление ежегодной компенсации научным работникам, имеющим уче ную степень и работающим в научных организациях федеральных органов, РАН и отраслевых академий, для приобретения научной литературы и оп латы научно-информационных услуг и другие мероприятия.
Годом раньше, в 1996 г., был принят Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике», в котором признавалось, что наука является социально значимой отраслью, обусловливающей разви тие производительных сил страны. Основные цели, принципы и направле ния государственной научно-технической политики были связаны с реше нием комплекса задач, отражающих все аспекты научно-технической дея тельности. Среди них выбор и концентрация ресурсов на приоритетных направлениях развития науки и техники; гарантия приоритетного развития фундаментальных научных исследований; использование института экспер тизы проектов, выполняемых на конкурсной основе; интеграция научной, научно-технической и образовательной деятельности. Внимание государст венных органов должно быть сосредоточено на вопросах, связанных с под-
111
держкой конкуренции и предпринимательской деятельности в области науки и техники; стимулированием научной, научно-технической и иннова ционной деятельности через систему экономических и иных льгот; развити ем научной, научно-технической и инновационной деятельности посредст вом создания системы государственных научных центров и других структур; стимулированием научной, научно-технической и инновационной деятель ности субъектов Российской Федерации и интеграцией их научно-техничес кого потенциала; развитием международного научного и научно-техничес кого сотрудничества Российской Федерации.
Законом «О науке и государственной научно-технической политике» устанавливался порядок формирования и реализации государственной на учно-технической политики, разграничивались полномочия органов госу дарственной власти в этой области. Кроме того, определены основные права научного работника, положения, касающиеся деятельности научной органи зации, введена государственная аккредитация научных организаций, уста новлен государственной статус Российской академии наук, а также отрасле вых академий наук, определены их права по владению, пользованию и рас поряжению переданным им имуществом, включая право сдачи в аренду неиспользуемого имущества. Значительное внимание в законе уделено фи нансовому обеспечению научно-технической деятельности, предусматрива ющему множественность источников финансирования, а также сочетание финансовой поддержки научных организаций и целевого финансирования конкретных научных и научно-технических программ и проектов. Установ лено, что на финансирование научных исследований и экспериментальных разработок из федерального бюджета должно выделяться не менее 4% его расходной части.
Законодательно закрепляя основы политики государственного регули рования сферы исследований и разработок, данные документы были направ лены на устранение негативных для научно-технического комплекса послед ствий перехода к рыночной экономике. Принятые государственными орга нами управления меры позволили поддержать продуктивную часть накоп ленного научно-технического потенциала, а также в определенной мере сохранить уникальную опытную и экспериментальную базу исследований и разработок. Наука в России стала более демократичной и открытой, расши рилось участие ученых и научных организаций в международных програм мах и проектах, был устранен жесткий административный контроль.
Важным элементом государственной политики стало формирование сис темы государственных научных центров. Начало данному институциональ ному процессу было положено в июне 1993 г., а его законодательной основой стал Указ Президента РФ № 939 «О государственных научных центрах Российской Федерации», предусматривающий особую государственную поддержку и обеспечение предприятий, учреждений и организаций науки, вузов, которым присвоен этот статус. Государственный научный центр (ГНЦ) рассматривается в качестве объекта науки федерального значения с особыми формами комплексной государственной поддержки его деятель-
112
ности [13]. Деятельность центра осуществляется в соответствии с програм мами работ, отвечающими приоритетным направлениям развития науки и техники, утвержденными заинтересованным министерством (ведомст вом) и согласованными с Минпромнауки РФ. К началу 2002 г. насчитыва лось 58 ГНЦ РФ.
Значимым инструментом осуществления селективной научной полити- 1^и, поощрения состязательности в науке и обеспечения множественности источников финансирования стало создание Российского фонда фундамен тальных исследований (РФФИ), Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ), а также государственная поддержка ведущих научных школ Российской Федерации путем предоставления безвозмездных целевых суб сидий (грантов) РФФИ.
