Органы государственной власти (далее – огв/государственные органы), органы местного самоуправления (далее – омСу), организации и граждане, защищающие чужой интерес. Ст. 46 гпк.

В случаях, предусмотренных законом, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Заявление в защиту законных интересов недееспособного или несовершеннолетнего гражданина в этих случаях может быть подано независимо от просьбы заинтересованного лица или его законного представителя. Лица, подавшие заявление в защиту законных интересов других лиц, пользуются всеми процессуальными правами и несут все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа органов, организаций или граждан поддерживать требование, заявленное ими в интересах другого лица, а также отказа истца от иска наступают процессуальные последствия, предусмотренные ч. 2 ст. 45 ГПК.

Сравнение ст. 45 и 46 ГПК.

1. Органы могут обращаться в защиту других лиц только по их просьбе;прокурору просьба не нужна, ему нужно, чтобы гражданин просто не мог защитить себя сам.

2. Ч. 2 ст. 46 идентична положению прокурора – может отказаться от иска, нет мирового соглашения, не платит судебные расходы и пр.

3. !принципиально:самые первые слова ст. 46: «в случаях, предусмотренных законом». Тут выясняется, что прокурор – это субъект универсально правоспособный, в том смысле, что он может предъявить любой иск. А субъекты, перечисленные в ст. 46, могут предъявить иск только в случаях, предусмотренных законом. Т.е., лицо должно быть не в состоянии себя защитить + указание в законе. Это специальная процессуальная правосубъектность. Самый яркий и типичный пример – органы опеки в защиту детей. СК устанавливает эти самые «случаи, предусмотренные законом» (ст. 28 СК, например – органы опеки и попечительства вправе требовать признания заключённого брака недействительным в определённых случаях). Другой пример – Роспотребнадзор в защиту потребителей (ст. 46 Закона «О защите прав потребителей»). Эти сюжеты на поверхности. Ст. 46 ГПК предоставляет право защищать чужой интерес четырём категориям лиц (даже трём – ОГВ и ОМСУ правильно помещать в одну группу). Самая типичная группа – первая (ОГВ и ОМСу). Они обращаются в интересах гражданина, а также – неопределённого круга лиц. Могут ли ОГВ и ОМСу обращаться в защиту интересов РФ, субъектов РФ и МО, как это делает прокурор по 45 статье? Когда имеет место участие ОГВ, ОМСу в процессе по основаниям ст. 46 ГПК?Необходимо различать 4 случая (формы, основания) участия государственных органов в процессе:

1. По действующему закону государственные органы и ОМСу являются бюджетнымиучреждениями (моё: казёнными), наделены гражданской правосубъектностью и являются юридическими лицами. Они – субъекты ограниченного вещного права – права оперативного управления. Они праве защищать себя в суде. Т.е., первый случай – это случай, когда по названию видно: орган; но если на него посмотреть как на юридическое лицо, то это будет рядовое государственное юридическое лицо. Например, Правительство РФ – это и орган власти и обычное учреждение (юридическое лицо). Принципиально важно понять: в каком качестве орган выступает в процессе? В качествебюджетногоказённогоучреждения, защищая свои личные права субъекта гражданских правоотношений, в том числе – отношений оперативного управления, либо в качестве органа власти? Без этого разграничения будет нарушено равноправие. Потому что если свои интересы защищают – пусть платят пошлину; если общественный интерес – то освобождаются. Как юридические лица (как субъект права оперативного управления) – смогут заключать мировые соглашения; а если участвуют как органы власти, по ст. 46 ГПК – не могут.

