Глава II. Конституционно-правовой статус субъектов российской федерации

§ 1. Развитие конституционных принципов федерализма

в региональных основных законах

Каждое государство - унитарное или федеративное - юридически оформляет не только собственный конституционный статус, но и статус своих составных частей. В федерации это несуверенные государства и государственные образования, в унитарном государстве - административно-территориальные единицы и автономные включения (если таковые имеются). В разных странах это делается по-разному. В централизованных федерациях решающую роль в определении конституционно-правового статуса субъектов играет федеральный центр, в договорных, т.н. децентрализованных федерациях, - субъекты. Так как Россия является конституционной централизованной федерацией, приоритет в определении статуса ее субъектов принадлежит федеральному центру.

На статус субъектов и разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее составными частями значительное влияние оказывает асимметричность России. Как известно, если субъекты федерации обладают одинаковым конституционно-правовым статусом, налицо симметричная федерация (например, Бельгия, ФРГ, Канада, Мексика, Индия), если неодинаковым - асимметричная. Именно к асимметричным федерациям и относится Россия, в составе которой три категории субъектов:

1) несуверенные государства (21 республика);

2) 57 государственных образований (9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения);

3) пять автономных образований (одна автономная область и четыре автономных округа).

Современная модель российского федерализма складывалась исторически, начиная с 1918 года. Она претерпела существенные изменения в советский период и скорректирована в ходе перестройки. Эта модель юридически оформлена КонституциейРоссийской Федерации 1993 года и Федеративным договором от 31 марта 1992 г. <1>, основные положения которого инкорпорированы в действующую федеральную Конституцию, а также региональные конституции и уставы.

--------------------------------

<1> См.: Хрестоматия по конституционному праву Российской Федерации / Сост. Ю.Л. Шульженко. М.: Юристъ, 1997. С. 73 - 95.

Определенное значение для оформления конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации могут иметь договоры между федеральным центром и субъектами, в частности Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, утвержденный Федеральным закономот 24 июля 2007 г. N 199-ФЗ <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 3996.

Федеративный характер России определен преамбулойистатьями 1,5,65,70,71ее Конституции. Если ст. 1 закрепляет федеративную форму государственного устройства России, ст. 65 - ее структурный состав, ст. 5 - принципы взаимоотношений между целым и составными частями, то в ст. ст. 70, 71 разграничиваются предметы ведения и полномочия между Федерацией и субъектами.

Федерация является юридической формой государственности многонационального сообщества, которая дает возможность в рамках единого суверенного государства обеспечить жизнедеятельность многочисленных этносов, исторически обосновавшихся на территории России и составляющих российскую нацию.

Если федеральная Конституцияопределяет юридические параметры России как суверенного государства, его структурный состав, механизм осуществления публичной власти, разграничивает полномочия между федеральным центром и субъектами, то региональные конституции и уставы закрепляют факт пребывания субъектов в составе Федерации, их конституционно-правовой статус, приоритет государственного суверенитета России, признание ее территориальной целостности, верховенство федерального закона, механизмы реализации публичной власти в регионах, исключительную компетенцию субъектов.

Принципы федеративного устройства, закрепленные КонституциейРоссийской Федерации, обусловливают закономерности, динамику и тенденции развития России как единого целостного организма, а также ее составных частей - субъектов.

Рассматривая данный вопрос, следует уяснить соотношение категорий "федерация", "федерализм" и "конституционные принципы федерализма".

Федерацияпредставляет собой форму государственного устройства. Это сложное целое, состоящее из ряда несуверенных государств или государственных образований, т.е. сложная структурно-функциональная целостность территориальных организаций публичной власти, обладающих государственностью <1>. Форма государственного устройства всегда получает юридическое закрепление в основном законе страны.

--------------------------------

<1> Ким Ю.В. Федеративная государственность: сущность, генезис, проблемы развития (теоретико-методологические основы): Автореф. канд. дис. Тюмень, 2009. С. 8.

Федерализмрассматривается как территориально-политическое устройство, принцип взаимосвязи целого и его частей <1>. И.А. Умнова (Конюхова) понимает федерализм как "средство объединения и урегулирования противоречий" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Титова Т.П. Становление федеративной государственности в современной России: Автореф. канд. дис. М., 1999. С. 10; Шульженко Ю.Л. Из истории федерации в России (монархический период). М.: РАН, 2005. С. 102 - 106.

