§ 3. Конституционные основы организации и деятельности

органов исполнительной власти

в субъектах Российской Федерации

Согласно конституциям и уставам субъектов Федерации систему региональных органов исполнительной власти составляют высшее должностное лицо региона - единоличный глава исполнительной власти (президент республики, губернаторы края, области, автономного образования, города федерального значения) и коллегиальный орган исполнительной власти - правительство (со специализированными отраслевыми отделами и департаментами - службами, агентствами, управлениями).

Правовой статус этих органов определен региональными основными законами - Конституция Дагестана (гл. 5 "Президент Республики Дагестан", гл. 6 "Правительство Республики Дагестан"); Уставы Красноярского края (гл. 4 разд. IV - "Губернатор края", гл. 5 разд. IV - "Правительство края. Иные исполнительные органы государственной власти края"), Сахалинской (гл. 4 "Исполнительная власть Сахалинской области") и Томской (разд. V "Исполнительная власть области") областей, г. Москвы (гл. 7 "Исполнительная власть города Москвы"), Ямало-Ненецкого автономного округа (гл. 5 "Исполнительная власть автономного округа") и др.

Так, Устав Приморского края определяет администрацию края как систему органов исполнительной власти, наделенных исполнительно-распорядительными полномочиями по реализации федеральных законов, законов Приморского края, указов Президента Российской Федерации, актов губернатора на территории края. Таким образом, понятие "администрация края" используется как собирательный термин.

Одновременно с региональными основными законами нормативно-правовую базу организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации составляют Федеральный законот 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм.) и нормативные правовые акты регионального уровня.

В некоторых субъектах приняты и действуют специальные законы, посвященные организации и деятельности органов исполнительной власти (например, от 18 мая 2006 г. N 48-РЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Республики Ингушетия"; от 19 июня 2007 г. 458-З N 929-III "О системе исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия)"; от 15 февраля 2007 г. N 1-ЗРХ "О системе исполнительных органов государственной власти Республики Хакасия" (в ред. от 5 мая 2008 г.); от 7 сентября 2007 г. N 107-ПК "О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края" (в ред. от 5 марта 2008 г.); от 7 июня 2007 г. N 344-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Амурской области" и др.; от 20 мая 2009 г. N 19-3-ОЗ "О Правительстве Архангельской области и иных исполнительных органах государственной власти Архангельской области"; от 28 декабря 2007 г. N 237-4-ЗКО "О структуре и порядке формирования администрации Костромской области" (в ред. от 20 октября 2008 г.); от 7 февраля 2006 г. N 17-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Томской области и структуре администрации Томской области" (в ред. от 2 сентября 2009 г.) и др.).

Система специализированных региональных органов исполнительной власти функционально сочетается с системой аналогичных федеральных органов.

Вопросы организации и деятельности региональных органов исполнительной власти постоянно в поле зрения ученых-конституционалистов <1>.

--------------------------------

<1> Беликаев З.В. Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по материалам Республики Северная Осетия - Алания): Автореф. канд. дис. М., 2007; Комарова В.В., Магомедов Ш.Б. Глава государства, региона Российской Федерации. М.: ОКГБ, 1999. 318 с.; Муравьев А.А. Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления: конституционно-правовой аспект: Автореф. докт. дис. М., 2003; Региональное право: Учебник / Под ред. проф. В.Н. Ширяева и доц. А.В. Никитиной. Хабаровск: Изд-во "РИОТИП" краевой типографии, 2008. Гл. 17 "Система органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации". С. 308 - 332; Ширяев В.Н. Система органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации Дальневосточного федерального округа: Сборник материалов международной научно-практической конференции. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2007; и др.

Региональные органы исполнительной власти в системном единстве с федеральными и их подразделениями в субъектах Федерации составляют самостоятельную ветвь исполнительной власти (ч. 2 ст. 77Конституции Российской Федерации). Это предопределяет субординацию, т.е. подчиненность региональных органов исполнительной власти федеральным, четкое разграничение полномочий между ними по вертикали, компетентность, урегулированность процедуры разрешения коллизий, ответственность исполнительных органов власти субъектов перед федеральными органами.