В конце 1994 г. из РФФИ выделился РГНФ, бюджет которого составил 0,5% государственных расходов на науку, а в 2001 г. приблизился к 1%. В условиях когда представители гуманитарной науки могли рассчитывать в основном на политически ангажированные программы зарубежных фондов, РГНФ стремится в первую очередь поддерживать исследования в тех облас тях, которые находятся на грани исчезновения, междисциплинарные иссле дования и другие направления и темы, нуждающиеся в безвозмездных суб сидиях.
Эти фонды, созданные в 1992-1994 гг. в соответствии с решениями Пра вительства РФ, составили систему государственных целевых бюджетных научных фондов, широко использующих в своей работе принципы конкурс ного отбора научных и научно-технических проектов на основе независимой экспертизы. И если в 1993 г. из федерального бюджета на функционирова ние фондов было выделено 2,6% государственных расходов на науку, то в 2001г.-уже8,1%.
С 1997 г. была начата реализация Федеральной целевой программы «Го сударственная поддержка интеграции высшего образования и фундамен тальной науки на 1997-2000 годы», направленной на преодоление искусст венного обособления академической и вузовской науки и позволяющей эф фективно использовать накопленный в этих секторах потенциал. В этом аспекте шло развитие совместных исследований фундаментального харак тера, опытно-экспериментальной и приборной базы, формирование инфор мационной базы фундаментальных исследований в целях совершенствова ния учебного процесса в высших учебных заведениях, проводились экспеди ционные и полевые исследования.
В качестве путей обеспечения государством сохранения потенциала науки в кризисный период могут быть рекомендованы:
•создание условий для временной вторичной занятости научных работ ников в областях, позволяющих сохранять квалификацию;
•организация бирж интеллектуальной научно-технической продукции, облегчающих поиск заказчиков для научных коллективов;
•зачет интеллектуальной продукции в счет погашения части долгов на учно-технических организаций государству;
ИЗ
•защита интересов научных организаций при временной сдаче оборудо вания и помещений в аренду;
•содействие в поиске зарубежных заказчиков и др.
Важнейшие принципы, определяющие дальнейшее развитие механизмов государственного регулирования научной деятельности, формирование бу дущей научной политики, закреплены в «Доктрине развития российской науки», одобренной в июне 1996 г. Указом Президента РФ. Разработаны «Кон цепция реформирования российской науки на период 1998—2000 годы» и «Концепция инновационной политики Российской Федерации на 1998— 2000 годы» [7], стержневыми аспектами которых выступают активизация государственной научной и инновационной политики, реструктуризация сети научных организаций, в первую очередь государственного сектора, на базе аттестации и аккредитации, значительное расширение целевого финан сирования на инновационную деятельность, привлечение дополнительных источников средств на проведение НИОКР и реализацию инноваций, в том числе из промышленных структур.
Новым шагом государства стало формирование государственной полити ки в инновационной сфере, направленной на развитие научно-технологичес кого комплекса страны, создание оптимальных условий для широкомас штабного использования научных разработок в отечественной промышлен ности, определение перспектив развития отечественной науки.
Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу были утвержде ны Президентом РФ в марте 2002 г. [12]. В данном документе обозначены основные направления государственной политики, связанные с развитием самого научно-технологического комплекса, становлением национальной инновационной системы и созданием привлекательных условий для роста инвестиций в инновационную деятельность.
Ключевыми направлениями, в которых государственное содействие раз витию науки и технологий становится наиболее актуальным, являются: раз витие фундаментальной науки и важнейших прикладных исследований и разработок; реформирование научно-технологического комплекса; форми рование национальной инновационной системы; эффективное использова ние результатов научно-технической деятельности; интеграция науки и об разования; совершенствование государственного управления развитием науки и технологий; расширение международного научно-технологического сотрудничества.