2. Ст. 125, 126 ГК. Публичные собственники участвуют в гражданском обороте на равных основаниях с иными субъектами гражданского права. Закон говорит, что гражданские права и обязанности для них приобретают и осуществляют государственные органы; они же их и защищают. Это означает, что РФ, субъекты РФ, МО – стороны гражданского процесса там, где речь идёт об отношениях собственности. Да, принадлежащие публичному собственнику. Здесь защита РФ, субъектов РФ и МО осуществляется государственным органом; но орган не является стороной в деле. Стороны в деле – это РФ, субъекты РФ и МО. А орган кем является? Вспоминаем концепции правосубъектности государства. Государственный орган выступает представителем государства в частно-правовых спорах (спорах о защите государственной собственности). «СПб в лице КУГИвиндицирует имущество». Стороной в процессе будет не КУГИ, а СПб в лице КУГИ, поэтому государственные органы – представители публичного образования в гражданском процессе. Этот момент важно изучить для определения объёма статуса государственного органа в процессе. Должна ли РФ платить государственную пошлину при обращении в суд? Если она защищает публичные интересы, то не должна; а если свои частные интересы, интересы собственника? Должна. А может ли она заключать мировые соглашения? Опять же, по критерию защищаемого интереса. Тут понятно, что либо нужно делать вывод о том, что государственная собственность изъята из оборота (из под гражданско-правового регулирования); либо оставаться согласным с законом действующим, где РФ – участник оборота; на равных имеет права и обязанности стороны. Несёт госпошлину, заключает мировое соглашение в том числе.

Пример.Минфин взыскивает задолженность по бюджетному кредиту с унитарного предприятия. Шварц в процессе был на стороне унитарного предприятия. Почему Минфин не платит государственные пошлины? Государственная пошлина – это не вопрос суда в содержательном смысле, а вопрос процессуального равноправия. Если я вступаю в дело и вижу, что моему оппоненту предоставлены преимущества, необходимо заявлять отвод судье, т.к. мне тут ловить нечего, потому что он уже получил неосновательные преференции. Мы должны понять, какое положение занимает Минфин, и кто сторона по делу.

Пример. Приморский федеральный районный суд. Граждане против, в том числе, КУГИ. Шварц за граждан, спор о праве собственности на квартиру. Они выиграли. КУГИ вернули кассационную жалобу, потому что они не заплатили пошлину. Представитель КУГИ говорил, что они выступают в защиту общественного интереса; суд сказал, что это был частнособственнический интерес СПб. Абсурдно, конечно. Но, будьте любезны, платите пошлину.

Итак, наш второй случай – это органы, представляющие публичных собственников как собственников (как субъектов, имеющих частно-собственнический интерес).

1. Постановление Пленумов 6/8 от 1 июля 1996 года (по ч. 1 ГК).

2. Постановление Пленума ВАС № 21 (по БК).

