17. Форма государственного устройства: понятие и виды.

Всякое государство обеспечивает управление общественными делами в границах некоторой территории. При достижении определенных предельных размеров территории и численности населения это управление из одного центра становится затруднительным. Ситуация может усугубиться многонациональным составом населения. Поэтому территорию делят на регионы (области, округа, штаты, районы и т.д.) со своими органами власти и управления, учитывающими производственные, природные, культурные, национальные и иные местные особенности.

Своевременное решение проблем территориального устройства обеспечивает стабильность и эффективность общественной жизни, динамичное и согласованное развитие регионов, а также гарантированное использование гражданами предоставленных прав и свобод.

При этом следует иметь в виду, что если чрезмерная централизация грозит неэффективностью управления, то чрезмерная децентрализация — уничтожением государства.

Форма государственного устройства выражается в политико-территориальном (национально-государственном и административно-территориальном) устройстве государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между составляющими его территориальными частями, между центральными и местными органами государственной власти.

По форме государственного устройства государства делятся на простые (унитарные) и сложные (федерация).

Унитарные — единые, централизованные государства, состоящие из административно-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти и признаками суверенитета не обладают (Франция, Финляндия, Норвегия и др.).

Признаки унитарного государства:

1) это единое, суверенное государство, территория которого лишь для удобства управления поделена на административные единицы, не обладающие политической самостоятельностью;

2) с единым, централизованным государственным аппаратом, возглавляемым общими для всей страны высшими органами государственной власти;

3) с единым гражданством;

4) с единой законодательной системой;

5) с одноканальной системой взымания налогов.

В зависимости от способов контроля центральной власти, унитарные государства делятся на централизованные и децентрализованные. В централизованных на места назначаются представители центра. В децентрализованных избираются органы местного самоуправления. Допускаются и смешанные формы.

В зависимости от специфики юридического статуса — на симметричные (в которых административные единицы имеют одинаковый статус) и асимметричные (имеющие разный статус в связи с включением автономных образований). Существуют так называемые региональные унитарные государства, имеющие в своем составе политические автономные образования со своими представительными органами и администрацией (ЮАР, Италия, Испания).

Сложные — это такие государства, которые состоят из государственных образований, пользующихся той или иной степенью государственного суверенитета.

Федерация — добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных государств в одно государство (РФ, США, Канада, ФРГ и др.).

Получая значительные выгоды от объединения, субъекты федерации теряют былую самостоятельность. Они лишаются права на односторонний выход из состава федерации, не имеют собственной валюты, вооруженных сил и т.д. В этой связи особенную остроту приобретает вопрос о возможности обладания элементами суверенитета государственными образованиями вошедшими в состав федерации. Представляется, что при его разрешение должны учитываться следующие обстоятельства. Прежде всего, эта проблема должна решаться конкретно исторически применительно к особенностям национально-государственного строительства в конкретной стране. При этом следует учитывать то, что содержание суверенитета претерпевает в современных условиях качественные изменения.

В условиях взаимозависимости, а так же происходящей интеграции и глобализации даже самостоятельные государства при вступлении в межгосударственные союзы и при создании наднациональных органов вынуждены признавать самоограничения своего суверенитета. Поэтому было бы неверным говорить о полной как фактической, так и юридической самостоятельности и независимости государств, их абсолютном суверенитете.

Тем более, это относится к государствам, вошедшим в состав федерации. Обеспечивая целостность и суверенность федерации в целом они не могут выступать в качестве самостоятельных и независимых субъектов международного права, а во внутренней политике их юридические акты должны издаваться на основе и в соответствии с общефедеральной Конституцией, которая разрешает вопросы гражданства, определяет правовое положение территории, собственности и т.д. В тоже время, государства, вошедшие в состав федерации, остаются государственными образованиями, имеющими свою Конституцию, свои органы государственной власти, свою судебную и законодательную системы, отражающими историческую и национальную самобытность страны. Эта самобытность и проявляется в наличии некоторых элементов суверенитета, позволяющих говорить о данном субъекте не как об административно-территориальном, а как о государственном образовании.

