A_K_Solovyev_-_Prokurorskiy_nadzor

НПЦ

61

Отрасли прокурорского надзора, как уже отмечалось, не являются изолированными участками работы, оторванными друг от друга. Они неразрывно связаны между собой, так как представляют лишь различные направления (сферы) единой деятельности органов прокуратуры, через которые и осуществляется основная конституционная функция прокуратуры – надзор за точным и единообразным исполнением законов.

То же можно сказать и о специфике, особенности задач надзора за исполнением законов в Вооруженных силах. При этом создаются условия по эффективной защите прав личности военнослужащих в армейской среде. Например, такой случай произошел в практике работы Витебской межгарнизонной военной прокуратуры в связи с грубым нарушением уставных взаимоотношений между военнослужащими. Прокуратура возбудила уголовное дело в отношении сержанта срочной службы, позволившего нецензурную брань в отношении сослуживца. Вернувшись из увольнения в нетрезвом виде, младший сержант, употребив непечатные выражения, оскорбил дежурного по части. В связи с этим, согласно закону о наказании за оскорбление подчиненным начальника или начальником подчиненного, матерщиннику грозила ответственность в виде ареста до шести месяцев или направление в дисциплинарный батальон на срок до одного года. Привлечение военнослужащего к уголовному наказанию по ст. 444 УК Республики Беларусь за оскорбление такого рода – серьезный прецедент в практике работы Витебской межгарнизонной военной прокуратуры30.

И еще, в процессе создания союзного государства Беларуси и Российской Федерации прокуратура Беларуси стала приобретать опыт сотрудничества с органами военной прокуратуры России. Так, в августе 2001 г. к воинской службе на белорусской земле приступили офицеры юстиции – работники военной прокуратуры опергруппы Федеральная прокурорская служба (ФПС). Возглавляющий эту группу подполковник юстиции, давая интервью одной из центральных газет республики, рассказал, что дислоцируемый в Беларуси российский воинский контингент оказался как бы "оторван" от правового поля России. В результате постоянно проживающий здесь тысячный коллектив военнослужащих и членов их семей, являющихся гражданами России, оказался лишен постоянной правовой защиты. И это случилось не в результате возросшего уровня преступности среди российских военнослужащих и нарушений законности в войсках. Надо было не допустить негативных проявлений в армейской среде и своевременно проводить работу по профилактике воинских нарушений, решать самые разнообразные вопросы, работать с письмами и обращениями, заявлениями и жалобами граждан. С первых же дней работы российские прокуроры установили деловые контакты с

30 См. Союз. 2002. 14 нояб.

62 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

белорусским военным прокурором, прокурором по надзору за соблюдением законодательства на государственной границе и в пограничных войсках Беларуси, с территориальными прокурорами и руководителями внутренних дел. По мере возможности они стараются оказывать правовую помощь и своим белорусским коллегам. В целом же, создание при опергруппе ФПС России в Беларуси военной прокуратуры способствует укреплению правового сотрудничества наших стран, которое выражается в обмене информацией и опытом правовой работы, надзорной и судебной практики31.

Для осуществления функций надзора и выполнения задач, возложенных на прокуратуру, прокуроры наделены достаточно широкими и действенными полномочиями, дающими возможность своевременно выявлять и пресекать всякие нарушения законов, от кого бы они ни исходили.

Под термином "полномочия" обычно понимаются два понятия: права и обязанности. Они то и являются теми правовыми средствами (актами) надзора, а другими словами – возможностями процессуального реагирования прокуроров на факты правонарушения закона. Таким образом, полномочия прокуроров по осуществлению надзора проявляются в виде возможностей личной повседневной работы сотрудников прокуратуры – прокуроров любого ранга и уровня. Именно поэтому закон предъявляет высокие требования к лицам, претендующим на должность прокурора, следователя и к их деятельности. Эти положения специально предусмотрены разделом IV "О кадрах органов прокуратуры" Закона о прокуратуре 1993 г.: "На должности прокурорских работников могут назначаться граждане Республики Беларусь, имеющие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми личными деловыми, моральными качествами", а также граждане, имеющие высшее образование, причем количество их не может превышать двух процентов от штатной численности прокурорских работников (cт. 40 Закона о прокуратуре 1993 г.). На эти должности не могут быть приняты лица, ранее совершившие преступление.