Вред, причинённый незаконными актами органов власти, возмещает казна (федеральная, субъекта, муниципальная). Ст. 15, 16, 1069 ГК нам говорят об этом. Т.е., нужно указывать ответчика (РФ, СПб, МУН ОБР № такой-то). И Пленумы говорят: судам следует помнить, что ответчиками по делу являются публичные образования, но они не участвуют в деле сами по себе, они участвуют через свои органы. Поиск органа, компетентного представлять публичные образования в таком процессе есть обязанность суда, и указание неправильного органа (не того, который надо привлекать к участию в деле), не является основанием ни для возвращения искового заявления, ни для оставления иска без движения. Иск к публичному собственнику нужно принять; и уже суд должен привлечь компетентный орган, тот, который действительно уполномочен представлять публичного собственника в этих отношениях. Отметим, что привлечение такого органа, а равно замена одного органа на другой не составляет замены ненадлежащего ответчика. Это важно потому, что замена ненадлежащего ответчика требует согласия истца. Здесь же орган будет найден и привлечён судом без согласия на то истца. Почему? Потому что сторона была и остаётся той же самой – публичное образование. Формулировка «органы привлекаютсяв качествеответчиков» подтверждает, что ответчик – это публичное образование. Т.е. орган – это своеобразный суррогат ответчика.Пример. Клиент подвергся незаконному уголовному преследованию со стороны районного УВД. Был предъявлен иск о возмещении вреда. В качестве ответчика было указано районное УВД. Судья: Вам не кажется, что у Вас ответчик неправильный? Привлекать – то МВД нужно как главного распорядителя бюджетных средств. Что делать? Ничего, писать заявление о привлечению к участию в деле МВД. Но даже если ничего не написать, то Пленум обязал суд находить и привлекать надлежащего ответчика по таким делам. Или надо было написать «Ответчик – РФ в лице МВД»? Судья отклоняет ходатайство и отказывает в иске. Как она могла это сделать? У неё были для этого основания. Дело всё в том, что если мы такие умные и знаем, что Российскую Федерацию представляет МВД, то и нужно было подавать исковое заявление по месту нахождения ответчика, т.е. – в Москву. А если все будут привлекать РУВД, а потом «подтягивать» МВД, то это будет обход установленной законом подсудности. Это, конечно, неправильно, потому что, согласно Пленуму, состоялся отказ в иске к РФ. Ответчик – это не орган, указанный лицом, какой бы он не указал, а РФ. И судам следует исходить из того, что ответчик – публичное образование, и неважно, что написано в иске. С этим тоже можно спорить. Во всяком случае, формально Пленум прав, орган – представитель ответчика и привлекается в качестве ответчика. Что делать дальше? Подавать апелляционную жалобу, ссылаясь на Пленум, т.к. судья была обязана сама искать ответчика; апелляция была выиграна.Другой пример.Подходит студент и говорит:ГАИшник остановил меня и нахамил мне. Я хочу предъявить иск о возмещении морального вреда. Шварц: безумству храбрых поём мы песни, кто-то же создаёт прецеденты…а в какой суд нужно подавать заявление? В Москву, по месту нахождения МВД. Но в Москву лениво ездить по такому делу. Но можно сделать и по-другому: указать 3 ответчика: РУВД, ГУВД и МВД. А если ответчика 3, то иск предъявляется по выбору истца. Примут? Строго формально – нет. Но стоит задуматься: страна большая. Кто будет взыскивать вред с государства, причинённого его органами во Владивостоке, если иск нужно предъявлять в Москве? Так можно заблокировать право на судебную защиту. И практика идёт по пути, что предъявлять нужно там, где и кем был причинён вред, а потом РФ нужно подтягивать в лице главных распорядителей. Ибо формальное прочтение «Все в Москву» - это блокирование судебной защиты с использованием только лишь одного транспортного фактора. Таким образом, второй случай – это 125-126 статьи ГК. Орган ищет суд и суд обязан сам его найти. Прочитать упомянутые выше постановления.

3. Государственные органы, наконец-то, как органы власти. В первых двух случаях по сути властного начала мы в государственных органах не увидели. Мы видели в них бюджетныеказённыеучреждения и органы публичного образования как юридического лица особого рода. Самый типичный пример – налоговая инспекция, взыскивающая с гражданина недоимку. Тут мы понимаем, что она обращается в защиту публичного интереса и не будет платить пошлину, не будет заключать мировых соглашений (хотя уже непонятно, какая практика); она будет защищать публичный интерес.Она не может заключать мировых соглашений,она идёт в суд в той мере, в какой реализация властной компетенции для неё обязательна. Орган должен пойти в суд для того, чтобы взыскать. Орган действует как носитель власти и выступает, безусловно, в публичных интересах. Его процессуальное положение испытывает на себе влияние публичного интереса. Обратить внимание: орган является стороной в публичном правоотношении (интересе) здесь, а не представителем стороны. Тут его процессуальное положение такое же, какое у любого истца или ответчика, только с теми ограничениями, которые диктует публичный интерес.

