§ 4. Конституционные основы организации и деятельности

органов местного самоуправления

в субъектах Российской Федерации

Согласно федеральной Конституции, конституциям (уставам) субъектов Федерации, Федеральномузаконуот 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм.) <1> публичную власть в низовых административно-территориальных единицах осуществляют органы местного самоуправления.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 25. Ст. 2484; N 33. Ст. 3368; 2005. N 1. Ст. 12, 17, 25; N 17. Ст. 1480; N 30. Ст. 3104; N 42. Ст. 4216; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 6. Ст. 636; N 8. Ст. 852; N 23. Ст. 2380; N 30 Ст. 3296; N 31. Ст. 3427, 3452; N 43. Ст. 4412; N 50. Ст. 5279; 2007. N 1. Ст. 21; N 10. Ст. 1151; N 21. Ст. 2455; N 25. Ст. 2977; N 26. Ст. 3074; N 43. Ст. 5084; N 45. Ст. 5430; N 46. Ст. 5553; 2008. N 30. Ст. 3616; N 48. Ст. 5517; N 52. Ст. 6229, 6236; 2009. N 19. Ст. 2280; N 48. Ст. 5733; N 52. Ст. 6441.

Принцип местного самоуправления получает закрепление в региональных конституциях (Дагестана (ст. 9 гл. 8 - "Местное самоуправление"), Мордовии (ст. ст. 2, 11 гл. 10 - "Местное самоуправление"), Карелии (ст. ст. 3, 10 гл. 6 - "Местное самоуправление в Республике Карелия"), Башкортостана (ст. ст. 2, 7 гл. 8 - "Местное самоуправление"), Татарстана (разд. V "Местное самоуправление"), Чеченской Республики (ст. ст. 2, 7 гл. 8 - "Местное самоуправление"), Хакасии (ст. ст. 2, 9 гл. 7 - "Местное самоуправление в Республике Хакасия"), Удмуртии (гл. 9 "Местное самоуправление")) и Уставах краев Красноярского (ст. 6 разд. VII - "Местное самоуправление в крае"), Приморского (ст. 11 гл. 6 - "Местное самоуправление в Приморском крае"), Ставропольского (ст. ст. 4, 10 гл. 7 "Местное самоуправление в Ставропольском крае"), областей Ленинградской (гл. 9 "Местное самоуправление в Ленинградской области"), Сахалинской (гл. 8 "Местное самоуправление в Сахалинской области"), Свердловской (ст. 10 гл. 11 - "Местное самоуправление"), г. Москвы (ч. 5 ст. 1, ст. 6 гл. 9 - "Организация местного самоуправления в г. Москве"), автономных округов Ханты-Мансийского - Югры (ст. 9 гл. 9 - "Местное самоуправление в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре"), Чукотского (ст. 12 гл. 11 - "Местное самоуправление") и др.

В ряде субъектов Федерации приняты законы, подробно регулирующие порядок формирования, структурный состав, полномочия, процедурные аспекты деятельности органов муниципальной власти (например, от 25 апреля 2006 г. N 24-РЗ "О местном самоуправлении в республике Северная Осетия - Алания" (в ред. от 23 ноября 2009 г.); от 20 ноября 2007 г. N 116-ОЗ "О территориальном общественном самоуправлении в Воронежской области" (в ред. от 27 ноября 2008 г.); от 11 сентября 2006 г. N 610-ОЗ "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Орловской области"; от 17 октября 2007 г. N 136-ОЗ "О муниципальной службе в Рязанской области" (в ред. от 30 марта 2009 г.) и др.).

Местное самоуправление - это одна из форм народовластия. Под местным самоуправлением понимается самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы муниципальной власти вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических, национальных особенностей, местных традиций.

В местном самоуправлении органически сочетаются формы непосредственной и представительной демократии.

Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти.

Проблематика местного самоуправления достаточно широко исследована в отечественной юриспруденции <1>.

--------------------------------

<1> Авакьян С.А. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации: итоги 15-летнего развития, современное состояние // Конституционный вестник. Проблемы реализации Конституции: Международное исследование. М., 2008. N 1 (19). С. 292 - 303: Баранчиков В.А. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Экзамен, 2005. 445 с.; Дмитриев Ю.А., Комарова В.В., Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.А. Дмитриева. Ростов н/Д: Феникс, 2007. 685 с.; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. 3-е изд. М.: Проспект, 2006. 672 с.; Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. М.: Экон-Информ, 2009. 524 с.; Муниципальное право: Учебник для вузов. 3-е изд. / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Эксмо, 2005. 1200 с.; Пешин Н.Л. К вопросу о природе местного самоуправления // Конституционные ценности: содержание и проблемы реализации: Материалы международной научно-теоретической конференции 4 - 6 декабря 2008 г. М., 2009. Т. 2. С. 320 - 334; Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М.: Юриспруденция, 2005; Фадеев В.И. Основные проблемы реализации конституционной модели местного самоуправления на современном этапе // Lex Russica (научные труды МГЮА). 2009. N 2. С. 363 - 369; Шипов С.В. Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2005; Широков А.Н., Юркова С.Н. Территориальные и организационные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004; Шувалов И.И. Совершенствование законодательства субъектов Российской Федерациив связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Журнал российского права. 2004. N 9; Шугрина Е.С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления. 2-е изд. М., 2008. 427 с.; Настольная книга для муниципальных политиков. 2-е изд. / Под ред. Е.С. Шугриной, В.А. Сивицкого. М., 2009. 340 с.