Политика в научно-технической и инновационной сфере, проводимая государством в последние годы, тесно связана с задачами структурной поли тики. Это определяется общностью поставленных задач. Ими являются: содействие повышению конкурентоспособности отечественных производи телей на внутреннем и мировом рынках и повышение доли высокотехноло гичных отраслей экономики и сферы услуг; реструктуризация убыточных структур, искусственно поддерживаемых системой бюджетных субсидий, путем эффективной их «селекции»; содействие процессам интеграции и
114
формирования крупных эффективных и конкурентоспособных компаний; завершение трансформации малоэффективного института государственной собственности.
3.2.3.Государственные приоритеты
всфере науки и технологий
Всилу ограниченности ресурсов, которые общество и государство могут выделить на развитие науки, техники и инноваций, возникает проблема определения государственных приоритетов в данной области. Приоритет ные направления развития науки и техники — тематические области науки
итехники, которые имеют первостепенное значение для достижения теку щих и перспективных целей социально-экономического и научно-техничес кого развития [16]. Они формируются под воздействием прежде всего наци ональных социально-экономических приоритетов, политических, экологи ческих и иных факторов; отличаются интенсивными темпами развития, более высокой концентрацией трудовых, материальных и финансовых ре сурсов. В зависимости от масштаба выделяются глобальные (общемировые), международные (ряда стран) и национальные (отдельных стран) приорите ты в развитии науки и техники.
Значительно повысить степень объективности при определении приори тетов позволило введение за рубежом в оборот понятия «критические тех нологии». Под критическими технологиями понимаются такие, «которые носят межотраслевой характер, создают существенные предпосылки для развития многих технологических областей или направлений исследований и разработок и дают в совокупности главный вклад в решение ключевых проблем реализации приоритетных направлений развития науки и техноло гии и без которых реализация приоритетного направления невозможна» [10].
Выбор приоритетов и селективная поддержка на их основе конкретных направлений исследований и разработок, а также отдельных научных орга низаций являются основным элементом государственной научно-техничес кой политики. Приоритетные направления реализуются в виде крупных межотраслевых проектов по созданию, освоению и распространению техно логий, способствующих кардинальным изменениям в технологическом ба зисе экономики, по развитию фундаментальных исследований, научно-тех ническому обеспечению социальных программ, международному сотрудни честву. Приоритетные направления развития науки и техники, а также пере чень критических технологий федерального уровня в России утверждаются Правительственной комиссией по научно-технической политике. Из этих направлений формируются государственные научно-технические програм мы. Финансирование работ, выполняемых научными организациями по приоритетным направлениям развития науки и техники, осуществляется целевым назначением Минпромнауки РФ из средств федерального бюджета (раздел 06 «Фундаментальные исследования и содействие научно-техничес-
115
кому прогрессу»). Преимущественной государственной поддержкой поль зуются инновационные процессы в областях, являющихся приоритетными с точки зрения общей социально-экономической политики государства, а также имеющих первостепенное значение для достижения общенациональ ных целей. В этой связи для России в нынешних условиях особую роль приобретают инновационные проекты в таких областях, как производство и переработка продовольствия, топливно-энергетический комплекс, химия, производство новых материалов, инновационно-коммуникационные систе мы, транспорт, освоение космического пространства, биотехнологии, раци онализация природопользования, медицина, социально-культурное разви тие. Выбор приоритетных областей диктуется как мировой практикой, так и спецификой социально-экономического и культурно-исторического разви тия страны, остротой проблем текущего этапа.
Гораздо более сложным и конфликтным является выбор конкретных приоритетных направлений научно-технического развития. С одной сторо ны, здесь гораздо выше вероятность ошибки. С другой стороны, в данном случае затрагиваются интересы многих специалистов и организаций, пре тендующих на государственную поддержку. Заметим, что существуют науч но-технические и инновационные приоритеты разного уровня — общегосу дарственные, ведомственные, региональные и т. д.