<2> Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998. С. 12. См. также: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт. Итоги становления и развития. М.: Городец, 2004. 587 с.; Михалева Н.А. Правовые аспекты современного российского федерализма: Обзор // Федеративное устройство России: История и современность. М.: ИНИОН РАН, 1995. С. 76 - 118; Нарутто С.В. Федерализм и единство государственно-правовой системы. Хабаровск, 2001. 339 с.; Региональное право: Учебник / Под ред. проф. В.Н. Ширяева и доц. А.В. Никитиной. 1-е изд. Хабаровск: Изд-во "РИОТИП" краевой типографии, 2008. 402 с.; Черепанов В.А. Теория российского федерализма: Учебное пособие. М.: МЗ-ПРЕСС, 2005.

Федерализм понимается иногда как идея, т.е. совокупность взглядов, представлений о гармоничном конституционном строе, базирующемся на собирательном и договорном началах союзного государства <1>.

--------------------------------

<1> Ким Ю.В. Указ. соч. С. 8.

Конституционные принципы федерализма- это базовые начала российской государственности. Они получают закрепление вКонституцииРоссии и конкретизацию в основных законах субъектов Федерации. Это:

1) государственная целостность России;

2) равноправие и самоопределение народов России;

3) единство системы государственной власти;

4) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов;

5) юридическое равноправие субъектов Российской Федерации.

Рассмотрим содержание каждого из этих принципов через призму региональных основных законов.

1. Государственная целостностьРоссии предполагает государственный суверенитет и территориальное единство Федерации, а также верховенство ееКонституциии законов.

Как всякая социальная система, Федерация - это живой организм: он живет, развивается, изменяется. Субъекты Федерации, с одной стороны, тесно взаимосвязанные с федеральным центром, составляют государственное единство, а с другой - в определенной степени автономны.

Идея сохранения целостности России пронизывает большую часть конституций и уставов субъектов Федерации.

Признание приоритета государственного суверенитета и территориальной целостности России закрепляется в преамбулах Конституций Алтая, Карелии, Коми, Мордовии, Удмуртии; Уставах Забайкальского (п. 1 ст. 20), Камчатского (п. п. 1, 2 ч. 1 ст. 13), Красноярского (ст. 4), Пермского (Преамбула), Приморского (ст. 1) краев, Брянской (Преамбула), Иркутской (ч. 2 ст. 9) областей, преамбулах Уставов (Основных законов) Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа и др.

В научной литературе термины "территориальная целостность", "государственная целостность", "государственное единство" нередко употребляются как синонимы. Однако это категории близкие, но не тождественные. Территориальная целостность, т.е. сохранение незыблемости государственной территории, запрет сецессии (свободного выхода субъектов из состава федерации), является составным элементом более широкой категории - "государственная целостность".

Проблема государственной целостности постоянно привлекает внимание ученых-конституционалистов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М.: Славянский диалог, 2000; Анненкова В.Г. Конституционно-правовые институты единства Российского государства // Под ред. В.В. Володина. Саратов: Поволж. акад. гос. службы им. П.А. Столыпина, 2005; Габрелян Э.В. Конституционно-правовой статус Российской Федерации: Автореф. канд. дис. М., 2007; Ильинский И.П., Крылов Б.С., Михалева Н.А. и др. Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М.: Республика, 1994. 175 с.; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М.: Норма, 2001. 352 с.; Левакин И.В. Государственное единство России: Теоретико-правовое исследование: Автореф. докт. дис. М., 2003; Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: Юнити-Дана, 2002. 687 с.; Михалева Н.А. Правовые аспекты современного российского федерализма: Обзор // Федеративное устройство России: история и современность. М.: ИНИОН РАН, 1995. С. 76 - 118; Радченко В.И. Государственная целостность Российской Федерации: Автореф. докт. дис. М., 2003; и др.

Принцип государственной целостности предполагает безусловное признание государственного суверенитета России. Это проявляется в том, что Россия как суверенное государство обладает всей полнотой власти на своей территории. Никакая другая власть - ни власть субъектов Федерации, ни общественных объединений, ни церкви, ни местного самоуправления - не вправе присваивать себе функции государственной власти. Только Российское государство определяет весь строй правовых отношений в стране; пределы свободы личности и меры ответственности за правонарушения; стратегию модернизации социально-экономического и общественно-политического развития, национальной безопасности, международных отношений; устанавливает систему органов публичной власти, определяет характер их взаимоотношений, полномочия.

Государственный суверенитет - это не объем компетенции, которую можно делить с кем-либо, а политико-правовое качество государства, абсолютная независимость государственной власти в сфере внутренних и внешних отношений. Как верно замечает Ю.В. Ким, "сущностным, критериальным основанием, позволяющим отличать государство от негосударства (государственного образования), является именно суверенитет" <1>.

--------------------------------

<1> Ким Ю.В. Указ. соч. С. 10.