Центральное место в иерархии органов исполнительной власти на региональном уровне занимает высшее должностное лицо государственной власти субъекта Федерации- президент республики; губернатор края, области, автономных образований; мэр (губернатор) города федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга).

Как правило, высшему должностному лицу региональный основной закон посвящает специальную главу - Конституции Дагестана (гл. 5 "Президент Республики Дагестан"), Чеченской Республики (гл. 4 "Президент Чеченской Республики"); Уставы Красноярского края (гл. 4 разд. IV - "Губернатор края"), Белгородской (гл. 2 "Губернатор Белгородской области") и Иркутской (гл. 11 "Основы статуса губернатора Иркутской области") областей, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (гл. 5 "Губернатор Ханты-Мансийского автономного округа - Югры") и др.

Некоторые субъекты Федерации ограничиваются рядом статей в уставах (Устав Камчатского края: ст. 19 "Губернатор Камчатского края"; ст. 20 "Полномочия губернатора Камчатского края").

Конституционные (уставные) нормы конкретизируются региональными законами. Это, например, Законы: Адыгеи от 6 июля 2007 г. N 102 "О Президенте Республики Адыгея"; Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 11 октября 2006 г. 373-З N 759-III "О Президенте Республики Саха (Якутия)" (в ред. от 8 ноября 2007 г.); Пензенской области от 10 апреля 2006 г. N 1005-ЗПО "О губернаторе Пензенской области" (в ред. от 30 июня 2009 г.); Ульяновской области от 4 апреля 2006 г. N 31-ЗО "О губернаторе Ульяновской области" (в ред. от 30 ноября 2009 г.); Пермского края от 24 декабря 2007 г. N 166-ПК "О гарантиях лицам, замещающим государственные должности губернатора Пермского края, председателя правительства Пермского края, руководителя Администрации губернатора Пермского края" и др.

Конституционно-правовой статус высшего должностного лица в субъектах Федерации претерпел существенную эволюцию.

До 2004 года на основании первоначальной редакции Федерального законаот 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо в субъектах Федерации избиралось прямым голосованием жителей. Это давало юридическое основание для независимости главы региона от федерального центра (ни Президент Российской Федерации, ни парламент, ни Правительство России не могли освободить его от должности) и подрывало субординацию, т.е. иерархичность, соподчиненность в системе органов исполнительной власти Федерации.

Начальный период становления исполнительной власти в регионах характеризовался неограниченной свободой высшего должностного лица в обмен на политкорректность и лояльность федеральному центру. В 1993 - 1999 годах власть единоличного главы субъекта Федерации практически становится неограниченной. Этому сопутствовала децентрализация России и автономизация субъектов. Результатом этих деструктивных процессов становятся коллизии между федеральными и региональными институтами власти на почве чрезмерных амбиций региональных лидеров.

Изменения в процедуре назначения высшего должностного лица субъекта Федерации произошли в соответствии с УказомПрезидента Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. N 1603 "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" (в ред. от 11 февраля 2006 г.) <1>. С этого времени высшие должностные лица субъектов Федерации уже не избирались населением региона, а наделялись полномочиями по представлению Президента Российской Федерации законодательными (представительными) органами государственной власти республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа <2>. Одновременно высшие должностные лица субъектов Федерации утратили статус членов Совета Федерации Федерального Собрания России, куда они попадали ex officio, т.е. по должности. Взамен они приобрели статус членов Государственного Совета - совещательного органа при Президенте Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 52. Ст. 5427.

<2> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2484; N 50. Ст. 4950.

Таким образом, должность главы исполнительной власти субъекта Федерации с 2004 года утрачивает выборную природу. Устанавливается зависимость высшего должностного лица субъекта Федерации не только от Президента Российской Федерации, но и от его Полномочного представителя в федеральном округе и Государственного Совета - совещательного органа при Президенте Российской Федерации. Вводится новая форма конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта - отрешение его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия.

В 2009 году снова существенно меняется процедура назначения на должность главы региона. Теперь согласно Федеральному законуот 5 апреля 2009 г. N 41-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральный закон "О политических партиях" <1>, а такжеУказуПрезидента Российской Федерации от 23 апреля 2009 г. N 441 "Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" <2> кандидатуры на должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации Президенту Российской Федерации предлагает политическая партия, победившая на региональных парламентских выборах. Речь идет о трех кандидатурах, которые вносятся Президенту Российской Федерации коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии, победившей на региональных парламентских выборах, до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 14. Ст. 1576; N 51. Ст. 6156.

