Тема 4. Основні напрями аграрної політики України

4.1. Мета і пріоритети аграрної політики України.

4.2. Особливості бюджетно-податкової та кредитно-фінансової політики в аграрному секторі.

4.3. Політика держави щодо регулювання ринків сільськогосподарської продукції та матеріально-технічного забезпечення виробників.

4.4. Розвиток сільських територій та соціальна політика у сільській міс­цевості.

4.5. Державна політика щодо аграрної науки, освіти й інформаційного забезпечення виробників.

4.1. Мета і пріоритети аграрної політики України

Поняття «пріоритети аграрної політики» передбачає скорочення цілей і уточнення уже відібраних цілей з подальшою їх характеристикою за допомогою відповідних показни­ків. Щоб визначити найкращу концепцію пріоритетів аграрної політики, необхідно розглянути широке коло можливих варіантів відповідно до наявних ресурсів. У світо­вій практиці склалося декілька методичних підходів до обґрунтування пріоритетів аграрної політики: метод аналогів, метод формування системи стандартних показни­ків, продуктовий підхід і метод «економічного ядра».

Сутність методу аналогів полягає в проведенні порівняльного аналізу різних типів аграрних політик країн, що домоглися значних успіхів у забезпеченні населення про­довольством, і подальшому виділенні на цій основі загальних пріоритетних напрямків державної підтримки сільського господарства. Однак у кожній країні проводиться своя специфічна аграрна політика, напрями якої обумовлені і потребами внутріш­нього розвитку країни, і її становищем на світовому продовольчому ринку. Вона не може бути прикладом для наслідування в іншій країні. Значення цього методу для України полягає в тому, що він дозволяє виділити ряд загальних закономірностей формування аграрної політики в ринкових умовах господарювання.

Розробка системи стандартних показників у країнах Організації економічного спів­робітництва і розвитку (ОЕСР) була викликана необхідністю пошуку універсального вимірника державної підтрими сільськогосподарських товаровиробників, який би враховував основні напрямки їхньої аграрної політики і допускав міждержавне зіста­влення. Основним показником підтримки виробників аграрного сектора є оцінка під­тримки виробників РSЕ (Producer Support Estimate) – вартості трансфертів, переданих виробникам від споживачів сільськогосподарської продукції і платників податків (абсолютний РSЕ, процентний РSЕ, питомий РSЕ). Оригінальне визначення РSE вклю­чає чотири компоненти, що оцінюються в рамках абсолютного показника:

• підтримка ринкової ціни, яка включає заходи, що одночасно впливають на виробника і на ціну продукції;

• пряма підтримка доходу, що передбачає заходи прямого перерозподілу коштів від платників податків до виробників без урахування впливу на ціну продукції;

• непряма підтримка доходу, головним чином скорочення вартості витрат на ви­робництво продукції;

• інші форми підтримки (структурні перетворення, цільові урядові програми, мар­кетингова підтримка, допомога в пошуку і залученні довгострокових капітало­вкладень та ін.).

Поряд з показником РSЕ використовується показник оцінки підтримки споживачів СSЕ (Consumer Support Estimate), який ураховує всі види внутрішніх державних транс­фертів споживачам і розраховується як відсоток зниження витрат на придбання про­дукції аграрного сектора в ринкових цінах. При розрахунку СSЕ приймаються два види заходів агропродовольчої політики:

• трансферти від споживачів продовольства сільськогосподарським товаровиро­бникам у результаті проведення агропродовольчої політики (ринкові трансферти);

• бюджетні виплати споживачам у результаті здійснення агропродовольчої політики (інші трансферти).

Методологія РSЕ/СSЕ широко застосовується офіційними міжнародними органі­заціями для оцінки і зіставлення різних видів національної агропродовольчої політики.

