A_K_Solovyev_-_Prokurorskiy_nadzor

НПЦ

91

лее жестко, чем предыдущие положения в этой сфере деятельности прокуратуры. Он требует, чтобы полномочия прокурора применялись там и тогда, где обнаруживаются нарушения законности.

Таким образом, единственным основанием для вступления в действие прокурорского надзора является установленное нарушение закона. Лишь с позиций законности прокурор оценивает действия государственных, хозяйственных и иных органов, должностных лиц и граждан.

Именно в этом, кстати, состоит не только содержание работы прокуратуры в области общего надзора, но и отличие работы ее проку-

роров от действий сотрудников всех иных органов контроля, управленческих структур, которые контролируют работу своих подчиненных.

Прокурор следит за соблюдением законности на территории всей республики, но лишь с точки зрения законности, а не ее эффективности, целесообразности, требования момента и интересов дела, что лежит обычно в основе работы всех других проверяющих или иных контрольных органов.

Прокуратура, например, не вправе опротестовать подзаконный, административный или иной акт органа государства, общественных организаций по мотивам "нецелесообразности" его издания. Прокуроры не вправе отказываться от внесения протестов на незаконные акты по мотивам "нецелесообразности" их опротестования.

Требования прокуратуры об устранении выявленных ее сотрудниками правонарушений во всех случаях – не простой дельный совет контролирующей инстанции, не доброе пожелание устранить недостатки в работе, а обязательное (императивное) требование от имени государственной власти. В случае выявления вынесенных незаконных актов прокурор добивается их устранения, а также применения к виновным мер воздействия, в том числе путем внесения своих предложений на рассмотрение соответствующих органов государственной власти, причастных к решению таких вопросов.

В связи с этим особый интерес представляет содержание раздела "Обязательность исполнения требований прокурора" (ст. 7 Закона о прокуратуре 1993 г.), который однозначно решает этот важный вопрос исполнения требований прокурорского надзора, – все они "подлежат безусловному исполнению в установленный срок". Закон также подробно оговаривает необходимую процедуру исполнения требований прокурорского надзора: "Должностные лица и граждане обязаны являться по вызову прокурора и давать объяснения по обстоятельствам, связанным с проверкой или расследованием. В случае уклонения от явки должностное лицо либо гражданин по постановлению прокурора доставляется органами милиции принудительно. Неисполнение должностными лицами и гражданами законных требований прокурора влечет предусмотренную законом ответственность". Предусмотрено также, что статисти-

92 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

ческая и иная информация: справки, документы, их копии и др., необходимые для осуществления прокурорской деятельности, представляются в прокуратуру бесплатно.

Закон о прокуратуре 1993 г. устанавливает также для отдельных случаев довольно точные сроки при исполнении требований прокуроров (п. 1 ст. 22, ст. 35, 36 и др.). Их неисполнение должностными лицами и гражданами влечет со стороны прокуратуры предусмотренную законом ответственность. Внесение же прокурором в соответствующую инстанцию, например, протеста на акт нарушений закона о правах и свободах граждан, приостанавливает силу его действия до рассмотрения такого протеста (ст. 35).

Рассмотрим полномочия прокуроров в сфере общего надзора подробнее.

В целом полномочия прокуроров при осуществлении общего над-

зора по своему содержанию и назначению можно условно разделить на три основные группы:

1)полномочия по выявлению нарушений законов, причин и условий, им способствующих;

2)полномочия, служащие целям устранения нарушений законов, причин и условий, им способствующих;

3)полномочия по предупреждению нарушения законов в будущем.