Местное самоуправление в субъектах Федерации осуществляется на основе принципов:

- верховенства права;

- соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

- самостоятельности в решении вопросов местного значения;

- признания за органами муниципальной власти собственных полномочий;

- гарантированности местного самоуправления;

- обеспечения широкого участия граждан в осуществлении местного самоуправления;

- гласности;

- экономической, финансовой и организационной самостоятельности;

- взаимодействия с региональными органами государственной власти в осуществлении общегосударственных задач;

- многообразия форм организации местного самоуправления и самостоятельного определения населением структуры его органов с учетом исторических, национальных и иных особенностей жизни населения;

- ответственности органов местного самоуправления за принимаемые решения.

Власть местного самоуправления, так же как и государственная, является публичной, хотя ее функции в пространственном отношении и по объему ограничены. Она распространяется только на определенную часть страны и не имеет всеобъемлющего характера, присущего государственной власти.

Муниципальная власть, как и государственная, публичная и политическая, а не просто корпоративная власть, подобна власти общественной организации над добровольно вступившими в нее членами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Конституционное право: Учебник / Отв. ред. В.В. Лазарев. М.: Юристъ, 1999. С. 248.

Механизм публичной власти ассимилирует черты как государственной, так и муниципальной власти. И.И. Овчинников указывает, что муниципальная и государственная власть имеют ряд схожих признаков. Это четко выраженный институционализированный характер; непрерывность во времени, универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах; осуществление власти на определенной территории по отношению ко всем находящимся на ней лицам; установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета <1>.

--------------------------------

<1> Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 94.

Профессор С.А. Авакьян полагает, что местное самоуправление - это:

1) элемент конституционного строя Российской Федерации;

2) одна из форм публичной власти народа;

3) проявление права народа решать под свою ответственность вопросы местного значения;

4) форма сочетания непосредственного правления населения и органов местного самоуправления;

5) существует наряду с государственной властью (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти);

6) организация, основанная на конституционном праве гражданина (граждан) на осуществление местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> См.: Авакьян С.А. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации: итоги 15-летнего развития, современное состояние // Конституционный вестник. Проблемы реализации Конституции: Международное исследование. М., 2008. N 1 (19). С. 296 - 297.

В то же время центральная государственная власть - суверенная, верховная, а местная - подзаконная, действующая в пределах, указанных ей верховной властью. В ч. 2 ст. 1Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти. Ее пределы установленыКонституциейРоссийской Федерации, конституциями и уставами субъектов Федерации, а также федеральным и региональным законодательством.

В настоящее время в России создана двухуровневая система местного самоуправления. Низовым уровнем выступают сельские и городские поселения со стоящими над ними муниципальными районами в сельской местности и приравненными к ним городскими округами. Еще одной муниципальной единицей признаны внутригородские территории городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга.

Федеральный закон2003 г. разрешает на уровне муниципального района формировать представительный орган из депутатов нижестоящих представительных собраний. В муниципальных образованиях с незначительным числом жителей функции представительного органа могут выполнять собрания граждан.

Населению муниципальных образований предоставляется возможность использовать такие формы непосредственной демократии, как:

- местный референдум;

- муниципальные выборы;

- отзыв депутатов и членов выборных органов местного самоуправления;

- собрания, сходы, конференции граждан;

- народная правотворческая инициатива;

- территориальное общественное самоуправление;

- публичные слушания;

- опросы граждан;

- обращения граждан;

- наказы избирателей;

- отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

- народное обсуждение проектов нормативных правовых актов;

- собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование;

- голосование населения по поводу изменения территорий муниципальных образований.

В зависимости от выполняемой функции формы непосредственной демократии на муниципальном уровне подразделяются на императивные, консультативные и регулятивные.