Категория "суверенитет" трактовалась расширительно в начальные годы перестройки. Так, Л.М. Карапетян и Г.М. Хачатрян полагают, что правом на суверенитет обладали не только союзные республики бывшего СССР, но и автономные образования <1>. Л.М. Карапетян и сейчас считает, что "нельзя говорить о существовании любого национально-государственного образования без суверенитета (или суверенности), носителем которого является народ или народы, объединенные в это образование". Идею делимости суверенитета поддерживает К.С. Гаджиев <2>.

--------------------------------

<1> Карапетян Л.М., Хачатрян Г.М. Суверенитет народов в многонациональном государстве // Советское государство и право. 1990. N 10.

<2> Карапетян Л.М. Государство, конфликты и права народов. М.: Гуманитарий, 2009. С. 15; Гаджиев К.С. Суверенитет делимый // Федералиум: Энциклопедия. М.: Изд-во МГУ, 2000. С. 532 - 533.

В советское время довольно распространенной была теория ограниченного суверенитета республик в составе Российской Федерации <1>. К сожалению, и сейчас концепция "частичного суверенитета" субъектов Федерации разделяется А.В. Клименко и В.В. Румыниной, авторами учебного пособия "Обществознание", предназначенного для абитуриентов <2>.

--------------------------------

<1> На начальном этапе перестройки, в период "агрессивной суверенизации" республик в составе России автор настоящего издания считала возможным признать их "ограниченный суверенитет" как способ снижения накала страстей (см.: Конституции республик в составе Российской Федерации: Сборник документов (вступ. статья). М., 1995. С. 9). Однако в современных условиях такая позиция была бы ошибочной. - Прим. автора.

<2> Клименко А.В., Румынина В.В. Обществознание: Учеб. пособие. М.: Дрофа, 2008. С. 302.

Профессор В.Е. Чиркин полагает, что концепция несуверенной государственной власти уязвима; в России существует только одна государственная власть - федеральная, а у субъекта Федерации публичная негосударственная власть с некоторыми элементами государственности <1>.

--------------------------------

<1> Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юрист, 2008. С. 32.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановленииот 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> иОпределенииот 27 июня 2000 г. N 92-О по запросу группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания России о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия - Алания и Татарстан <2> разъяснил, чтоКонституцияРоссии не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

<2> СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3117.

В Российской Федерации исключается существование двух уровней суверенных властей, т.е. не допускается суверенитета ни республик, ни иных субъектов Федерации наряду с единым государственным суверенитетом России. В то же время суверенитет не означает неограниченности государственной власти. Будучи членом мирового сообщества, государство связано общепризнанными гуманитарными принципами и нормами международного права.

Независимость государственной власти находит выражение во взаимоотношениях с другими государствами и международными организациями. Государство самостоятельно определяет свои внешнеполитические приоритеты. Оно может создавать межгосударственные союзы, входить в международные организации, объявлять войну, заключать мир.

В юридической литературе государственная целостность трактуется как собирательная конструкция, интегрирующая многообразные начала российской государственности, в результате чего Россия как государство обретает свойства единого организма <1>.

--------------------------------

<1> См.: Габрелян Э.В. Указ. соч. С. 6.

Государственная целостность страны находит выражение в единстве конституционно-правовой системы, верховенстве федерального права по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов; единстве конституционно-правового статуса личности; единых принципах организации и функционирования органов государственной и муниципальной власти; единой кредитно-денежной и таможенной системах; едином информационном и культурном пространстве; едином государственном языке; единых Вооруженных Силах Российской Федерации.

Государственная целостность России обеспечивается системой гарантий. Одна из них - президентская власть. Согласно ч. 2 ст. 80федеральной Конституции Президент России принимает меры к охране государственного суверенитета, независимости и территориальной целостности государства <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Панов А.А. Президент Российской Федерации как гарант государственного единства: Автореф. канд. дис. М., 2008. 26 с.

Вопросы государственной целостности получили отражение в ПостановленииКонституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности Указов Президента России от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации"; от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности на территории Чеченской Республики"; от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта"; Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" <1> и др.

--------------------------------

<1> Российская газета. 1995. 11 августа.

Как тяжкое уголовное преступление квалифицируется организация вооруженного мятежа либо активное участие в нем в целях подрыва государственной целостности России (ст. 279УК РФ) <1>.

--------------------------------

<1> Статья 279УК РФ "Вооруженный мятеж". - Прим. автора.

Положения о государственном суверенитете, народе субъекта Федерации как источнике власти в Республике до последнего времени сохранялись в Основных законах Башкортостана, Саха (Якутии), Татарстана, Чеченской Республики. В Конституциях Татарстана и Тывы имелись положения о республиканском гражданстве. Подобные "спящие правовые конструкции" представляют потенциальную опасность для государственности в целом, ибо могут сыграть роль сепаратистского ружья. Поэтому Президент Российской Федерации в 2009 году потребовал от субъектов Федерации привести свои конституции в полное соответствие с федеральным Основным Законом.