Обґрунтування пріоритетів аграрної політики на основі третього, продуктового під­ходу, передбачає встановлення співвідношення потреб країни і фактичного виробницт­ва сільськогосподарської продукції, вибір пріоритету державної фінансової підтримки тієї або іншої продуктової підгрупи на основі економічного аналізу «витрати-вигоди». На загальнонаціональному рівні цей підхід утілений в продуктових програмах «Зерно України», «Цукор України» тощо. Досвід реалізації даного підходу на регіональному рівні виявив його істотну обмеженість, пов’язану з тим, що алгоритм визначення пріо­ритетів аграрної політики не містить можливостей вироблення формалізованих правил і заходів, що створюють основу вибору форми підтримки сільськогосподарських товаровиробників. Крім того, і на загальнонаціональному, і на регіональному рівнях досить складно акумулювати кошти для реалізації більшості продуктових програм.

Процес вибору пріоритетів аграрної політики на основі аналізу «дерева цілей» привів до появи методу «економічного ядра», який передбачає, що в економічній системі і на макро-, і на мікрорівні існують «точки росту», вплив на які позначається на розвитку інших елементів системи, дозволяє досягти декілька цілей економічної політики, у тому числі й аграрної. У закордонних дослідженнях цей метод одержав назву «концепції полюсів росту», яку активно розробляв французький економіст Ф. Перру.

Необхідність формування економічного ядра обумовлена, як правило, обмеженістю ресурсів і можливостей, а також кількістю і гостротою господарських проблем, що скла­лися в економічній системі. Результати впливу сучасної економічної політики на стан сільськогосподарських товаровиробників свідчать про те, що метод «економічного ядра» прийнятний і для розробки пріоритетів аграрної політики в Україні. Відомо, що одним з діючих інструментів державного впливу на економічну ситуацію у вітчизняному АПК є інвестиції. Використовуючи метод «економічного ядра», ефективність інвестицій можна істотно підвищити шляхом спрямування інвестиційних ресурсів у галузі і підприємства, розвиток яких істотно впливає на функціонування інших сегментів АПК. Добір елементів економічного ядра (точок росту) здійснюється на основі використання визначеного чи­сла відносних та абсолютних економічних і технічних критеріїв і показників.

Цілі аграрної політики можуть досягатися за допомогою комбінації різних інстру­ментів. Держава з позицій оцінки ефективності і справедливості повинна визначити не лише необхідний рівень підтримки, але і використовувані при цьому інструменти, беручи до уваги витрати застосування різних інструментів політики. Економічні ви­трати аграрної політики поділяються на прямі і непрямі, що приводять до утворення так званих мертвих утрат; трансакційні витрати, пов'язані із застосуван­ням інструментів державної політики, і непрямі адміністративні витрати фінансуван­ня бюджетних витрат, що забезпечують трансферти.

При аналізі необ­хідно оцінити два рівні витрат: найбільш очевидні витрати бюджету або споживачів і менш очевидні суспільні витрати, що включають, крім часткових, зовнішні витрати. Результуюче визначення співвідно­шення ефекту і витрат дозволяє оцінити ефективність проведення аграрної політики. Політика підтримки доцільна, якщо її вигоди перевищують утрати економічної ефекти­вності, пов'язаної із затримкою ефективного переміщення ресурсів. Але варто врахову­вати, що ряд соціальних ефектів (зокрема рівень життя населення) виявляється в коро­ткостроковому періоді, а втрати економічної ефективності – у довгостроковому. У зв’язку із цим, крім стратегії аграрної політики, виділяють її тактику – сукупність заходів і методів вирішення конкретних завдань кожного даного етапу розвитку агропромислового виробництва і задоволення потреб населення в продуктах харчування, а виробничої сфери – у сировині.