Полностью исключить субъективизм при выборе государственных при оритетов в области научно-инновационного развития невозможно. Поэтому перед государством стоит задача обеспечения независимой экспертизы ин новационных проектов. В качестве критериев выбора инновационных при оритетов на государственном уровне могут выступать [6]:
•совокупная коммерческая эффективность проекта;
•общегосударственная, социальная значимость нововведения;
•степень научной и технической новизны;
•направленность на решение актуальной технической или технологичес кой задачи в соответствующей области;
•межотраслевая направленность, способность инновации дать импульс спектру новых технологий в смежных областях;
•вклад в укрепление позиций страны на международной арене, мировых рынках товаров и услуг;
•наличие кадрового обеспечения, стимулирование роста интеллектуаль ного потенциала;
•степень информационного и патентно-лицензионного обеспечения;
•возможность привлечения различных источников финансирования;
•наличие организационно-управленческих механизмов реализации проекта;
•воздействие на состояние окружающей среды;
•уровень риска и др.
Мощным импульсом к развертыванию инновационных процессов может стать инициирование и осуществление государством демонстрационных
116
проектов. Одновременно возрастает актуальность обоснованной государст венной оценки выполнения инновационных программ, финансируемых за счет средств налогоплательщиков. Это позволяет своевременно корректиро вать приоритеты и эффективно перераспределять государственные ресурсы, направляемые в научно-инновационную сферу.
Государственная научно-техническая программа — комплекс взаимоувя занных по ресурсам, срокам и исполнителям мероприятий, обеспечивающих эффективное решение важнейших научно-технических проблем на приори тетных направлениях развития науки и техники. Организация работ по формированию и реализации государственных научно-технических про грамм и их финансирование возложены на Министерство промышленности, науки и технологий Российской Федерации (Минпромнауки России), кото рое в большинстве случаев выступает также в качестве государственного заказчика программ. С целью более рационального использования ограни ченных бюджетных средств были реализованы 39 подобных программ в качестве подпрограмм единой Федеральной целевой научно-технической программы (ФЦНТП) на 1996-2000 годы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники гражданского на значения». Программа состояла из 8 разделов, соответствующих выделен ным приоритетным направлениям науки и техники.
В настоящее время реализуется Федеральная целевая научно-техничес кая программа «Исследования и разработки по приоритетным направлени ям развития науки и техники на 2002-2006 годы», утвержденная постанов лением Правительства РФ от 21 августа 2001 г. Х» 605.
Данная программа, базируясь на основных принципах ФЦНТП 19962000 гг., предполагает дальнейшее совершенствование программного метода решения научно-технических задач, объединенных целями, способами ре шения, сроками и их ресурсным обеспечением. В рамках проектов новой программы предполагается выполнение исследований, направленных на по лучение новых знаний; научно-техническое обеспечение перехода отраслей экономики на качественно новые технологические уровни. Отводится вни мание созданию научно-технологической базы федеральных целевых про грамм, обеспечивающих инновационный рост экономики страны, выход на внутренний и мировой рынки высокотехнологичной продукции. Ряд проек тов направлен на развитие научно-технического и интеллектуального потен циала России, сохранение ведущих научных школ и коллективов, а также приоритета страны в ряде важных отраслей науки, техники и технологий, сохранение и развитие научно-технического и производственного потенциа ла в области создания современных научных приборов и оборудования; создание основ государственной научно-технической политики, систем при оритетов науки и техники и механизма их реализации за счет средств феде рального бюджета.
Основной задачей этой программы является концентрация ресурсов на проектах, имеющих наибольшее значение для повышения качества жизни
117
населения, конкурентоспособности экономики и безопасности страны, раз вития высокотехнологичных и наукоемких производств.
Статистическое наблюдение за ходом выполнения государственных научно-технических программ осуществляется в рамках статистики ас сигнований федерального бюджета на научные исследования и разработ ки. Оно охватывает объем их финансирования за счет средств федерального бюджета с выполнением научных исследований и разработок, научно-техни ческих услуг и прочих видов деятельности, а также за счет других источни ков. Внутренние текущие затраты на научные исследования и разработки рассматриваются в разрезе направлений (программ) и крупных областей науки [16].