Ведущую роль в обеспечении конституционного принципа целостности федеративного государства играют факторы экономической и финансовой интеграции. Федеральный центр разрабатывает стратегию регионального экономического инновационного развития, преодоления негативных последствий финансового кризиса, поддерживает депрессивные регионы, добивается выравнивания уровней их социально-экономического развития.

Одним из методов защиты региональной экономики от банкротства можно рассматривать принятый в международной практике, а теперь и в России институт федерального вмешательства, известный также как институт федеральной интервенции (в латиноамериканских федерациях), президентского правления в штатах (Индия) или провинциях (Пакистан).

Институт федерального вмешательства относится к мерам чрезвычайного характера <1>.

--------------------------------

<1> См.: Авакьян С.А., Арбузкин А.М., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник МГУ. Серия 11: Право. 2000. N 6; Анненкова В.Г. Федеральное вмешательство как способ обеспечения территориального единства // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 1; Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. N 5. С. 21 - 30; Виноградов В.А. Федеральное вмешательство: проблемы теории и правовое регулирование // Законодательство и экономика. 2004. N 7; Домрин А.Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах // Журнал российского права. 1998. N 3; Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции РФ // Государство и право. 2002. N 2; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М.: Городец, 2004. С. 549 - 582; Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002. N 9; Собянин С.С. Основные способы федерального вмешательства: мировой опыт и российская практика // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 11. С. 3 - 8; и др.

В Российской Федерации временное осуществление федеральными органами государственной власти полномочий соответствующих органов субъектов допускается в случаях, предусмотренных федеральным законодательством. Что же это за случаи?

Во-первых, введение военного или чрезвычайного положения при угрозе государственной целостности России, защите Отечества или ликвидации кризисных ситуаций, угрожающих единству государства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральные конституционные законы: от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ"О чрезвычайном положении" (с изм.) // СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277; 2003. N 27. Ст. 2697; 2005. N 10. Ст. 753; от 30 января 2002 г.N 1-ФКЗ"О военном положении" // СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.

В соответствии с Федеральным конституционным законом"О чрезвычайном положении" этот режим вводится указом Президента Российской Федерации в случае массовых беспорядков, экономических либо техногенных катастроф, а также экстраординарных ситуаций, сопровождающихся насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной и муниципальной власти, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. Это, например, попытка насильственного изменения конституционного строя, захвата или присвоения власти; подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований; межнациональные и региональные конфликты.

На территории чрезвычайного положения допускается полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъекта Федерации и муниципальной администрации; введение прямого федерального правления; приостановление действия правовых актов органов законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, противоречащих указу Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения. Для нормализации обстановки допускается использование воинских и милицейских формирований. Может быть образован временный специальный орган управления.

Военное положение вводится на всей территории страны или в отдельных местностях указом Президента Российской Федерации в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии. В условиях военного положения федеральными и региональными органами государственной власти, органами военного управления применяются необходимые для обеспечения обороны и безопасности государства меры, ограничивающие права и свободы граждан, иностранцев и лиц без гражданства, деятельность общественных организаций.

Во-вторых, отдельные полномочия субъектов Федерации могут быть возложены на федеральные органы государственной власти согласностатье 26.9Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм.) <1> в случаях:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2002. N 19. Ст. 1792; 2003. N 27. Ст. 2709; 2004. N 50. Ст. 4950; 2006. N 1. Ст. 13, 14; N 31. Ст. 3427; 2007. N 1. Ст. 21; N 10. Ст. 1151; N 26. Ст. 3074; N 43. Ст. 5084; 2008. N 13. Ст. 1186; 2009. N 7. Ст. 772; N 14. Ст. 1576; N 48. Ст. 5711; N 51. Ст. 6156, 6163; N 52 (ч. 1). Ст. 6229, 6236.

1) отсутствия органов государственной власти субъектов Федерации в связи со стихийным бедствием, катастрофой, другими чрезвычайными ситуациями;

2) установления судом нарушений КонституцииРоссийской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента или Правительства Российской Федерации при реализации полномочий, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

В-третьих, институт федеральной интервенции может иметь форму финансово-экономического воздействия на субъект Федерации. По ходатайству Правительства России решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в субъекте Федерации на срок до одного года вводится временная финансовая администрация в случае, если просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств этого субъекта превысила 30% собственных доходов его бюджета в последнем отчетном году. Правительство России вправе принять решение о временном изъятии в пользу федеральных органов исполнительной власти полномочий, осуществляемых исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации за счет субвенций из федерального бюджета, если решением суда установлено, что при их реализации были допущены нарушения федеральнойКонституции, федеральных законов, нормативных актов Президента или Правительства России.