<2> СЗ РФ. 2009. N 17. Ст. 2053.

Эти кандидатуры предварительно согласовываются с Президентом России не позднее чем за 45 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации. Если ни одна из представленных кандидатур не получает поддержки Президента, политическая партия должна повторно внести свои предложения о трех новых кандидатурах. Повторное внесение предложений о кандидатурах осуществляется с учетом консультаций с Президентом России и не позднее чем через 10 дней со дня уведомления. В 10-дневный срок со дня внесения предложений Президент Российской Федерации уведомляет политическую партию, повторно представившую трех кандидатов на пост высшего должностного лица региона, о своем мнении.

Если после рассмотрения предложений о кандидатурах ни одна из них не была поддержана Президентом России, он проводит консультации с политической партией и законодательным собранием региона. По результатам этих консультаций политическая партия снова (фактически в третий раз) вносит Президенту России предложения не менее чем о трех новых кандидатурах.

Повторные предложения о кандидатурах на пост высшего должностного лица субъекта Федерации вносятся Президенту России за 14 дней до истечения 180 дней со дня последнего уведомления и рассматриваются им в течение 10 дней со дня внесения предложений.

Российская практика представления Президентом Российской Федерации в законодательные (представительные) органы власти региона кандидатур на должность главы исполнительной власти субъекта Федерации для наделения его полномочиями уникальна и не имеет аналогов в зарубежных странах. Введение единого порядка назначения высшего должностного лица субъекта Федерации отражает тенденцию к унификации его нормативно-правового статуса. Однако неправильно было бы проводить аналогию между Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Федерации. Если Президент России не входит ни в одну из ветвей власти, то высшее должностное лицо субъекта Федерации является звеном в единой системе органов исполнительной власти.

Высшее должностное лицо и члены региональной администрации являются государственными служащими и, следовательно, по аналогии с федеральными государственными гражданскими служащими, обязаны при назначении на должность представлять в департамент правительства субъекта Федерации, отвечающий за решение кадровых вопросов, сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также соответствующие сведения о супруге и несовершеннолетних детях <1>. Сведения размещаются в сети Интернет на официальном сайте правительства субъекта Федерации, а также в региональных средствах массовой информации.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный законот 27 июня 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (с изм.) // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215; 2006. N 6. Ст. 636; 2007. N 10. Ст. 1151; N 16. Ст. 1828; N 49. Ст. 6070; 2008. N 13. Ст. 1186; N 30. Ст. 3616; N 52. Ст. 6235; 2009. N 29. Ст. 3597, 3624; N 48. Ст. 5719; N 51. Ст. 6159; 2010. N 5. Ст. 459.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации является единоличным органом исполнительной власти. Он принимает решения путем самостоятельного императивного волеизъявления <1>.

--------------------------------

<1> Орлова Э.А. Конституционно-правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: Автореф. канд. дис. М., 2006. С. 10.

Большинство конституций (уставов) субъектов Федерации включают высшее должностное лицо в систему органов исполнительной власти. Так, согласно ст. 63 Конституции Чеченской Республики ее Президент является высшим должностным лицом, возглавляющим постоянно действующий исполнительный орган государственной власти республики. Согласно ст. 85 гл. 4 разд. IV Устава Красноярского края "губернатор края является высшим должностным лицом края и возглавляет исполнительную власть края". Аналогичные нормы имеются в Конституциях Алтая (ст. 113), Адыгеи (ст. 74), Башкортостана (ст. 82), Бурятии (ст. 69), Дагестана (ст. 75), Ингушетии (ст. 65); Уставах Алтайского (ст. 82), Забайкальского (ст. 40), Краснодарского (ст. 41), Красноярского (ст. 85) краев, Астраханской области (п. 1 ст. 22), г. Москвы (п. 1 ст. 40) и других субъектов Федерации.