На обеспечение технологической безопасности и равноправного между народного сотрудничества в области высоких технологий направлены мно гие президентские программы, которые отражают цели государственной ин новационной политики и носят межведомственный характер. Среди них программы: «Национальная технологическая база», «Электронная Россия», «Развитие гражданской авиационной техники», «Информатизация Рос сии», «Технологии двойного назначения» и др.
3.2.4. Организационная структура разработки и реализации инновационной политики
Организационный механизм выработки и реализации государственной инновационной политики должен обеспечить учет мнений всех прямо или косвенно заинтересованных структур и в то же время создать условия для согласованного принятия мер по стимулированию инноваций. Субъектами инновационной политики выступают органы государственной власти (цент ральные и местные), предприятия и организации государственного сектора, самостоятельные хозяйствующие формирования, общественные организа ции, сами научные работники и инноваторы, смешанные образования.
Непосредственное принятие решений в области экономического регули рования инновационных процессов осуществляется государственными структурами. Общие принципы построения системы государственных орга нов и их подразделений, занятых вопросами выработки и реализации инно вационной политики, заключаются в отражении инновационных проблем в деятельности всех ветвей государственной власти (законодательной, испол нительной, судебной), обеспечении координации как по вертикали, так и по горизонтали, оптимальном сочетании централизации и децентрализации, четком разделении полномочий и ответственности, устранении дублирова ния, критическом использовании зарубежного опыта. Кратко остановимся на разделении функций регулирования инновационных процессов между структурами федеральной власти РФ.
Общие вопросы инновационной политики находят отражение в указах Президента РФ. В подготовке этих документов принимает участие Отдел науки и образования аппарата Президента. В 2001 г. создан Совет при Пре-
118
зиденте Российской Федерации по науке и высоким технологиям, являю щийся консультативным органом, созданным для информирования главы государства о положении дел в сфере научно-технической политики, обес печении его взаимодействия с научными организациями и деятелями науки. Основными задачами Совета являются: выработка предложений Президен ту по определению приоритетных направлений государственной научнотехнической политики и мер по ее реализации; проведение экспертизы про ектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, касаю щихся государственной научно-технической политики, и подготовка соот ветствующих предложений; подготовка информации Президенту о развитии науки и высоких технологий в России и за рубежом; выработка предложений о взаимодействии Российской академии наук, отраслевых ака демий, иных научных организаций Российской Федерации с зарубежными и международными научными организациями в целях координации их дей ствий при реализации совместных проектов в области науки и высоких технологий; выработка предложений Президенту по вопросам социальной защиты научных работников в Российской Федерации.
Органы законодательной власти РФ — Государственная Дума и Совет Федерации имеют право инициирования законов в сфере научно-техничес кой и инновационной деятельности. В обеих палатах функционируют соот ветствующие комитеты — Комитет Госдумы по образованию, культуре и науке и Комитет Совета Федерации по науке, культуре и образованию.
В аппарате Правительства РФ вопросы научно-инновационного разви тия находятся в ведении Департамента науки, высоких технологий, образо вания и культуры. Основным органом, координирующим деятельность ми нистерств и ведомств в научно-технической и инновационной области, яв ляется Правительственная комиссия по научно-технической политике, ко торую непосредственно возглавляет председатель правительства. Основными функциями комиссии являются обеспечение согласованной ра боты федеральных органов исполнительной власти и исполнительных орга нов субъектов РФ, РАН, отраслевых академий наук по формированию и реализации государственной научно-технической политики, стимулирова ние реализации в производстве научно-технических достижений, определе ние путей реформирования научно-технической сферы в условиях рыноч ной экономики. Аналогичная деятельность в оборонном секторе осущест вляется Координационным межведомственным советом по военно-техни ческой политике.
Минпромнауки России является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управ ление в сфере науки и технологий гражданского назначения. К числу основ ных задач Минпромнауки России относятся: разработка и реализация еди ной государственной промышленной политики; формирование и обеспече ние совместно с заинтересованными федеральными органами исполнитель ной власти реализации единой государственной научно-технической политики; определение приоритетных направлений развития науки и техни-
119