Кпервой группе таких полномочий относятся:

право прокурора истребовать для проверки соответствия закону приказов, решений, инструкций, распоряжений и иных актов, издаваемых органами управления республики, предприятий, учреждений, общественных организаций и должностных лиц;

требование необходимых документов, материалов, статистических

ииных сведений, проведения проверок результатов ревизий деятельности поднадзорных органов и подведомственных структур и должностных лиц – руководителей ведомств, государственных комитетов, исполнительных и распорядительных органов местного самоуправления в связи с полученными данными о нарушении закона, а также выделения необходимых специалистов для выяснения возникших при осуществлении надзора неясных вопросов и решения иных проблем;

проверка исполнения законов Республики Беларусь органами государственного управления, предприятиями, учреждениями и организациями, должностными лицами в связи с заявлениями, жалобами и иными полученными сведениями о правонарушениях;

проверка законности административных задержаний граждан и применения соответствующими органами и должностными лицами мер воздействия за совершенные правонарушения;

НПЦ

93

вызов должностных лиц и граждан, требование от них устных или письменных объяснений по поводу нарушения ими законов; рассмотрение предложений и жалоб граждан, государственных и общественных организаций (ст. 10 Закона о прокуратуре 1993 г.);

надзор за исполнением законодательства, регулирующего сам порядок рассмотрения жалоб и заявлений в организациях, учреждениях и должностными лицами (п. 3 ст. 10 этого же закона).

Кполномочиям второй группы, служащим цели устранения нарушений закона, а также привлечения виновных к ответственности, относятся:

опротестование противоречащих закону актов, изданных министерствами и ведомствами, исполнительными и распорядительными органами местных Советов депутатов (и самими Советами), органами контроля, предприятиями, учреждениями, организациями, а также незаконных актов и действий должностных лиц;

привлечение правонарушителей в установленном законом порядке

куголовной ответственности, возбуждение дисциплинарного производства или производства об административном правонарушении, а также право ставить вопрос о роспуске местных Советов депутатов, не исполняющих законы и постановления, принятые высшими органами государственной власти Республики Беларусь (п. 5

ст. 22 Закона о прокуратуре 1993 г.).

Следует отметить, что эти полномочия прокуроров введены в качестве правовой нормы закона впервые, что можно рассматривать как дальнейшее расширение объема прав и обязанностей прокуратуры в области общего надзора:

принятие мер к обеспечению в установленном порядке возмещения материального ущерба, причиненного нарушением закона, путем предъявления исков в судах и заявлений в защиту прав и законных интересов государства, предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности и законных интересов субъектов хозяйствования в случаях, если они сами лишены возможности защитить свои права;

принятие мер к восстановлению нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций по результатам проверки и рассмотрения их предложений и жалоб.

Естественно, что полномочия прокуроров служат не только средством по выявлению и устранению правонарушений в сфере общего надзора, но и их предупреждению. Однако, наряду с этим, отдельные полномочия прокуроров имеют своей целью осуществление именно этой важной задачи. Таковы, например, полномочия, включающие тре-

94 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

бования об устранении причин и условий, способствующих нарушению законов со стороны должностных лиц и граждан, а также требование от них объяснений, предостережение о недопустимости нарушений законов в последующем и другие.

Эти цели преследуются во время выступлений прокуроров с заключением на заседаниях Исполкомов местных Советов депутатов или на комиссиях Советов депутатов в рамках компетенции прокуратуры, в частности, по делам о несовершеннолетних, по поводу наложения взысканий по административным правонарушениям, при рассмотрении дел о даче санкции на выселение. Заключения прокурора в этих случаях, как и дача санкций, являются полномочиями, непосредственно служащими предупреждению нарушений законов.

Согласно закону, при осуществлении общенадзорных функций во время проверок в пределах полномочий, как отмечалось выше, прокурор имеет право беспрепятственно посещать любые территории и помещения, независимо от пропускного режима, иметь доступ ко всем необходимым ему документам и материалам, проверять исполнение законности.

В этом случае интерес представляет информация по материалам, переданным прокуратурой в суд, по уголовному делу в отношении бывших руководителей Минского тракторного завода. В частности, по поводу взяток его бывшего гендиректора Михаила Леонова, законченное в феврале 2002 г.