Федеральное вмешательство проявляется в:

а) досрочном прекращении полномочий высшего исполнительного органа власти региона;

б) роспуске регионального законодательного (представительного) органа государственной власти.

Согласно действующему Федеральному закону"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" региональный парламент, принявший конституцию (устав) или иной нормативно-правовой акт, противоречащийКонституциии законам Российской Федерации и отказавшийся его отменить, может быть распущен Президентом Российской Федерации.

В случае издания субъектами Федерации актов, противоречащих федеральным законам, Президент России вправе:

1) обратиться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта с представлением о приведении конституции (устава), закона или иного регионального нормативного акта в соответствие с КонституциейРоссийской Федерации и федеральными законами;

2) приостановить по тем же основаниям действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации до решения вопроса об их законности судом.

Для разрешения разногласий между федеральным и региональным уровнями власти могут быть использованы согласительные процедуры.

На Министерство юстиции Российской Федерации возложена юридическая экспертиза региональных нормативных правовых актов.

В научной литературе высказываются мнения о закреплении такой меры ответственности, как временное ограничение статуса субъекта или преобразование его в федеральную территорию <1>.

--------------------------------

<1> Усс А.В., Безруков А.В., Кондрашев А.А. Проблемы образования субъектов Российской Федерации и изменения их конституционно-правового статуса // Журнал российского права. 2004. N 7. С. 24.

2. Конституции и уставы субъектов, развивая идеи, заложенные в КонституцииРоссийской Федерации и федеральном законодательстве <1>, закрепляютпринцип равноправия и самоопределения народов, населяющих регионы.

--------------------------------

<1> См.: Федеральные законы: от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ"О национально-культурной автономии" (с изм.) // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965; 2002. N 12. Ст. 1093; 2003. N 46. Ст. 4432; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607; 2005. N 49. Ст. 5124; 2007. N 49. Ст. 6070; 2009. N 7. Ст. 779, 782; от 30 апреля 1999 г.N 82-ФЗ"О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (с изм.) // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208; 2004. N 35. Ст. 3607; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 20. Ст. 2251; 2009. N 1. Ст. 17; N 14. Ст. 1575; от 20 июля 2000 г.N 104-ФЗ"Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (с изм.) // СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3122; 2002. N 12. Ст. 1093; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 6. Ст. 636;Концепцияустойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 4 февраля 2009 г. N 132-Р // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 876.

В конституциях республик, уставах краев, областей, городов федерального значения, автономных образований подчеркивается национальный характер государственности.

Самоопределение народов как базовый принцип российской государственности закреплен в преамбулах Конституций Алтая, Башкортостана, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Марий Эл, Саха (Якутии), Северной Осетии - Алании, Татарстана, Чувашии.

Например, в Преамбуле Конституции Бурятии провозглашается, что полномочные представители многонационального народа республики, признавая право народов на самоопределение, заботясь об их самобытном развитии, уважая суверенные права других народов, проживающих на территории республики, принимают Конституцию. Закреплены гарантии прав и свободное развитие наций и национальных групп, проживающих в Бурятии; создаются условия для сохранения и развития ими своих традиций и обычаев; поощряется не противоречащая законодательству деятельность национально-культурных центров, ассоциаций и иных этнических общественных формирований (ст. 4).

Конституция Адыгеи провозглашает, что республика образована в результате реализации права адыгского народа на самоопределение и исторически сложившейся общности людей, проживающих на ее территории (ст. 51). Признается право возвращения на историческую родину проживающих за пределами Российской Федерации соотечественников - адыгской диаспоры, уроженцев и их потомков, выходцев из республики, независимо от их национальной принадлежности (ст. 10). Для Адыгеи эти нормы Конституции имеют огромное значение, ибо на ее территории проживают более 100 национальностей (64,5% - русские; 24,2% - адыгейцы и др. - армяне, белорусы, украинцы, немцы, греки).

Конституция Дагестана констатирует, что республика выражает волю и интересы всего многонационального народа Дагестана (ст. 1). Она основана на единстве равноправных народов Дагестана, единой и неделимой для всех дагестанцев Родине. Действия, нарушающие мирную совместную жизнь народов Дагестана, являются антиконституционными (ст. 5). В Дагестане гарантируется защита прав всех народов и национальных меньшинств, проживающих на его территории, в соответствии с КонституциейРоссийской Федерации, федеральным законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами. Республика признает и уважает национально-культурную и историческую самобытность народов, создает условия для сохранения и развития их культурных и исторических традиций. Каждому из народов Дагестана гарантируется равное право на защиту жизненных интересов на конституционной основе (ст. 6).