Следует заметить, что Закон о прокуратуре 1993 г. значительно повысил требования к наличию профессионализма у сотрудников прокуратуры, знаний ими обстановки в стране, а также постоянного повышения их уровня в моральном, нравственно-этическом плане. Это новая важная черта в белорусском законодательстве об оценке качеств, необходимых сотрудникам, работающим в правоохранительных органах. Все объясняется необходимостью наличия широких полномочий у прокурорских кадров, задачами, которые ими решаются, и всевозрастающими требованиями, предъявляемыми к личной порядочности, честно-

31 См. Союз. 2002. 11 июля.

НПЦ

63

сти и приверженности служебному долгу. Поэтому прокурорские работники не оказывают платных юридических услуг, не имеют права заниматься предпринимательством. Им не разрешена работа по совместительству, за исключением научной работы, педагогической и творческой деятельности. Все это позволяет при осуществлении надзорных функций избегать проявлений черствости, ложных представлений о "чести мундира", активно использовать все законные средства борьбы с преступностью и иными нарушениями законности.

В этом заключается долг и профессиональные обязанности каждого прокурора, от чего зависят итоги всей правоохранительной деятельности сотрудников прокуратуры и конечные результаты прокурорского надзора. Этим же содержанием наполнена сущность содержания всех приказов и указаний Генерального прокурора Республики Беларусь. Потому работа подчиненных ему прокуроров зависит не столько от числа проводимых проверок и принесенных протестов, а от результатов устранения выявленных нарушений законности и причин, их породивших. От настойчивости, последовательности и целеустремленности сотрудников прокуратуры зависят итоги работы при решении поставленных перед ними задач, действуют ли они при этом в рамках закона и в пределах своей компетенции. Именно в этом смысле слова надо понимать содержание Закона о прокуратуре 1993 г. и его рекомендаций по поводу повседневной деятельности прокурорских кадров.

Компетентность, с точки зрения прокурорского надзора, – это со-

вокупность полномочий, которыми закон наделяет тот или иной орган или должностное лицо для выполнения возложенных на них задач. Рамки этой компетентности также определены Законом о прокуратуре 1993 г., что способствует строгому разграничению возможностей у прокуроров разного уровня. Так, Генеральный прокурор Республики Беларусь "руководит деятельностью всех органов прокуратуры и осуществляет силами аппарата контроль за их работой, в соответствии с законами издает приказы, указания, распоряжения, утверждает положения и инструкции, обязательные для исполнения всеми работниками органов Прокуратуры Республики Беларусь". Только он утверждает в пределах бюджетных ассигнований организационную структуру и штатное расписание органов прокуратуры республики (ст. 16 Закона о прокуратуре 1993 г.).

Прокуроры областей, города Минска и приравненные к ним прокуроры "руководят деятельностью аппаратов соответствующих прокуратур и подчиненных органов прокуратуры, издают приказы, указания и распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками" (ст. 17 Закона о прокуратуре 1993 г). Другие прокуроры руководят деятельностью районных прокуратур, вносят вышестоящему прокурору предложения об изменении штатной численности аппарата и подчиненных прокуратур, о расстановке кадров.

64 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

Таким образом, Генеральный прокурор, прокуроры областей, города Минска, других районов и городов располагают всей полнотой компетенции, которой наделены должностные лица. Их заместители, помощники, прокуроры управлений и отделов также полномочны действовать лишь в пределах закрепленных за ними отраслей, направлений и участков работы. Следует сказать, что при необходимости прокурор района имеет право определенных санкций, которое им не могут быть переданы другим лицам в связи с тем, что это только ему принадлежащая прерогатива. Прокурор республики и области осуществляет работу на выделенном ему объекте лично, без прокуроров низшего звена, а на других объектах – только с помощью подчиненных ему прокуроров. Лишь в исключительных случаях он имеет право принять на себя полномочия нижестоящего прокурора.

Вышестоящие прокуроры наделены также присущими им по закону полномочиями. Так, областной прокурор может поддерживать обвинение по уголовному делу в любом подчиненном районном и городском судах, входящих в зону обслуживания областной прокуратурой.

Большинство полномочий прокурора касается всех отраслей прокурорского надзора, исключение составляют специальные функции (на военных объектах, транспорте, в местах лишения свободы), где созданы специализированные прокуратуры.

Генеральный прокурор Республики Беларусь обладает всей полнотой полномочий и, кроме того, имеет присущие только ему по закону полномочия. Так, только он "вправе вносить на рассмотрение Пленума Верховного Суда Республики Беларусь, Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь представления о даче ими судам, в соответствии со своей компетенцией, разъяснений по вопросам применения законов при рассмотрении дел" (ст. 32 Закона о прокуратуре 1993 г.).