Основні пріоритети державної аграрної політики України на вищому рівні визначено у Законі «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року», якими є:

• забезпечення в сільськогосподарському виробництві за допомогою системи державних організаційно-правових заходів прибутку на авансований капітал, включаючи вартість земельних ресурсів не нижче середнього рівня по економіці держави;

• створення умов для реалізації та захисту прав селян на землю, формування ринкових земельних відносин, охорони земель;

• посилення соціального захисту сільського населення, встановлення заробітної плати і пенсійного забезпечення працівників сільського господарства не нижче середнього рівня в галузях економіки держави;

• створення рівних умов для функціонування різних організаційно-правових форм господарювання в аграрному секторі, які сприяють гармонізації інтересів власників та найманих працівників;

• розроблення і запровадження державних та регіональних програм комплексного розвитку сільських територій, удосконалення державної підтримки розвитку підприємництва для розв’язання проблеми зайнятості сільського населення;

• державна підтримка розвитку конкурентоспроможного сільськогосподарського виробництва на основі кооперації та інтеграції;

• запровадження сучасних механізмів і методів формування прозорого ринку сільськогосподарської продукції, продовольства, капіталу, зокрема виробничих ресурсів та робочої сили;

• державна підтримка суб’єктів аграрного сектора шляхом концентрації державних ресурсів на пріоритетних напрямах розвитку, формування сприятливої цінової, фінансово-кредитної, страхової, податкової та бюджетної політики, забезпечення раціональних внутрішньогалузевих і міжгалузевих економічних відносин;

• створення сприятливих умов для реалізації експортного потенціалу аграрного сектора економіки;

• державна підтримка підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації спеціалістів, виконання наукових досліджень для аграрного сектора;

• створення умов для закріплення у сільській місцевості кваліфікованих спеціалістів сільського господарства, освіти, культури, охорони здоров’я та побутового обслуговування;

• державна підтримка сільськогосподарських товаровиробників, які використовують меліоровані землі, особливо для утримання внутрішньогосподарських меліоративних систем та оплати електроенергії, що витрачається під час подачі води для поливу;

• удосконалення системи державного управління, ефективне поєднання загальнодержавної і регіональної політики в аграрному секторі [11].

Розробка стратегії має велике значення для досягнення цілі, але, крім того необхідною умовою є і конкретизація тактичних кроків. Шляхи реалізації основних пріоритетів дер­жавної аграрної політики передбачають, перш за все розвиток земельних відносин. Згідно із законом розвиток земельних відносин здійснювати­меться шляхом розширення і вдосконалення нор­мативно-правового забезпечення, формування відповідних інституційних засад, посилення дер­жавної підтримки земельної реформи.

Основними шляхами розвитку земельних від­носин є:

• повна персоніфікація власників та користува­чів земельних ділянок сільськогосподарського призначення;

• створення державної системи реєстрації прав власності на земельні ділянки та розташоване на них нерухоме майно;

• удосконалення методики оцінки земель, урахування вартості землі сільськогосподарського призначення при збалансуванні міжгалузевих відносин;

• формування інфраструктури ринку землі; створення системи земельного іпотечного кре­дитування;

• упровадження і фінансове забезпечення за­гальнодержавних програм використання та охо­рони земель, зокрема зменшення розораності зе­мель, системи їх захисту від водної і вітрової еро­зії, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, агролісомеліорації та меліорації земель, рекуль­тивації порушених земель, стандартизації та нор­мування у сфері охорони земель;

• включення проектів організації територій новостворених землеволодінь та землекористувань до бізнес-планів відповідних сільськогосподар­ських підприємств;

• запровадження ефективної системи охорони родючості ґрунтів та системи моніторингу ґрун­тів, проведення суцільної агрохімічної паспорти­зації земель сільськогосподарського призначення.