Принцип федерализма, заложенный в основу всякой федерации, служит средством интеграции территориальных сообществ и проживающих на них народов в единое целое. Он призван распределить власть по вертикали и обеспечить необходимую степень децентрализации принятия решений. Поэтому реальный федерализм существует лишь тогда, когда наиболее важные решения принимаются на основе сотрудничества, согласования позиций общефедеральных и региональных органов власти. При этом важное значение приобретает вопрос размежевания полномочий федерации и ее субъектов.

Различают 3 основных способа размежевания:

1. Устанавливается исключительная компетенция федерации. Вопросы, не вошедшие в нее, относятся к ведению субъектов (Мексика, Аргентина).

2. Устанавливается исключительная компетенция федерации и исключительная компетенция субъектов (США, Канада).

3. Устанавливается исключительная компетенция федерации, совместные полномочия федерации и субъектов, исключительная компетенция субъектов. В России перечень вопросов определен по первым двум сферам. К третьей сфере (исключительные полномочия субъектов) относится все то, что не вошло в первые две.

Признаки федеративного государства:

1. Это союзное государство, территория которого состоит из территорий некогда суверенных государств, обладающих в рамках федерации не только хозяйственной, но и некоторой политической самостоятельностью. Наряду с субъектами в состав федерации могут входить федеральные округа (Бразилия) и федеральные владения (Австралия).

2. Наличие двух уровней государственного аппарата (общефедеральный и аппарат субъекта федерации). Союзный парламент имеет двухпалатную структуру, верхняя палата которого представляет интересы субъектов федерации.

3. Граждане федеративного государства, как правило, обладают двойным гражданством.

4. Наряду с общефедеральным законодательством каждый субъект федерации имеет свою законодательную систему, которая возглавляется или конституцией, или конституционным актом (устав области).

5. Двухканальная система налогов (для федерального центра и для субъекта федерации).

Виды федерации:

1. В зависимости от принципа формирования субъектов:

а) административно-территориальная (по территории: США, Германия, Мексика, Австрия). Территориальный подход к построению федерации имеет как позитивные, так и негативные моменты. Благодаря повышенной централизации, он может способствовать укреплению государства, приглушить сепаратизм, стимулировать процесс интеграции общества. Для этого в Российской Федерации Указом Президента создано семь федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента РФ. При них сформированы некоторые федеративные органы. Однако излишняя централизация часто приводит к игнорированию прав компактно проживающих национальных общностей. Поэтому территориальный подход должен иметь многофакторный характер, при котором учитывается целый комплекс экономических, этнических, исторических, географических и иных факторов;

б) национально-государственная (по нациям: Бельгия, Эфиопия). Следует иметь в виду, что национально-государственный подход может способствовать интеграции частей распадающегося государства, ускоренному экономическому и культурному развитию окраинных регионов страны, населенных национальными меньшинствами, способен снять некоторые противоречия между национальностями. Однако с течением времени этот подход может породить сепаратистские тенденции, которые инспирируются местными политическими элитами и даже мафиозными группировками для установления безраздельной власти в регионе. Преувеличение национального момента в государственном строительстве может не сплотить, а, напротив, подорвать государственную общность, единство федерации как государства;

в) смешанная (Россия).

2. По юридической основе:

а) договорная (на основе договора), при этом у субъектов сохраняется максимум полномочий;

б) конституционная (на основе конституции). Здесь полномочия «даруются» Центром.

3. По равенству статусов:

а) симметричная (у всех субъектов статус одинаков). Однако симметрия не учитывает экономических, исторических и т.п. особенностей регионов;

б) асимметричная (у субъектов разный статус). Это помогает избежать конфликтов, сохранить особую среду обитания малых народов, природные богатства. Однако асимметрия правовых статусов субъектов федерации — это своеобразный стимул их борьбы за привилегии, угроза целостности федерации в целом. Кроме того, такая асимметрия не может не порождать асимметрии прав граждан различных регионов.

Независимо от формы национально-государственного устройства территория государства делится на административно-территориальные единицы. Это деление осуществляется на основе экономического (компактное расположение производственных, географических, людских ресурсов), национального (недопустимость разделения одного народа разными административно-территориальными единицами) и политического (близость органов власти и управления к населению) принципов.