Генеральному прокурору и его заместителям принадлежит также право принесения протеста на судебные решения в Пленум Верховного Суда Республики Беларусь и Пленум Высшего Хозяйственного Суда.

Все полномочия прокуроров в Республике Беларусь реализуются при посредстве или с помощью закрепленных законодательством действий и правовых основ, которые в научной и методической литературе именуются правовыми средствами прокурорского надзора. Они условно могут классифицироваться по различным видам, в частности, по целям, характеру и форме.

По целям правовые средства могут быть разделены: а) на средства, направленные на выявление нарушений законов, причин и условий, их порождающих; б) средства, устраняющие нарушения законов и обстоятельств, им способствующих; в) средства, обеспечивающие возмещение материального ущерба, причиненного правонарушителем; г) средства, направленные на предупреждение нарушений законов. Рассмотрим эти средства подробнее.

НПЦ

65

1.К правовым средствам, направленным на выявление нарушений законов, причин нарушений, способствующим им условий, относятся:

истребование для проверки соответствия закону правовых актов, издаваемых органами государственной власти и управления, предприятиями, организациями, субъектами хозяйствования, должностными лицами и др.;

требование от руководителей названных нами органов и должностных лиц необходимых документов, материалов, статистических

ииных данных и сведений, проведения проверок и ревизий подконтрольных им или подведомственных структур и подчиненных лиц в связи с имеющимися фактами нарушения закона, выделения специалистов для выяснения возникших при осуществлении надзора вопросов;

проверка исполнения законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами в связи с заявлениями, жалобами и иными сведениями и обращениями по поводу нарушений законов;

требование от органов дознания и предварительного следствия для проверки уголовных дел, документов и материалов, а также иных сведений о совершенных преступлениях, участие в распорядительном заседании суда, в самом судебном разбирательстве дел;

истребования из суда любого дела или категории дел, по которым решение, приговор, определение или постановление вступили в силу;

производство опроса задержанных, арестованных, осужденных лиц, подвергнутых иным мерам принудительного характера и т. д.

2.К правовым средствам, направленным на устранение нарушений законов и обстоятельств, им способствующих, относятся:

принесение протестов на противоречащие закону акты и действия должностных лиц;

внесение представлений об устранении нарушений законов и причин нарушений закона и способствующих им условий;

отмена незаконных и необоснованных постановлений следователей

илиц, проводящих дознание;

принесение протестов на незаконные и необоснованные решения и приговоры, определения и постановления суда, вынесение постановлений и внесение предложений относительно соблюдения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, осужденных к лишению свободы и иным мерам наказания, а равно лиц, к которым применены меры принудительного лечения и воспитания.

66ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

3.К правовым средствам, направленным на привлечение к ответственности нарушителей законов относятся:

возбуждение уголовных дел, дисциплинарного производства или производства об административном правонарушении;

передача в предусмотренном законом случае материала о них общественным организациям для решения вопросов о применении мер общественного воздействия.

4.К правовым средствам, направленным на обеспечение материального ущерба, причиненного правонарушением, относятся:

принятие мер обеспечения предъявленного или возможного гражданского иска по уголовному делу;

принятие мер обеспечения против сокрытия имущества обвиняемого, предъявление или поддержание предъявленного гражданского иска в уголовном деле, если этого требует охрана государственных, общественных интересов или прав граждан;

предъявление исков в порядке гражданского судопроизводства.

5.К правовым средствам, направленным на предупреждение нарушений законов, в широком смысле этого понятия, относятся все средства, ибо предупреждение базируется именно на них. Вместе с тем к специальным средствам предупреждения в узком смысле слова относятся:

предостережение о недопустимости нарушения законов;

санкционирование действия лиц в случаях, предусмотренных законом;

дача согласия на совершение определенных действий;

заключения по поводу заявленных ходатайств в судебном заседании;

приостановление действий правового акта до рассмотрения протеста.

Таким образом, при наличии конкретной цели применение каждой группы правовых средств взаимосвязано с функциями прокурорского надзора и, одновременно, направлено на обеспечение точного и единообразного исполнения законов.

По характеру средства прокурорского надзора классифицируют-

ся на обязывающие, приостанавливающие и распорядительные. Обязывающие правовые акты применяются во всех сферах (от-

раслях) прокурорского надзора. К ним, в первую очередь, относятся:

требования о проведении проверок и ревизий, выделения для этого соответствующих специалистов;

обязательность рассмотрения протеста и представления прокурора в установленные сроки, как правило, в течение десяти дней (ст. 7 и 35 Закона о прокуратуре 1993 г.).