Как оказалось, Минский тракторный завод за два года проверялся различными контрольно-ревизионными службами 27 раз. Ни разу ревизоры не выявили ни одного факта причинения ущерба предприятию. Между тем, после проверки на МТЗ Прокуратурой Республики Беларусь возбуждено и расследовалось более 20 уголовных дел в отношении работников завода об общей сумме убытков, понесенных тракторным заводом в результате халатности и злоупотреблений должностных лиц. Об этом можно судить по следующей цифре: лишь по одному из расследуемых дел ущерб составил свыше 3,5 миллиона долларов. Эти сведения стали известны в октябре 2002 г.44

При завершении расследования по делам на некоторых должностных лиц из МТЗ было установлено, что его экс-гендиректору Михаилу Леонову инкриминируется 19 эпизодов воровства продукции завода в интересах зарубежных и белорусских предпринимательских структур на 16 миллионов долларов, частично переведенных им на счета зарубежных банков в Швейцарии и Люксембурге. Кроме всего Михаил Леонов также подозревался в получении взяток на общую сумму 462,2 тысячи долларов, а также в совершение других преступлений45.

44См. Вред в особо крупных размерах // Советская Белоруссия. 2002. 5 окт.

45См. Прокуроры активизировали борьбу с коррупцией // Звязда. 2003. 5 февр.

НПЦ

95

В заключение следует отметить, что многообразные и широкие возможности прокуроров связаны с эффективным использованием полномочий в сфере общего надзора и позволяют им осуществлять контроль на всех направлениях жизни государства и общества. Они имеют возможность своевременно выявлять, факты правонарушений, кто бы их ни допускал. Прокуроры имеют возможность восстанавливать нарушение законов, принимать меры по дальнейшему предупреждению правонарушений. Для прокуроров не существует закрытых зон. Поэтому выявление и пресечение любых преступлений, как принцип в деятельности прокуратуры, должен стать общеобязательным для всех прокурорских кадров. Привлечение виновных к установленной законом ответственности – одно из основных требований закона об общем прокурорском надзоре.

Проблемы, с которыми прокуроры чаще встречаются на практике, касаются эффективности и действенности прокурорского надзора, его реального влияния на укрепление и поддержание режима законности в стране в период перехода на рыночные механизмы экономики. Это проблемы пределов сферы общего надзора. Поэтому они касаются вопросов организации, планирования работы и других. Совсем недавно прокуроры интересовались не только вопросами юрисдикции, но иногда контролировали не свойственные им хозяйственные вопросы – ход уборки урожая и заготовки продуктов; использования транспортных средств и простоя вагонов и т. п., что отвлекало органы прокуратуры от выполнения основных обязанностей и решения главных задач борьбы за поддержание и укрепления законности, правопорядка. А также проблемы четкого определения места и роли прокуратуры в системе государственных механизмов власти и управления, в структуре правоохранительных органов, во взаимодействии с судебными органами.

Сказанное нами подтверждает, что осуществление общего надзора в деятельности прокурорских органов республики, как и в других государствах, возникших на постсоветском пространстве, не только занимает важное место в строительстве правового государства в Республике Беларусь, но и является одним из самых сложных, многоплановых и ответственных видов государственной деятельности в наше время. Это отмечали неоднократно видные белорусские ученые и практики-правоведы в области прокурорского надзора. Об отдельных серьезных недостатках в работе республиканской прокуратуры неоднократно говорилось на коллегии Прокуратуры Республики Беларусь.

Необходимость совершенствования работы прокуратуры Республики Беларусь, ее развитие и совершенствование является одной из проблем будущего. Это положение легло в основу содержания Постановления Верховного Совета Республики Беларусь "О Концепции судебноправовой реформы" от 23 апреля 1992 г.