Конституционно-правовой статус высшего должностного лица субъекта Федерации предполагает:

а) четко обозначенное законом место в системе высших органов государственной власти субъекта;

б) взаимодействие с федеральными и региональными органами государственной власти;

в) демократические принципы организации и деятельности;

г) наличие собственных полномочий;

д) профессионализм, компетентность;

е) особый вид издаваемых им нормативно-правовых актов;

ж) гарантии деятельности;

з) конституционную ответственность.

Вступление главы исполнительной власти субъекта Федерации в должность осуществляется в торжественной обстановке, в присутствии депутатов законодательного (представительного) органа власти, представителей органов местного самоуправления, общественности и сопровождается принесением присяги. Так, согласно Уставу Красноярского края губернатор, вступая в должность, клянется при осуществлении своих полномочий соблюдать КонституциюРоссийской Федерации, федеральные законы, Устав и законы края; уважать и охранять права и свободы человека и гражданина; защищать интересы жителей края; честно и добросовестно исполнять возложенные на него обязанности; приложить все свои силы и знания на благо края (ч. 2 ст. 67 Устава). Аналогичная процедура предусмотрена Конституциями Алтая (ст. 117), Адыгеи (п. 1 ст. 77), Дагестана (ст. 77), Калмыкии (ст. 27), Карелии (п. 1 ст. 49), Коми (ст. 82), Карачаево-Черкесии (ст. 65), Северной Осетии - Алании (п. 2 ст. 82), Тывы (п. 4 ст. 110), Удмуртии (п. 1 ст. 46), Хакасии (ст. 91), Чувашии (п. 2 ст. 71); Уставами Забайкальского (п. 6 ст. 40), Краснодарского (п. 5 ст. 41), Красноярского (ст. 87) краев, Архангельской области (п. 9 ст. 28) и других субъектов Федерации.

Следует заметить, что не всегда в тексте присяги высшего должностного лица содержится обязательство соблюдать КонституциюРоссийской Федерации и федеральные законы - см. Конституции Бурятии (п. 1 ст. 73), Ингушетии (ст. 69), Кабардино-Балкарии (п. 1 ст. 80), Марий Эл (п. 1 ст. 78), Мордовии (п. 1 ст. 69), Чеченской Республики (п. 1 ст. 66). Эти нормы можно расценивать как отголоски прежней амбициозности, когда республики в составе Российской Федерации демонстрировали "парад суверенитетов". Сейчас положение в стране совершенно иное, сепаратистские тенденции преодолены, и несоблюдение федерального законодательства, противостояние федеральному центру со стороны регионального руководства могут вызвать недоверие Президента Российской Федерации и последующее отстранение от должности высшего должностного лица субъекта Федерации.

Полномочия главы исполнительной власти субъекта Федерации ограничены его компетенцией и конституционной ответственностью.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации совместно с законодательным органом государственной власти определяет основные направления модернизации экономической и социальной политики региона; стратегию взаимодействия с федеральными органами государственной власти, межрегионального и международного сотрудничества субъекта Федерации; обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти с иными органами государственной власти региона; взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями, органами муниципальной власти, общественными объединениями.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации:

а) представляет субъект в отношениях с федеральными и региональными органами государственной власти, местного самоуправления, при осуществлении внешнеэкономических связей, подписывает договоры и соглашения;

б) принимает решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти на основании и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом;

в) подписывает, обнародует либо отклоняет законы соответствующего субъекта;

г) осуществляет собственное нормативное правовое регулирование;

д) в соответствии с конституцией (уставом) определяет структуру органов исполнительной власти субъекта Федерации;

е) формирует правительство субъекта Федерации и принимает решение о его отставке;

ж) формирует собственную администрацию;

з) отменяет либо приостанавливает действие актов правительства и иных исполнительных органов субъекта Федерации;

и) реализует право законодательной инициативы;

к) может отозвать проект закона, внесенный в законодательный (представительный) орган правительством субъекта Федерации;

л) назначает члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителя от исполнительной власти субъекта Федерации;

м) назначает половину членов избирательной комиссии субъекта Федерации;

н) представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации доклад о положении дел в регионе;

о) возбуждает процедуру в федеральном или региональном конституционном (уставном) суде;

п) созывает внеочередное заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации;

р) награждает наградами и присваивает почетные звания региона.