НПЦ

67

Кправовым средствам приостанавливающего характера отно-

сятся:

приостановление исполнения актов администрации мест лишения или ограничения свободы, противоречащих закону, регулирующему порядок и условия содержания лиц в этих учреждениях и исполнения наказания;

приостановление решений, приговоров, определений и постановлений судов в порядке надзора и др.

Кправовым средствам распорядительного характера относятся:

письменные указания органам дознания и предварительного следствия о расследовании преступлений, об избрании, изменении или отмене меры пресечения;

возвращение уголовных дел органам дознания и предварительного следствия о производстве дополнительного расследования;

изъятие и передача следователю любого дела, передача дела от одного органа предварительного следствия к другому и т. д.;

отстранение лица, проводящего дознание, или следователя от дальнейшего ведения дознания или предварительного следствия, если ими допущены нарушения закона при расследовании дела;

освобождение лица, которое незаконно содержится в местах лишения свободы или в нарушение закона, подвергнутого задержанию, предварительному заключению, принудительному лечению и воспитанию;

постановления и предложения прокурора относительно соблюдения установленного законом порядка и условий содержания задержанных, арестованных, осужденных к лишению свободы и иным мерам наказания, а равно лиц, к которым применяются меры принудительного лечения или перевоспитания.

По форме правовые средства прокурорского надзора делятся на предусмотренные законодательством действия и акты. Все действия прокурора в уголовном и гражданском производстве облекаются в процессуальную форму (самостоятельность в данных случаях недопустима) – поддержание государственного обвинения, предъявление и поддержание иска, заявления, ходатайства и других.

При осуществлении общего надзора и надзора за соблюдением законов в местах предварительного заключения и отбывания наказания или мер принудительного характера, назначаемых судом, прокурором используются как не требующие письменного оформления, так и специальные правовые акты (документы).

Методы прокурорского надзора не регламентируются так строго, как официальные акты прокурорского реагирования на факты наруше-

68 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

ния законов. Они вырабатываются практикой и наукой о прокурорском надзоре как одной из важных отраслей общего правоведения, а закрепляются приказами и инструкциями Генерального прокурора республики Беларусь.

Это также происходит в результате изучения и обобщения практики правовой наукой. Точнее, методика организации прокурорского надзора во многом индивидуальна и, как правило, зависит от уровня профессиональной подготовки прокурорских кадров, инициативы самих сотрудников, их творческого отношения к своей работе, чувства профессионального долга, ответственности за порученный участок. Следует заметить, что методики обычно избираются с учетом специфики деятельности в каждой отрасли прокурорского надзора, особенностей обстановки, складывающихся к определенному периоду времени, характера и условий функционирования государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, поднадзорных организаций и т. д. Другими словами, многое объясняется особенностью задач в конкретный период времени, решаемых на каждом направлении прокурорского надзора. Поэтому, как правило, в пределах полномочий, представленных прокурору законом, он сам выбирает и определяет, какие методы ему надлежит использовать в процессе осуществления поднадзорных функций.

Проверка и исполнение законов в каждой отрасли прокурорского надзора проводится с использованием различных методов и приемов. Так, в зависимости от конкретного содержания сигнала о нарушении закона, прокурор, в соответствии с нормами законодательства в области прокурорского надзора, может сам провести проверку исполнения, возможно нарушенного закона, в порядке общего надзора. В этом случае он сам избирает удобные, оптимальные для решения задачи методы. Например, начинает проверку сигнала с просмотра документов того или другого структурного подразделения предприятия или проверяемого учреждения, организует беседы с представителями общественных организаций или должностных лиц, рядовыми сотрудниками, знакомится в отделе кадров с личными делами работающих, занимающих материаль- но-ответственные должности и т. д.

Если проверяется исполнение законов органами дознания или предварительного следствия, то прокурор использует другие возможности: знакомится с документами и материалами, сосредотачивающимися в наблюдательном производстве. Может изучить непосредственно материалы уголовного дела или заслушать доклад следователя или лица, участвующего в дознании, принять участие в проведении следственных мероприятий и других.

При проверке законности и обоснованности приговоров прокурор на месте изучает уголовное дело, кассационные жалобы, а также знакомится с делом в суде второй инстанции, либо истребует в прокуратуру дело, по которому приговор вступил в законную силу и т. д.

НПЦ

69

При проверке исполнения законности в местах лишения свободы прокурор, опять же по своему выбору, может начать выявление нарушений закона с ознакомления с документами, или осмотра жилой зоны и производственных объектов, либо с опроса осужденных, При этом любой способ проверки начинается лично прокурором путем непосредственного ознакомления с состоянием законности.

ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ. СИСТЕМА, СТРУКТУРА ЕЕ ОРГАНОВ

Принципы, на которых строится и организует свою деятельность прокуратура Республики Беларусь, закреплены нормами конституционного права (гл. VI Конституции Республики Беларусь от 24 ноября 1996 г.) и Законом "О прокуратуре Республики Беларусь" 1993 г. Статья 4 Закона о прокуратуре "Принципы организации и деятельности прокуратуры" гласит, что они составляют централизованную "систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Республики Беларусь". Прокуроры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от органов государственной власти и подчинения, должностных лиц, средств массовой информации, политических, иных общественных и религиозных объединений в соответствии с Конституцией и законами Республики Беларусь; принимают меры по пресечению нарушений закона, от кого бы они ни исходили, восстановлению нарушенных прав и привлечению к установленной законом ответственности лиц, допустивших эти нарушения; взаимодействуют с другими правоохранительными органами в деле укрепления правопорядка; действуют гласно и открыто в той мере, в какой это не противоречит требованиям закона об охране прав и свобод личности, а равно государственной и иной охраняемой законом тайны".

Строгое и последовательное соблюдение указанных нормативных принципов позволяет сотрудникам прокуратуры Беларуси успешно выполнять стоящие перед ними задачи по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов в республике. Эти принципы нельзя смешивать с условиями и порядком выполнения прокурорами своих задач, так как эти условия и порядок выполнения этих задач, относительно принципов организации и деятельности, носит производный, подчиненный характер – они вторичны32. Названные законом принципы организации и деятельности неразрывно связаны между собой, едины и взаимообусловлены. Только комплексное их понимание и обеспечение в практической работе обеспечивает выполнение конститу-

32 См. Максимов Л. Г. Прокурорский надзор: Практич. пособие. Мн., 2001. С. 39.

70 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

ционных требований, безусловного исполнения других законодательных норм в целях обеспечения законности и правопорядка в стране. Поэтому не вызывает сомнения и то, что при осуществлении прокурорского надзора в каждой конкретной отрасли или в сфере, как и во всей практической деятельности прокуратуры республики, для ее кадров должны быть обязательны и иные основные принципы нашего правосудия. К ним в первую очередь относится принцип независимости судей и их подчинение только закону, права подсудимого, обвиняемого, подозреваемого на защиту, презумпция невиновности, состязательность, гласность, неизменность состава судей и другие. Рассмотрим это подробнее.

Принцип единства и централизации в организации и деятельности белорусской прокуратуры рассматривается нами как основополагающее явление. Потому в 1922 г., когда создавалась советская прокуратура, не случайно развернулась принципиальная дискуссия, носившая серьезный политический характер. Оппозиция в лице некоторых руководителей государства, также пришедшая к власти, решительно выступила с протестом против создания централизованной прокуратуры в молодой советской республике, не зависимой от местных администраций. Они настойчиво отстаивали принцип "двойного" подчинения – централизованной власти государства и власти губернских исполкомов на местах. В то время как для строгого надзора за законностью была необходима централизованная прокурорская власть, что оправдало себя во все последующие годы ее существования, а сам принцип нашел свое подтверждение и в момент образования суверенного белорусского государства. Таким образом, в настоящее время подтверждением сказанному служит ст. 125 Конституции Республики Беларусь. Строгая централизация и единство всей системы прокуратуры Беларуси стали закономерным явлением и основанием для успешного осуществления прокурорского надзора в стране.

Сегодня прокуратура республики и ее органы на местах представляют собой единую государственную структуру, объединяющую все виды прокуратур, включая военную, которая до принятия закона о прокуратуре представляла собой самостоятельную прокуратуру. Таким образом, сюда входят и территориальные, военные, транспортные, природоохранительные и прокуратуры по надзору за исполнением законов в ис- правительно-трудовых учреждениях. Закон о прокуратуре установил, что систему органов прокуратуры Республики Беларусь создают "республиканская прокуратура, являющаяся центральным аппаратом системы органов прокуратуры, прокуратуры областей, города Минска, прокуратуры районов (городов), межрайонные прокуратуры, а также специализированные прокуратуры, приравненные к прокуратурам областей, прокуратурам районов (городов), межрайонным прокуратурам" (ст. 12 Закона о прокуратуре 1993 г.). Следует также добавить, что вопрос о создании либо упразднении территориальных или специализированных прокуратур в стране решается, согласно Закону, Верховным Советом Республики Бе-