В Конституции Удмуртии подчеркивается, что ее развитие осуществляется равноправным участием всех наций и народностей республики во всех сферах ее жизнедеятельности (ст. 1). Гарантируется сохранение и развитие языка и культуры удмуртского и других народов, проживающих на территории республики. Государство заботится о сохранении удмуртской диаспоры, компактно проживающей в субъектах Российской Федерации (ст. 1).

Регионы стремятся создать наиболее благоприятный режим для представителей коренных малочисленных народов. Так, в Уставе Чукотского автономного округа закреплено, что округ является исконным местом проживания коренных малочисленных народов Севера (ст. 1). На его территории признаются и гарантируются неотъемлемые права коренных малочисленных народов Севера (ст. 3). В Уставе (Основном законе) Ханты-Мансийского автономного округа - Югры констатируется, что Югра является исконным местом проживания коренных малочисленных народов ханты, манси и ненцев (ч. 2 ст. 1); защита прав коренных малочисленных народов гарантируется (ч. 2 ст. 2).

Обеспечивается поддержка со стороны публичных властей Федерации и субъектов развитию национальных традиций, обычаев, языка. Так, Конституция Саха (Якутии) гарантирует сохранение и возрождение коренных народов республики, а также русских и других старожилов (ст. 42.1). Республика, уважая традиции, культуру, обычаи коренных и малочисленных народов Севера, защищает и обеспечивает их неотъемлемые права на владение и пользование землей и ресурсами, в том числе родовыми сельскохозяйственными, охотничье-промысловыми угодьями; на организацию социальной и медицинской программ с учетом экологических особенностей среды обитания и хозяйствования; на защиту от любой формы насильственной ассимиляции и этноцида, а также посягательств на этническую самобытность, исторические и священные места, памятники духовной и материальной культуры (ст. 42.1).

Предусмотрено, что на территории компактного проживания малочисленных народов Севера по их волеизъявлению могут создаваться национальные административно-территориальные образования: национальные сельские, поселковые, кочевые советы, национальные районы, действующие на основе принципа местного самоуправления.

В то же время следует отметить, что положение коренных малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока России оставляет желать лучшего. Многим из этих народов грозит полное исчезновение. Так, кереки на Чукотке представлены лишь 8 жителями, алюторцы в Корякин - 12, энцев на Таймыре всего 237 человек <1>.

--------------------------------

<1> Аргументы и факты. 2009. N 18.

Россия, равно как и ее субъекты, проявляет заботу об удовлетворении и защите культурных, языковых и религиозных потребностей зарубежных соотечественников.

3. Принцип единства системы государственной властипредполагает:

а) формирование федеральных и региональных органов государственной власти на основе признания единства и разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную;

б) соблюдение единых принципов организации и координация деятельности органов государственной и муниципальной власти;

в) участие Президента Российской Федерации в назначении и освобождении от должности глав исполнительной власти субъектов Федерации;

г) соподчиненность (т.е. субординацию) в системе органов исполнительной и судебно-прокурорской власти;

д) юридическую ответственность государственных и муниципальных служащих за нарушение закона;

е) существование института федерального вмешательства;

ж) информатизацию всех государственных структур.

Каждый субъект Федерации - это особая форма территориальной организации публичной власти <1>.

--------------------------------

<1> Ким Ю.В. Федеративная государственность: сущность, генезис, проблемы развития (теоретико-методологические основы): Автореф. докт. дис. Тюмень, 2009. С. 4.

Принцип единства системы государственной власти затрагивался в Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. N 2-П"По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации" <1> и от 1 февраля 1996 г.N 3-П"По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области" <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866.

<2> СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700.

Конституционный Суд РФ разъяснил, что прекращение деятельности регионального парламента возможно лишь после двукратного вынесения судебных решений о незаконности изданного им правового акта и предварительного предупреждения, принимаемого в форме указа Президента Российской Федерации. Что же касается досрочного прекращения полномочий главы субъекта Федерации, то действующее законодательство устанавливает несколько оснований для принятия такого решения:

1) утрата доверия Президента Российской Федерации;

2) ненадлежащее исполнение своих обязанностей;

3) иные случаи, предусмотренные федеральным законодательством.

Руководители субъектов Федерации наделены правом применять санкции к органам власти регионального и муниципального уровня, не устранившим из своих нормативных актов положения, признанные в судебном порядке противоречащими КонституцииРоссийской Федерации и федеральному законодательству. Глава исполнительной власти на этом основании может распустить законодательный (представительный) орган государственной власти региона, инициировать роспуск выборного органа власти муниципального образования и отстранить от должности его главу.

Контроль за соблюдением федерального законодательства осуществляют и законодательные (представительные) органы государственной власти регионов. Они вправе выразить руководителю субъекта Федерации недоверие в случае установления судом факта издания им актов, противоречащих КонституцииРоссийской Федерации и федеральным законам, иного грубого нарушения федеральной Конституции и законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, повлекших массовое нарушение прав и свобод граждан. Выражение парламентского недоверия руководителю субъекта Федерации является основанием для отрешения его от должности Президентом Российской Федерации.

4. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектовявляется одним из важнейших принципов любого федеративного государства.

В Российской Федерации существует сложная трехуровневая система органов публичной власти: 1) федеральный; 2) региональный; 3) муниципальный. Федерализм обусловливает поиск рационального распределения властных полномочий между центром, регионами и муниципалитетами. Правовой базой решения данного вопроса является Конституция Российской Федерации (ст. 72), федеральное законодательство, прежде всего Федеральныйзакон1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм.), основы законодательства по различным сферам государственной жизнедеятельности, а также региональные конституции и уставы.

Сложность вопроса заключается в том, что КонституцияРоссийской Федерации фактически ограничивается перечислением предметов совместного ведения Федерации и субъектов, но не разграничивает их полномочия <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

СтатьяА.В. Безрукова "Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в России" включена в информационный банк согласно публикации - "Государственная власть и местное самоуправление", 2005, N 9.

<1> См.: Безруков А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в России // Государство и право. 2004. N 8. С. 39 - 49; Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: перспективы правового регулирования // Право и экономика. 2003. N 3. С. 14 - 17; Чиркин В.Е. Федерация и ее субъекты: модели разграничения полномочий // Право и политика. 2002. N 1; и др.

Федеральный законот 4 июля 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" открыл путь для скоординированного взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, установил более четкие границы для регионального правотворчества в рамках совместной компетенции Федерации и ее субъектов <1>. ЭтотЗаконсформулировал предметы регулятивной компетенции, которые должны быть реализованы исключительно в конституциях (уставах) субъектов Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 27. Ст. 2709.

В то же время следует заметить, что на регламентации федеральных и региональных полномочий в сфере совместного ведения негативно сказывается излишняя детализация федеральных законов. Практически субъектам Федерации не остается возможности осуществлять собственное правовое регулирование.

Субъекты Федерации имеют право опережающего правотворчества по предметам совместного ведения Федерации и субъектов. Это означает, что до принятия федерального закона в конкретной сфере регион вправе осуществлять собственное правовое регулирование, которое после принятия соответствующего федерального закона приводится в соответствие с ним и действует в части, не противоречащей федеральному закону. Однако институт опережающего правотворчества не лишен недостатков. В частности, законодательно не определены пределы опережающего правового регулирования субъектов. Безусловно, оно не может затрагивать предметы исключительного ведения Федерации, ущемлять права и свободы личности, нарушать единство экономического пространства, устанавливать нормы, имеющие общее значение для всей Федерации.

В научной литературе по проблеме опережающего правотворчества субъектов Федерации высказываются диаметрально противоположные суждения. Ряд ученых негативно оценивают эту практику, ибо она приводит к увеличению несоответствия между федеральным и региональным законодательством <1>. Другие считают необходимым сохранить право субъектов Федерации на опережающее законотворчество. Это М.В. Баглай, И.А. Умнова (Конюхова), Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин <2>. Они полагают, что право на опережающее правотворчество занимает важное место в конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<1> См.: Усс А.В. Актуальные проблемы формирования единого правового пространства Российской Федерации // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. 2002. N 2. С. 7; Омарова У.А. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // Правовая реформа в субъектах Российской Федерации на Северном Кавказе. Ростов-на-Дону, 1999. С. 96; и др.

<2> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2003. С. 331; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М.: Городец, 2004. С. 362 - 366; Хабриева Т.Я. Федерализм в России - современный этап развития // Казанский федералист. 2003. N 1 (5). С. 8 - 9; Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2003. С. 122; и др.

Высказываются предложения о разработке частных принципов, ограничивающих правовую активность регионального законодателя в рамках опережающего правового регулирования по отдельным предметам совместного ведения <1>.

--------------------------------

<1> Чурсина Е.В. О нормотворческой деятельности субъектаРоссийской Федерации по вопросам совместного ведения // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 4.

Более категоричную позицию занимает В.В. Лапаева, которая полагает, что настала пора отказаться от опережающего нормотворчества субъектов в сфере их совместного ведения с Федерацией. Она предлагает ограничить законотворческие полномочия субъектов инициированием конкретизации существующих федеральных законов <1>.

--------------------------------

<1> Лапаева В.В. Законодательство об общественных объединениях: правовая концепция разграничения полномочий Федерации и субъектов // Законодательство и экономика. 2002. N 10.