Процедура прекращения полномочий главы исполнительной власти субъекта Федерации отличается простотой. Это традиционные формы:

1) истечение срока полномочий;

2) добровольная отставка;

3) утрата гражданства Российской Федерации, получение вида на жительство или иного документа на проживание за рубежом;

4) признание лица по решению суда недееспособным, безвестно отсутствующим или умершим.

В то же время федеральное законодательство устанавливает новые формы конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Федерации.

Статья 19Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает следующие основания для освобождения главы исполнительной власти региона от должности:

1) в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации;

2) ненадлежащее исполнение своих обязанностей;

3) в иных случаях, предусмотренных законом.

Президент Российской Федерации по представлению Генерального прокурора временно отстраняет высшее должностное лицо от должности в случае предъявления ему обвинения в совершении преступления.

Высшее должностное лицо региона отстраняется от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации.

Вопрос о допустимости введения субъектами Федерации отрешения от должности главы исполнительной власти субъекта региональным парламентом как одной из форм конституционной ответственности был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В Постановленииот 18 января 1996 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края" Конституционный Суд России установил, что нормы, допускающие досрочное освобождение от должности главы администрации субъекта Федерации региональным парламентом, соответствуютКонституцииРоссийской Федерации при условии, что такое освобождение производится на основании вступившего в силу судебного решения <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409.

Высшим коллегиальным органом исполнительной власти в субъектах Федерации является правительство(администрация). В различных субъектах Федерации оно формируется по-разному, но с обязательным участием высшего должностного лица и законодательного (представительного) органа государственной власти.

Правовой статус регионального правительства определен конституцией (уставом) субъекта Федерации. Это, например, Конституции Бурятии (гл. 6 "Правительство Республики Бурятия"), Дагестана (гл. 6 "Правительство Республики Дагестан"); Уставы Алтайского (гл. 9 "Исполнительная власть Алтайского края") и Красноярского краев (гл. 5 разд. IV - "Правительство края. Иные исполнительные органы государственной власти края") и др.

Более детально порядок формирования и организации деятельности правительства субъекта Федерации определен специальными законами. Это Законы Алтая от 14 февраля 2006 г. N 15-РЗ "О структуре Правительства Республики Алтай" (в ред. от 10 ноября 2008 г.); Дагестана от 7 июня 2006 г. N 33 "О Правительстве Республики Дагестан" (в ред. от 12 мая 2009 г.); Амурской области от 7 июня 2007 г. N 347-ОЗ "О Правительстве Амурской области"; Архангельской области от 20 мая 2009 г. N 19-3-ОЗ "Об Правительстве Архангельской области и иных исполнительных органах государственной власти Архангельской области" (в ред. от 22 октября 2009 г.); Костромской области от 28 декабря 2007 г. N 237-4-ЗКО "О структуре и порядке формирования администрации Костромской области" (в ред. от 20 октября 2008 г.); Нижегородской области от 3 октября 2007 г. N 129-З "О Правительстве Нижегородской области" (в ред. от 11 ноября 2009 г.); г. Москвы от 20 декабря 2006 г. N 65 "О Правительстве Москвы" (в ред. от 20 мая 2009 г.) и др.

Процедурные вопросы организации и деятельности правительства субъекта Федерации детально определены административными регламентами - например Регламент Кабинета Министров Адыгеи, утвержденный его Постановлением от 19 января 2004 г. (в ред. от 11 июля 2005 г.); Регламент правительства Санкт-Петербурга, утвержденный его Постановлением от 16 декабря 2003 г. (в ред. от 28 апреля 2009 г.); Регламент правительства Московской области, утвержденный Постановлением губернатора Московской области от 2 июля 2003 г. (в ред. от 19 ноября 2008 г.) и др.

Правительство субъекта Федерации является постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти. Оно обладает общей компетенцией и возглавляет отраслевые органы исполнительной власти субъекта.

В состав правительства субъекта Федерации входят председатель правительства, его заместители, министры.

Члены регионального правительства назначаются на должность из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства.