К императивнымформам непосредственной демократии можно отнести муниципальный референдум, выборы, голосование по отзыву депутата или главы местной администрации, сходы граждан, голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования;консультативные- это митинги, шествия, демонстрации, пикетирования, опросы граждан, консультативный референдум, обсуждения, публичные слушания;регулятивные- гражданская правотворческая инициатива, деятельность региональных отделений политических партий и неправительственных общественных организаций; собрания, конференции, обсуждения граждан, наказы избирателей; отчеты депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления; территориальное общественное самоуправление <1>.

--------------------------------

<1> См.: Муниципальное право: Учебник / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Эксмо, 2005. С. 155 - 156.

Например, Уставом Московской области от 11 декабря 1996 г. (с изм.) предусмотрено, что местное самоуправление в муниципальном образовании осуществляется местным сообществом <1> как непосредственно, так и через органы и должностных лиц местного самоуправления. Формами местного самоуправления, осуществляемого местным сообществом непосредственно, являются местный референдум, сход, выборы органов и должностных лиц местного самоуправления.

--------------------------------

<1> Местное сообщество - это население муниципального образования, т.е. низовой административно-территориальной единицы. - Прим. автора.

Основными формами непосредственной демократии на муниципальном уровне являются местный референдум и муниципальные выборы.

Порядок назначения и проведения местного референдума, процедура созыва и проведения схода членов местного сообщества, принятия и исполнения его решений, пределы компетенции, порядок организации и осуществления общественного самоуправления, проведения выборов органов местного самоуправления устанавливаются федеральным <1> и региональным <2> законодательством.

--------------------------------

<1> См.: Федеральные законы от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм.) // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 30. Ст. 3104; 2006. N 29. Ст. 3124; N 31. Ст. 3427; N 50. Ст. 5303; 2007. N 10. Ст. 1151; N 17. Ст. 1938; N 31. Ст. 4011; 2008. N 52. Ст. 6229, 6236; 2009. N 7. Ст. 771; N 14. Ст. 1577; N 20. Ст. 2391; N 23. Ст. 2763; N 29. Ст. 3633, 3640; N 45. Ст. 5268; N 52. Ст. 6433; от 26 ноября 1996 г.N 138-ФЗ"Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" // СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497; 1998. N 26. Ст. 3005; 2005. N 30. Ст. 3104; 2006. N 6. Ст. 636; N 29. Ст. 3125; 2009. N 45. Ст. 5268.

<2> См.: Закон Томской области от 12 января 2007 г. N 29-ОЗ "О референдуме Томской области и местном референдуме"; Закон Ярославской области от 12 февраля 2007 г. N 6-З "Об отдельных вопросах назначения и проведения референдума Ярославской области и местного референдума"; Закон Московской области от 11 июля 2006 г. N 101/2006-ОЗ "О муниципальных выборах в Московской области" (в ред. от 25 июня 2009 г.).

На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Уставами муниципальных образований определяются вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум.

Вопросы местного референдума не могут противоречить законодательству Федерации и соответствующего субъекта.

На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления; о приостановлении осуществления ими своих полномочий; о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо их отсрочке;

б) о персональном составе органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц местного самоуправления, утверждении, назначении на должность должностных лиц местного самоуправления, а также о даче согласия на их назначение на должность или освобождение от должности;

г) о принятии или изменении бюджета местного самоуправления, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Во исполнение решения местного референдума должны быть изданы муниципальные правовые акты в срок, не превышающий трех месяцев. Нарушение этих сроков является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления. Федеральным законом2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм.) установлена ответственность за неисполнение решений местного референдума.

Допускается отзыв избирателями выборных лиц местного самоуправления за противоправные решения или действия (бездействие), в том числе в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, необходимого для решения, принятого на местном референдуме (ч. 3 ст. 45), и то лишь в случае их подтверждения в судебном порядке(ст. 24).

Законодательно предусмотрено обязательное наличие представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании либо осуществление его полномочий сходом граждан (в муниципальном образовании численностью менее 100 человек).

Представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права и голосования по мажоритарной избирательной системе.

По такой же процедуре избираются главы местной администрации. В соответствии с уставом муниципального образования его глава избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава.

При возможности регулярного проведения собраний населения представительные органы в пределах конкретных муниципальных образований могут не создаваться, их полномочия передаются данным собраниям.

Запрещается изменение границ муниципальных образований без учета мнения населения соответствующей территории.

Местная администрация - это исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. Избранный глава муниципального образования становится главой местной администрации. Однако допускается исполнение функций главы местной администрации по контракту на конкурсной основе.

Структура органов местного самоуправления определяется:

1) местным референдумом (в муниципальном образовании с численностью менее 100 человек - на сходе граждан);

2) представительным органом муниципального образования.

Органы и должностные лица местного самоуправления ответственны перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Гражданам гарантируется возможность участия в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих КонституцииРоссийской Федерации, конституциям (уставам) субъектов, федеральному и региональному законодательству.

Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении местного самоуправления.