Урегулювання земельних відносин стане однією з підвалин формування сприятливого економічного се­редовища для ефективної діяльності суб'єктів аграрного сектора. Крім того, законом передбачені інші напрями підвищення ефектив­ності діяльності суб'єктів аграрного сектора, а саме:

• підвищення рівня менеджменту в організації господарської діяльності суб'єктів аграрного сек­тора, удосконалення державної програми підго­товки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів, посилення державної підтримки створення та функціонування системи сільськогосподарського дорадництва та ринку консультативних послуг;

• поліпшення наукового забезпечення розвитку аграрного сектора;

• удосконалення державної регуляторної політики щодо побудови збалансованих міжгалузевих економічних відносин, недопущення монопольної діяльності у забезпеченні потреб суб'єктів аграрного сектора в ресурсах;

• сприяння впровадженню ресурсозберігальних безпечних та екологічно чистих технологій виробництва сільськогосподарської продукції і продовольства;

• створення умов для підвищення ролі самоврядних галузевих і міжгалузевих об'єднань у регулюванні економічних відносин між сільськогосподарськими товаровиробниками, заготівельними, переробними, сервісними та торговельними підприємствами;

• розвиток системи державної підтримки сільськогосподарського виробництва з урахування вимог Світової організації торгівлі та міжнародних зобов'язань України стосовно аграрного сек­тора, зокрема запровадження механізмів держав­ної підтримки страхування ризиків у сільському господарстві, створення та функціонування сіль­ськогосподарських обслуговуючих кооперати­вів, розвиток довготермінового кредитування ін­новаційних проектів, створення системи іпотеч­ного кредитування сільськогосподарських това­ровиробників;

• удосконалення системи підтримки доходів сіль­ськогосподарських товаровиробників шляхом запровадження дотацій державного і місцевих бюджетів на утримання маточного поголів'я тва­рин, посівів стратегічно важливих видів сільськогосподарських культур, збільшення фінансової підтримки господарств у регіонах з несприят­ливими для ведення сільського господарства при­родно-кліматичними умовами;

• удосконалення податкової політики в аграр­ному секторі для оптимізації податкового навантаження та посилення стимулювальної функ­ції податків;

• розвиток фінансово-кредитних механізмів, зок­рема тих, що передбачають удосконалення часткової компенсації кредитних ставок у разі значного перевищення облікових ставок, формування фонду, кредитної підтримки сільськогосподарських товаровиробників та гарантій повернення кредитів, запровадження бюджетного фінансування на умовах пріоритетності власних коштів, створення належної ринкової фінансової інфраструктури;

• створення умов для технічного переоснащення заводів сільськогосподарського машинобудуван­ня з метою випуску техніки, яка забезпечуватиме запровадження сучасних високопродуктивних ресурсозберігальних технологій в агропромисло­ве виробництво;

• переоснащення матеріально-технічної бази сіль­ськогосподарських підприємств шляхом удоско­налення довготермінового кредитування, частко­вої компенсації вартості складної сільськогоспо­дарської техніки за рахунок Державного бюджету України, системи фінансового лізингу, підтримки розвитку інфраструктури матеріально-технічно­го забезпечення;

• розроблення та впровадження програми роз­витку виробництва дизельного біопального на пе­ріод до 2010 р.;

• посилення державної підтримки боротьби із шкідниками і хворобами рослин і тварин, упро­вадження надійних запобіжних систем;

• державне стимулювання структурної перебу­дови сільськогосподарського виробництва, галу­зей харчової промисловості та перероблення сільськогосподарських продуктів;

• створення та вдосконалення елементів сучас­ної ринкової інфраструктури (оптових ринків, торгових домів, бірж, аукціонів, ярмарків) для реалізації сільськогосподарської продукції та продовольства, стимулювання розвитку приват­них і приватно-кооперативних підприємств у сфері агросервісу, переробки, збуту продукції та маркетингового обслуговування особистих се­лянських та фермерських господарств.

У свою чергу, розвиток ринків продукції сільського господарства і продовольства є окремим важливим напрямом державної аграрної політики, що спрямовується на забезпечення платоспромож­ного попиту населення у продовольчих товарах, потреб підприємств харчової промисловості і перероблення сільськогосподарських продуктів у сировині, на створення умов для ефективного захис­ту внутрішнього ринку та сприяння просуванню сільськогосподарської продукції і продовольства на зовнішній ринок.