Член правительства субъекта Федерации не может быть одновременно депутатом Государственной Думы или членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, прокурором, работником милиции, замещать государственные должности Российской Федерации, выборные муниципальные должности и должности муниципальной службы, заниматься другой оплачиваемой деятельностью кроме преподавательской, научной и творческой, если иное не предусмотрено действующим законодательством. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или ее законодательством.

Правительство субъекта Федерации формируется высшим должностным лицом субъекта при участии регионального парламента. Срок полномочий правительства совпадает со сроком полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации.

Член регионального правительства освобождается от должности досрочно в случае:

а) его смерти;

б) отставки по собственному желанию;

в) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

г) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

д) вступления в законную силу обвинительного приговора суда;

е) выезда за пределы России на постоянное место жительства;

ж) утраты гражданства Российской Федерации, приобретения гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание в иностранном государстве;

з) получения статуса депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, судьи, государственной должности Российской Федерации, выборной муниципальной должности или должности муниципальной службы, в других случаях нарушения несовместимости, предусмотренных федеральным и региональным законодательством.

Члены правительства субъекта Федерации освобождаются от должности досрочно по решению высшего должностного лица региона.

Правительство субъекта Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития региона в пределах предметов его исключительного ведения, а также участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и иных сферах государственного управления, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации и совместном ведении Федерации и субъекта.

Правительство субъекта Федерации:

а) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;

б) разрабатывает и представляет в законодательный (представительный) орган субъекта проект бюджета и программы социально-экономического развития региона;

в) обеспечивает исполнение бюджета, отчеты о выполнении программ социально-экономического развития региона;

г) формирует, реорганизует, ликвидирует отраслевые органы исполнительной власти в соответствии с утвержденной им структурой органов исполнительной власти субъекта, утверждает положения о них, определяет численность государственных гражданских служащих региона;

д) управляет и распоряжается собственностью субъекта Федерации в соответствии с региональными законами;

е) управляет федеральной собственностью, переданной региону в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

ж) осуществляет нормотворческую и правоприменительную деятельность; заключает договоры;

з) выступает истцом и ответчиком в судах;

и) назначает на должность, освобождает от должности и руководит работой подчиненных должностных лиц; вправе приостанавливать или отменять изданные ими нормативные правовые акты с указанием мотивов принятого решения.

В целях повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти в России разработана и введена в действие Концепцияединой системы информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет <1>. Единая система содержит региональные порталы и сводный реестр государственных и муниципальных услуг, предоставляемых по запросам заинтересованных лиц.

--------------------------------

<1> Концепцияодобрена Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. N 478 // СЗ РФ. 2009. N 25. Ст. 3061.

Федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему. Тесная связь федеральных и региональных органов исполнительной власти проявляется в их праве взаимно делегировать друг другу часть своих полномочий, предусмотренном ч. 2 ст. 78Конституции Российской Федерации и Федеральнымзакономот 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм.). Это право закреплено в конституциях и уставах субъектов Федерации.

Так, согласно п. 7 ст. 103 Устава Красноярского края "часть полномочий Правительства края может быть передана исполнительным органам государственной власти Российской Федерации на условиях и в порядке, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом и законами края, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст. 78Конституции Российской Федерации".

Не допускается делегирование исключительных полномочий Федерации регионам и наоборот, исключительных полномочий регионов федеральному центру <1>. Запрещается передача полномочий, ведущая к утрате установленных КонституциейРоссийской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности России и единства системы государственной власти.

--------------------------------

<1> См.: Михалева Н.А. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. М., 1998.

Соглашение между федеральными и региональными органами исполнительной власти заключается на основании федерального закона или договора по предметам совместного ведения.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изм.) <1> устанавливает основы взаимоотношений федерального Правительства и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации (ст. ст. 43-44).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 2004. N 45. Ст. 4376; 2007. N 10. Ст. 1147; 2010. N 5. Ст. 458.

РегламентомПравительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. (с изм.) <1> предусмотрена обязанность федерального Правительства в срок не более одного месяца рассматривать внесенные в установленном порядке законодательными (представительными) или исполнительными органами государственной власти субъекта Федерации предложения по предметам совместного ведения и информировать указанные органы о результатах рассмотрения. Проекты актов Правительства Российской Федерации по предметам совместного ведения должны направляться в органы государственной власти субъектов. Предложения региональных органов публичной власти по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313; 2006. N 23. Ст. 2514; N 29. Ст. 3251; 2007. N 32. Ст. 4150; 2008. N 14. Ст. 1413; N 49. Ст. 5833; 2009. N 11. Ст. 1302; N 12. Ст. 1443; N 19. Ст. 2346.