96 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

Несмотря на то что в прошедшее десятилетие сотрудники органов прокуратуры сдерживают ухудшение криминогенной обстановки в стране, оказывают положительное влияние на совершенствование законодательной базы, влияют на содержание защиты прав и свобод граждан республики, в стране имеют еще место негативные проявления в этой работе. Все зависит не только от активности правоохранительных органов, но и от политической, экономической обстановки, социального положения нашего общества и других причин и условий. В республике, в целом, удалось избежать серьезных коллизий во взаимоотношениях различных слоев в обществе и катастроф в экономике, финансовой системе. В итоге следует сказать, что в области общего прокурорского надзора результаты могли быть значительно выше. В ряде случаев положение в этой сфере все еще бывает малоэффективным46.

В соответствии с Концепцией судебно-правовой реформы в реальной деятельности прокуратуры еще "множество не свойственных ей функций, которые размывали суть прокурорского надзора" (раздел IV "Прокурорский надзор"), он не был в состоянии охватить все то, что должен был по замыслу законодателя. Это приводило к формализму и фиктивности прокурорского надзора. Деформационные процессы, происходившие в обществе, негативно отразились на деятельности прокуратуры. Функции и объем полномочий прокуратуры, определенные в Конституции, должны соответствовать природе прокурорского надзора. При реформировании конкретных областей прокурорского надзора в дальнейшем, по всей вероятности, следует исходить из следующих начал:

прокурорские проверки должны проводиться, как правило, только по поступившим сигналам о правонарушениях. Исключением могут быть случаи, когда требуется защита безгласного интереса, т. е. защита прав несовершеннолетних, престарелых, лиц, находящихся в материальной или служебной зависимости и т. п.;

невмешательство в оперативно-производственную деятельность субъектов хозяйствования;

протест в порядке общего надзора должен приостанавливать исполнение опротестованного правового акта или действия;

в случае необоснованного отклонения протеста прокурор вправе обратиться в суд;

недопустимость сочетания функций расследования и поддержания государственного обвинения и др.

Таким образом, прокуратура должна стать органом, обеспечивающим от имени государства надзор за точным и единообразным исполнением законов на территории республики. Через прокурорский

46 См. подробнее: Максимов Л. Г. Прокурорский надзор: Практич. пособие. Мн., 2001. С. 64–76.

НПЦ

97

надзор реализуются принципы сдержек и противовеса в системе юстиции. Следует освободить прокуратуру от несвойственных ей функций и т. д. Основой этому служит четко сформулированное в Законе о прокуратуре 1993 г. определение предмета и пределов прокурорского надзора, что, к слову, является основополагающим принципом в работе сотрудников прокуратуры. Это означает, что в их работе не должно быть расплывчивости и охвата всех вопросов, они должны стремиться заниматься основной деятельностью с учетом конкретной ситуации в данном регионе, на участке работы и т. д.

Непременным условием в работе прокуроров по надзору должен превалировать организованный характер поднадзорной деятельности, что выражается в четком разграничении функций прокуроров во всей иерархии этой системы, что позволяет своевременно устранять параллелизм в деятельности на различных уровнях. Благодаря этому и достигается возможность полного надзора за соответствием закону нормативных актов, издаваемых министерствами и ведомствами или республиканскими общественными объединениями, что осуществляется прокурором Республики Беларусь; областных органов власти и управления – прокурорами областей и города Минска; в иных местностях – прокурорами районов, городов, приравненных к ним сотрудников специализированных прокуратур.

Надзор за исполнением законов органами военного управления, войсковыми соединениями и учреждениями осуществляется военными и соответствующими специализированными прокуратурами (транспортными, природоохранительными, по надзору за соблюдением законов в исправительно-трудовых учреждениях (ИТУ), прокуратурами войсковых частей47.

Висключительных случаях вышестоящие прокуроры при наличии

уних сигналов о существенном нарушении закона вправе провести общенадзорную проверку и принять меры к устранению нарушений закона в пределах республики, области (города Минска), в районе и т. д.