4. Ст. 46 ГПК. Только теперь мы дошли до неё. Тут мы видим государственный орган, защищающий чужойинтерес. Не свой, как учреждения, не государства, как собственника, не свой, как носителя власти. Например, опека в интересах ребёнка, она защищает чужой интерес. Очень важно последовательно и правильно определять процессуальное положение государственного органа, иначе либо государственный орган будет ущемлён в правах (не разрешим подписывать мировое соглашение, где он имеет на то право), либо ему будут предоставлены необоснованные преференции (разрешим не платить пошлины в то время, когда он их платить обязан). Ст. 46 ГПК известна только социалистической системе гражданского процесса. В нормальном человеческом мире, если лицо предъявляет иск, оно – истец. Конструкций процессуальных истцов, за которыми стоят материальные истцы, цивилизованный мир не знает. А у нас есть эти «особые» истцы, и мы должны найти им место. Чужой интерес защищается в случаях, предусмотренных законом. Во-первых,что такое – случаи, предусмотренные законом? Это конкретный иск или любой иск, который вытекает из компетенции данного органа? Несовершеннолетний может сам себя защищать только в случаях, предусмотренных ФЗ (ч. 4 ст. 37 ГПК). Родители не захотели защищать честь и достоинство Ксении Собчак (по политическим соображениям). Сама – не могла (нет такого случая, предусмотренного законом). Как быть?Может ли опека защищать честь и достоинство малолетнего?В СК нет такого полномочия и для опеки. То есть либо нужно ждать 18-тилетия и предъявлять иск (т.к. давности нет), либо обращаться к прокурору (т.к. он правоспособен универсально). Опека, стало быть, никак.В случаях, предусмотренных законом (ст. 46 ГПК). Любой иск, вытекающий из компетенции органа (опека существует для защиты детства, и опека может предъявить для защиты ребёнка любой иск), либо необходимо прямое указание на ФЗ. Придерживаться первой позиции – это сделать органы специализированными универсальными отраслевыми (ведомственными) прокуратурами. «Прокуратура по вопросам детства» (органы опеки). Скорее всего, правильно всё-таки не превращать государственные органы в ведомственные прокуратуры, и отстаивать точку зрения о том, что опека не может предъявить иск о защите чести и достоинства малолетнего. Можно, в принципе, всегда сходить к прокурору, но на всех прокуроров не хватит… Это было к вопросу интерпретации фразы «в случаях, предусмотренных ФЗ». Поэтому нужно чётко понять, в каком качестве действует государственный орган, и зачем нужна ст. 46 ГПК.

Пример по разграничению случаев № 3 и № 4.Подумать, куда следует поместить этот пример. Налоговая инспекция направила гражданину уведомление об уплате транспортного налога. Он не платит. Инспекция обращается в суд за взысканием недоимки. То есть, тут инспекция – это сторона, т.к. она субъект налогового правоотношения (это третий случай). А если рассмотреть ситуацию с предъявлением налоговым органом иска о признании недействительной сделки, совершённой налогоплательщиком (есть такое право у налоговых органов; когда налогоплательщик совершает мнимые сделки, притворные, для занижения налоговой базы). Тут инспекция – истец (третий случай)? Или по 46-ой в защиту чужого интереса? Здесь закончим следующим: разграничение между третьим и четвёртым случаями можно провести двояко:

1. Мы должны ответить на вопрос: является ли орган стороной правоотношения? Если орган – сторона публичного правоотношения (где взыскивается недоимка, например), то перед нами третий случай. А если орган оспаривает сделку, он не сторона сделки, и он оспаривает чужое правоотношение, и будет предъявлять иск по ст. 46 ГПК (а 46-ая – это вторжение публичной власти в частно-правовые отношения, а всякое вторжение должно быть ограничено, в нашей ситуации, случаями, предусмотренными законом). Законодатель и говорит: там, где вы субъекты своих собственных публичных отношений, там вам не нужны случаи, предусмотренные ФЗ, там вы – сторона. А вот там, где вы «сбоку», то вам необходим случай, предусмотренный ФЗ.

2. Второе разграничение:вернёмся в ст. 45 ГПК: прокурор действует в защиту РФ, субъектов РФ и МО. А применительно к государственным органам этого не сказано, потому, что орган создан изначально для защиты этих самых интересов. Написать «орган, действующий в интересе РФ» – это странно, т.к. орган создан РФ и это естественно. Неделю назад было сказано: прокурор в ст. 45 ГПК – против государственных органов, при обнаружении в деятельности органов недостатки. А в ст. 46 ГПК таких ситуаций быть не может, и указывать «органы в защиту интересов…» бессмысленно.Мораль: там, где орган действует в защиту того государственного интереса, ради реализации которого он изначально был создан (Комитет финансов как орган по распоряжению казёнными средствами), ему не нужен никакой случай, предусмотренный ФЗ. С этой точки зрения: налоговые органы созданы для взыскания налогов. Если они увидят, что взыскание налогов затруднено заключением притворной сделки, они могут обратиться в суд и без специально закреплённого в законе случая, т.к. это вытекает из их компетенции и они созданы для этого.