Системные взаимосвязи федеральных и региональных органов исполнительной власти не сводятся к соподчиненности. Их сотрудничество и кооперация имеют место не только по предметам совместного ведения, но и при реализации исключительных полномочий Федерации. Не случайно Федеральный закон1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм.) относит к задачам высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации наряду с обеспечением комплексного социально-экономического развития региона участие в проведении единой государственной политики в области модернизации финансовой системы, науки, образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и экологии. Правительство Российской Федерации координирует деятельность федеральных и региональных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения в целях проведения единой государственной политики <1>.

--------------------------------

<1> Агапов А.Б. Статус территориальных органов федеральной исполнительной власти в субъектах Федерации // Труды МГЮА. 1997. N 1. С. 19 - 35.

Как отмечает Ю.Н. Старилов, реализация принципа единства исполнительной власти требует постоянного согласования действий, ибо нередко невыполнение федеральными органами своих обязанностей вызывает ответные меры со стороны органов исполнительной власти субъектов и отрицательно сказывается на результативности государственного управления в целом, препятствует развитию экономических связей регионов и создает диспропорции в их социально-экономическом развитии <1>. А неправомерное присвоение региональными органами публичной власти полномочий федеральных органов, как это наблюдалось в первые годы перестройки, может поставить под угрозу целостность Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 212.

Единство системы исполнительной власти проявляется в обязательности решений федеральных органов власти для всех без исключения региональных органов исполнительной власти. О необходимости законодательной конкретизации понятия единой системы органов исполнительной власти говорилось в ПосланииПрезидента Российской Федерации Федеральному Собранию России еще в 1998 году <1>.

--------------------------------

<1> ПосланиеПрезидента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 17 февраля 1998 г. М., 1998. С. 60.

Единство системы исполнительной власти обеспечивается правом Президента Российской Федерации приостанавливать действие актов региональных органов исполнительной власти в случае противоречия их федеральному законодательству независимо от того, касаются эти акты предметов исключительного ведения Российской Федерации или совместного ведения Федерации и субъектов. В качестве примера можно назвать УказПрезидента Российской Федерации от 9 сентября 2000 г. "О приостановлении действия Указа Президента Республики Адыгея от 30 мая 1994 г. N 83 "О мерах по ограничению миграции в Республике Адыгея".

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановленииот 30 апреля 1996 г. "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, утвержденного Указом Президента Российской Федерации", подтвердил правомерность действий Президента России по регулированию вопросов, связанных с организацией исполнительной власти <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 12. Ст. 2330.

Согласно Федеральному закону1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм.) по отношению к региональным высшим органам публичной власти в случае нарушения субординации предусматриваются такие формы конституционной ответственности, как:

а) предупреждение, а затем выражение недоверия со стороны Президента Российской Федерации высшему должностному лицу субъекта с последующим отстранением его от должности;

б) роспуск регионального законодательного (представительного) органа государственной власти;

в) введение временного федерального правления (т.е. возложение отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Федерации на федеральные органы государственной власти).

Планируется закрепить в региональных основных законах ежегодные отчеты правительства перед региональным парламентом.

Вопросы организации и деятельности органов исполнительной власти в субъектах Федерации неоднократно являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в его Постановлениях от 24 января 1997 г."По делу о проверке конституционности Закона Удмуртии "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" <1> и от15 января 1998 г."По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" <2> было отмечено, что органы исполнительной власти субъекта Федерации могут создаваться в административно-территориальных единицах, непосредственно входящих согласно конституции (уставу) субъекта Федерации в его состав.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708.

<2> СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532.

Согласно ПостановлениюКонституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в ред. Закона от 22 марта 1999 г.", в территориальных единицах, непосредственно не входящих в состав Курской области (город, слобода, село, поселок), органы государственной власти создаваться не могут. На указанных территориях должно осуществляться местное самоуправление <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.