Таким образом, вышестоящие прокуратуры имеют возможность принять на себя непосредственное исполнение функций нижестоящих прокуроров.

Так, например, в 2002 г. по инициативе Прокуратуры Республики Беларусь в стране осуществлялся надзор за своевременной выплатой зарплаты и надзор над исполнением законодательства в банковской сфере. Как было установлено во время прокурорских проверок, в каждой четвертой коммерческой структуре были выявлены нарушения порядка выплаты заработной платы. В банковской сфере прокуроры активно боролись с чиновниками, которые якобы "забывали" вовремя воз-

47 См. подробнее: Ястребов В. Б. Прокурорский надзор: Учеб. М., 2001. С. 129–138.

98 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

вращать кредиты, полученные в банках. Например, в течение этого же года в органы прокуратуры были вызваны 669 физических лиц и руководителей фирм-должников. В результате бесед с прокурорами эти лица добровольно вернули банкам 4,1 миллиарда рублей и 898,3 тысячи долларов США. К тому же по заявленным прокурорами гражданским искам в суды в интересах банков было также возвращено 18 миллиардов рублей и 680,5 тысяч долларов США48.

Успех в общенадзорной деятельности во многом зависит от уровня информированности органов прокуратуры, наличия информации о правонарушениях. Потому, используя все возможности, прокурор должен располагать необходимой информацией. Это, в свою очередь, во многом зависит от уровня государственной статистической отчетности, контроля за состоянием законности на различных объектах, и только с учетом этих сведений можно планировать и реализовать возможности аппарата подчиненных ему прокуроров.

Помимо всего сказанного, прокурорам надлежит и самим своевременно, с серьезным уровнем достоверности изучать и анализировать состояние законности в целом на всей поднадзорной территории, на конкретных предприятиях и учреждениях, в организациях, а также в сферах производственно-хозяйственной и иной экономической деятельности.

С целью широкого использования в прокурорском надзоре различных методов выявления нарушений законов следует привлекать к общенадзорным проверкам специалистов в области экономики, финансов, налогового, таможенного, хозяйственного права из числа крупных специа- листов-практиков, а при необходимости – ученых с соответствующим профилем специализации. При этом в ряде случаев надо быть готовым к тому, что отдельные руководители предприятий и учреждений могут быть не заинтересованы в предъявлении прокурору полной и достоверной информации о состоянии законности и правопорядка у своих подчиненных. Можно столкнуться и с возможными случаями прямого укрывательства от контролеров фактов преступной деятельности, сокрытия подлинных сведений (приписок, растраты, хищений, мошенничества, поддельных документов). Все это обязывает прокуроров использовать различные методики получения достоверных сведений, привлекать в этих целях различные источники: органы государственного управления и контроля, органы внутренних дел и других силовых структур, в том числе различные юридические службы предприятий и учреждений, отделы кадров, статистики и другие. Кроме широкой возможности использования бесед с руководящим составом и служащими этих учреждений, необходимо поддерживать, как уже отмечалось, широкую связь с общественностью, сотрудниками юридических бюро и т. д.

48 См. Прокуроры активизировали борьбу с коррупцией // Звязда. 2003. 5 февр.

НПЦ

99

На поднадзорной территории прокуроры активно используют возможность взаимного обмена информацией по фактам нарушения законности с местными органами самоуправления, общественными организациями и правоохранительными органами. Они сами участвуют в работе местных органов самоуправления, посещают сельские сходы, собрания трудовых коллективов и общественных организаций, что способствует не только получению первичной, информации сигнального характера, но и обобщению судебно-прокурорской практики по применению мер уголовного и административно-правового принуждения, для социологических исследований, изучения определенных процессов и криминогенной обстановки в целом.