Шварц:а вообще, 4-ый случай со словами «предусмотренных федеральным законом» не должен быть в ГПК, как во всём цивилизованном мире.

Пример. КГИОП предъявил иск о признании недействительным договора аренды земельного участка, заключённого между КУГИ и обществом огородников с романтическим названием «Надежда». Шварц представлял «Надежду». Под огороды были предоставлены памятники истории и культуры. Без согласия КГИОП это запрещено. Всегда на территории Лугового парка были царские огороды. После октябрьской революции там тоже были огороды, т.к. есть было нечего. ВОВ: опять огороды, потому что опять нечего есть. У нас всегда огороды и всегда нечего есть. А ещё, там была песко-соляная база. Почва была просолена настолько, что плоды выходили солёные. В общем, КГИОП предъявляет иск о признании договора аренды земельного участка недействительным. Истец – КГИОП, ответчик – КУГИ и Общество. Орган против органа. На стороне истца орган выступает в защиту публичного интереса (моё: т.е., по-видимому, третий случай участия), а на стороне ответчика – как орган, распорядившийся собственностью, как субъект, представляющий собственника в отношениях аренды (моё:т.е.,второй случай участия). Пример иллюстрирует: органы бывают в разных качествах. Законодательство об охране памятников нарушено, сделка ничтожна – как пить дать. Шварц: требую прекратить производство по делу. Тогда действовал закон 1981 года (по охране памятников). И тогда никому не приходило в голову наделять органы специальным правом предъявлять иски, отбирали – то всё без суда и следствия. И Шварц сказал, что нет такого случая, предусмотренного ФЗ для КГИОП (а в АПК такое же требование случая, предусмотренного законом, как в ГПК, аналогичное, тот спор рассматривался в порядке арбитражного процесса). Судья: рассмотрение ходатайства будет осуществлено после рассмотрения дела по существу. В апелляции всё повторилось (Шварц проиграл в первой инстанции). Тоже сказали, что рассмотрят после рассмотрения дела по существу, но в решении ни слова про ходатайство. Оно и понятно: кто же оставит памятники без защиты? В кассации всё-таки Шварц добился ответа, и он был следующий. По 53 ст. АПК (аналог 46-ой ГПК) государственные органы вправе обратиться в суд в случаях, предусмотренных законом. 12 ст. ГК (признание сделки недействительной) и есть тот случай, предусмотренный ФЗ. Эта позиция не нуждается в комментариях. Нужно же было им что-то написать.

Сейчас ФЗ «Об объектах культурного наследия» отказался от перечисления исков; написано, что органы охраны памятников вправе предъявлять иски, вытекающие из полномочий таких органов и данного ФЗ (т.е., по сути, любые иски в данной сфере). Вся проблематика строится вокруг определения места государственного органа и определения случаев, когда ему нужна специальная правоспособность.

Институт защиты по ст. 46 ГПК находится в динамичном, «живущем» состоянии. Практика и законодатель (который находится в состоянии свободного падения) ищут выходы. Поэтому подчеркнём: можно свести 46-ую статью только к защите интересов гражданина (собственно защите чужого интереса).Поэтому мы обратили внимание на ст. 45 ГПК (сказано: «в защиту РФ, субъектов РФ, МО»), а в 46-ой даже не сказано. 46-ая остаётся тогда для защиты чужого интереса в полном смысле слова, но тогда 46-ая начинает превращаться в представительство. И это будет «квази-законно-договорным представительством». Тогда эта 46-ая начинает вытесняться в главу о представительстве.Можно резюмировать и так: государственные органы, как и прокуроры, являются правозаступниками, а правозаступничество, конечно, имеет элемент представительства, но только в той части, где оно совпадает с защитой законности, справедливости, общего блага.