Основними напрямами розв'язання проблем формування ринків продукції сільського госпо­дарства і продовольства є:

• удосконалення правових та організаційно-еко­номічних засад забезпечення діяльності учасни­ків таких ринків з урахуванням інтеграції Украї­ни до Європейського Союзу та до світового еко­номічного простору;

• стимулювання розвитку спотового та форвард­ного ринку на основі розвинутої біржової інфраструктури, удосконалення системи регулювання біржового товарного ринку;

• створення державної системи цінового моні­торингу, аналізу кон'юнктури та прогнозу рин­ків, поширення цієї інформації серед їх учас­ників;

• створення умов для підтримання стабільної ці­нової ситуації та прозорості на ринку шляхом запровадження заставних та інтервенційних опе­рацій із сільськогосподарською продукцією і продовольством, удосконалення системи форму­вання державних та регіональних продовольчих ресурсів, запровадження адресної державної про­довольчої допомоги соціально незахищеним верствам населення, удосконалення державної підтримки доходів сільськогосподарських това­ровиробників, удосконалення системи державної статистики суб'єктів ринку;

• удосконалення державного регулювання у сфері зовнішньоекономічної діяльності, запроваджен­ня квотування імпорту окремих стратегічних ви­дів господарської продукції та продовольчих то­варів; недопущення їх неконтрольованого пере­міщення через кордон;

• посилення захисту прав споживачів шляхом удосконалення державного контролю якості та безпеки продовольчих товарів, гармонізація на­ціональних стандартів з міжнародними, зокрема стандартами Європейського Союзу;

• удосконалення конкуренційного законодав­ства і механізмів застосування антидемпінгових та інших заходів для запобігання недобросо­вісній конкуренції;

• реалізація загальнодержавних програм роз­витку інфраструктури аграрного ринку та відпо­відних регіональних програм.

Реалізація загальнодержавної політики можлива лише за умови ефективного поєднання загальнодержавної і регіональної політики в аграрному секторі. Основними напрямами вдосконалення системи державного регулювання в аграрному секторі є:

• реформування системи органів виконавчої влади, що здійснюють державне регулювання аг­рарного сектора, шляхом перегляду та чіткого розмежування їх повноважень і запровадження прямої підпорядкованості, починаючи з район­ного рівня, наближення її до стандартів Європей­ського Союзу;

• розроблення та впровадження з урахуванням положень загальнодержавних програм регіональ­них програм розвитку аграрного сектора;

• спрямування діяльності органів виконавчої вла­ди на посилення стратегічного аналізу, прогнозу­вання та моніторингу, інспекційних і контроль­них функцій.

Одним з головних пріоритетів аграрної політики України є розвиток сільських територій, підвищення соціального захисту і життєвого рівня сільських жителів. Основними напрямами реалізації означених цілей є:

• забезпечення надійного функціонування соці­альної інфраструктури села в нових економічних умовах, формування механізмів і визначення управлінських структур, які забезпечуватимуть їх реалізацію на всіх рівнях;

• відновлення, створення і забезпечення держа­вою формування системи державного регулю­вання демографічних процесів сільського розвит­ку, реалізація програм стимулювання розвитку депресивних територій;

• наближення та вирівнювання умов життє­діяльності міського і сільського населення, фор­мування комплексної системи підприємств, уста­нов та організацій, які надаватимуть необхідні послуги сільському населенню;

• сприяння збільшенню зайнятості сільського населення шляхом державної підтримки розвит­ку підприємництва; створення умов для збере­ження та розвитку малих, віддалених і таких, що занепадають, сільських поселень;

• сприяння підвищенню рівня доходів сільського населення, удосконалення загальнообов'язково­го пенсійного страхування працівників сільсько­го господарства;

• стимулювання закріплення на селі спеціалістів сільського господарства, освіти, культури, охо­рони здоров'я та побутового обслуговування.

Законодавчо окреслені цілі й пріоритети аграрної державної політики України потребують своєї конкретизації через розробку і прийняття законів прямої дії, які б забезпечили реалізацію кожного з означених пунктів.