Следует отметить, что общенадзорная деятельность органов прокуратуры республики строится, как правило, по зонально-предметному принципу. Это означает, что прокуратура Республики Беларусь как в центре, так и на местах, в том числе сотрудники специализированных прокуратур, там, где позволяет количество штатных должностей, выполняют свою работу по территориальному принципу. Вместе с тем ор- ганизационно-методическое руководство всей общенадзорной деятельностью осуществляется и на поднадзорных объектах – в министерствах, ведомствах, комитетах, управлениях, исполкомах Советов депутатов, и воинских соединениях, отделениях железной дороги, в речных пароходствах и других.

Управление и отделы общего надзора прокуратуры республики, областей также обобщают надзорную работу нижестоящих прокуратур и на этой основе вырабатывают практические рекомендации по более эффективному осуществлению общего надзора в целом. Разрабатывают отдельные методики ее осуществления, высказывают обязательные рекомендации по использованию действенных средств выявления и устранения нарушений законов, распространяют положительный опыт организации работы по общему надзору в стране. В этих условиях, например, прокурор управления (отдела) общего надзора не только контролирует деятельность нижестоящих прокуроров в рамках обязательного выполнения указаний Генерального прокурора Республики Беларусь, но в тоже время как зональный прокурор он оказывает помощь в организации этой работы. При необходимости может оказать помощь в составлении сложных процессуальных актов (протестов, представлений и других процессуальных документов), осуществить анализ работы по вопросам борьбы с нарушением законности в районе, городе и т. д. Он может участвовать в проводимой прокуратурой проверке на сложном объекте, присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, оказывать помощь по надзору за соблюдением законов природоохранительного характера, законов о несовершеннолетних и других.

100 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

Все это делать, бесспорно, сложнее городским и районным прокуратурам, где штат прокуроров невелик, где отсутствуют специализированные прокуратуры. В этих случаях функции по осуществлению общего надзора выполняет сам прокурор или его помощник (заместитель).

Эффективность осуществления общего надзора часто зависит и от профессионального, грамотного планирования этой работы. При всей кажущейся широте сферы общего надзора прокурору необходимо выделить главное, избрать наиболее существенные проблемы, на которых необходимо сосредоточить главное внимание исполнителей. Поэтому проведение проверок по принципу "как бы чего не случилось" в прошлом часто было нецелесообразным. Успех в этом определяется инициативой самого прокурора. Именно он обязан выявить и установить ответственность за нарушение закона, дать развитие полученным сведениям, определить виновного, начать дело дисциплинарного (административного) производства или возбудить уголовное дело, а также, при необходимости, принять меры к возмещению материального ущерба, защитить права и достоинство граждан49.

В ряде случаев издание правового акта с нарушением закона бывает следствием правовой неграмотности исполнителя, нарушения процедуры создания правового документа, игнорирования консультаций у специалистов. Бывает это связано с умыслом, преднамеренно, из корыстных целей или явного пренебрежения к закону. Реагирование на такие нарушения законов, безусловно, будет различным, что обязан предусмотреть прокурор.

К условиям издания не соответствующих закону правовых актов относится иногда и слабый контроль со стороны вышестоящих ведомств, исполкомов местных Советов депутатов, профсоюзов, кон- трольно-ревизионных учреждений и т. д. Прокурор в этих случаях должен предусмотреть возможность предварительного просмотра таких проектных документов, а также специфику правового регулирования в различных отраслях и ведомства структуры управления. Что касается

методики общенадзорных проверок, то она формируется практикой.

Урегулирование ее в правовом отношении, видимо, пока неправомерно. Однако к числу наиболее распространенных способов проведения общенадзорных проверок прокуратуры следует отнести:

истребование издаваемых правовых актов для проверки их соответствия закону;

периодические проверки законодательных актов нижестоящих органов по копиям, поступающим в вышестоящие органы государственной власти и структуры этих организаций. Например, решений исполкомов сельских Советов депутатов в райгорисполкомах и т. д.

49 См. подробнее: Максимов Л. Г. Прокурорский надзор: Практич. пособие. Мн., 2001. С. 68.