Определенность в понимание института опережающего правотворчества субъектов внес Конституционный Суд Российской Федерации Постановлениями: от 21 марта 1997 г. N 5-П"По делу о проверке конституционности положений абзаца второго п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы Российской Федерации" <1>; от 9 января 1998 г.N 1-П"По делу о проверке конституционности положений Лесного кодекса Российской Федерации" <2>; от 11 ноября 1997 г.N 16-П"По делу о проверке конституционности ст. 11.1 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" <3>. Конституционный Суд осудил регулирование субъектами Федерации прав и свобод граждан в противоречии не только сКонституциейРоссии, но и с федеральным законодательством. Суд определил, что принцип конкуренции федерального и регионального законодательства по предметам совместного ведения означает не только право субъектов осуществлять опережающее правовое регулирование до принятия федерального закона, но и, наоборот, право федерального законодателя осуществлять правовое регулирование на территории субъекта по предметам совместного ведения в случае, когда данный субъект своевременно не выполняет свои обязанности и тем самым ущемляет права граждан.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1602.

<2> СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.

<3> СЗ РФ. 1997. N 46. Ст. 5339.

Действовавший непродолжительный период Федеральный законот 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> ограничил ресурс в развитии договорных отношений субъектов на неконституционной основе. Положения данного Федеральногозакона, требовавшие приведения заключенных договоров и соглашений в соответствие сКонституциейРоссийской Федерации, не только сыграли важную роль в пресечении неконституционного договорного регулирования, но и предопределили общую тенденцию падения влияния двусторонних договоров на федеративные отношения. К концу 2002 года были расторгнуты 33 договора. При этом большинство субъектов сами проявили инициативу по отказу от договоров как правовой формы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176. В настоящее время этот акт утратил силу. - Прим. автора.

Научный анализ динамики регионального законодательства приводит к выводу, что опережающее правовое регулирование субъектов порождает коллизии между федеральным и региональным законодательством. Этот институт, вызванный медлительностью правотворческой деятельности федерального законодателя, не может применяться в нормальных условиях стабильного развития государства, т.к. постоянно порождает новые проблемы <1>.

--------------------------------

<1> Нарутто С.В. Разграничение компетенции и единство системы государственной власти в Российской Федерации. Владивосток, 2001.

5. В региональных основных законах уделено значительное внимание принципу юридического равноправия субъектов Федерации. Он закрепляется либо в Преамбуле (Уставы Камчатского, Приморского краев, Еврейской автономной области), либо в первом разделе (главе) основного закона: Конституции Алтая (ст. 1), Калмыкии (ст. 1), Коми (ст. 1); Уставы Ставропольского края (ст. 1), Читинской области (п. 1 ст. 1), автономных округов: Ненецкого (ст. 1), Ханты-Мансийского - Югры (ч. 1 ст. 1), Чукотского (ч. 1 ст. 1), Ямало-Ненецкого (ст. 1) и др.

Юридическое равноправие субъектов Российской Федерации получает выражение в том, что каждый субъект имеет право:

а) принимать основополагающий учредительный документ - основной закон (конституцию или устав), региональные законы и подзаконные нормативные правовые акты, вносить в них изменения;

б) с согласия федерального центра изменять свой статус, наименование, границы, инициировать объединение с другими субъектами Федерации;

в) законодательной (в том числе конституционной) инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания России;

г) участвовать в принятии поправок в КонституциюРоссийской Федерации;

д) возбуждать процедуру в Конституционном Суде Российской Федерации;

е) определять свое административно-территориальное устройство;

ж) создавать систему региональных органов государственной власти.

Равноправие субъектов Федерации проявляется не только в равном объеме прав, но и в равной конституционной ответственности.

Проблема равноправия субъектов Федерации затрагивалась в ряде актов Конституционного Суда Российской Федерации, в частности: Постановленииот 14 июля 1997 г. N 12-П "По делу о толковании содержащегося в части 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области" <1>;Определенииот 27 июня 2000 г. N 92-О По запросу группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания России о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Адыгеи, Башкортостана, Ингушетии, Коми, Северной Осетии - Алании и Татарстана <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3581.

<2> СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3117.

Конституционные принципы российского федерализма представляют собой системное единство. Они органически взаимосвязаны и действуют одновременно, раскрывая свое содержание во взаимодействии федерального, регионального законодательства и правоприменительной практики.

Юридическое равноправие субъектов Российской Федерации нельзя отождествлять с их фактическим равенством. Все субъекты Федерации существенно отличаются друг от друга не только по размерам территории и численности населения, но и по экономическому потенциалу. Поэтому одной из задач национальной стратегии России обозначено выравнивание экономического уровня регионов.

С.Н. Бабурин вводит еще один принцип федерализма: сбережение политико-правовой самобытности России <1>.

--------------------------------

<1> Бабурин С.Н. Мир империй: территория государства и мировой порядок. М.: Магистр Инфра-М, 2010. С. 328.