A_K_Solovyev_-_Prokurorskiy_nadzor

НПЦ

51

"Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия" (приказ № 35 от

18.06.1994 г.);

"Об организации и осуществлении прокурорского надзора за соответствием закону судебных решений по уголовным делам" (приказ № 22 от 27. 12. 1993 г.);

"О повышении эффективности прокурорского надзора за соответствием судебных решений по гражданским делам" (приказ № 3

от 31.03.1995 г.);

"Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и об охране материнства и младенчества"

(приказ № 27 от 22.06. 1994 г.);

"Об усилении прокурорского надзора за соответствием закону судебных решений по гражданским делам о лишении родительских прав" (приказ № 28 от 29.06. 1994 г.) и другие25.

Конституция Республики Беларусь сформулировала перед органами прокуратуры республики основные задачи: надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, предприятиями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами возлагается на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, за соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и об административных правонарушениях. В случаях, предусмотренных законом, она проводит предварительное следствие и поддерживает государственное обвинение в судах (ст. 125).

Эти задачи, сформулированные основным законом республики, охватывают в целом работу прокурорских работников во всех сферах их деятельности. Более детально они конкретизированы в Законе о прокуратуре 1993 г. и в соответствующих законодательных актах (кодексах).

Реализуя свои полномочия, органы прокуратуры осуществляют надзор за деятельностью органов государственной власти и управления, политических партий и общественных формирований, должностных лиц и граждан, охраной правопорядка, защитой интересов общества, прав и свобод граждан, за соблюдением требований государственной и трудовой дисциплины. Названные нами задачи в плане надзора за точным и единообразным исполнением законов достаточно подробно определены Законом о прокуратуре 1993 г. Шестой раздел закона излагает

25 См. Сборник приказов и указаний Генерального прокурора Республики Бела-

русь. Мн., 1996.

52 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

их как деятельность прокуратуры, направленную на обеспечение верховенства закона, укрепления законности в целях защиты прав и свобод граждан; законных интересов государства, субъектов хозяйствования, учреждений, организаций, общественных объединений.

Это означает, что под основными направлениями (сферами) в деятельности прокуратуры страны понимаются пути, по которым Генеральный прокурор Республики Беларусь и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов и тем самым содействуют выполнению поставленных перед ними целей, решают возложенные на них задачи, осуществляют мероприятия по борьбе с нарушениями законов.

В итоге, прокуроры в соответствии с возложенными на них зада-

чами действуют по следующим основным направлениям:

1.Осуществляют надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами. Это направление (сферу надзора) принято называть "общим надзором".

2.Осуществляют надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание, предварительное следствие.

3.Осуществляют надзор за исполнением законов при рассмотрении дел судами.

4.Осуществляют надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, местах предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом.

Названные нами первые четыре направления обычно называют отраслью или сферами прокурорского надзора.

Второй вид прокурорского надзора, который включает в себя пятое и шестое направления, характеризует всеобъемлющий участок работы прокуратуры республики по борьбе с нарушениями законов об охране прав и свобод граждан, их собственности и борьбе с преступностью против личности. К ним, в частности, относится:

5.Борьба с нарушениями законов, определяющих права, свободы, охраняющие интересы личности, что актуально в обществе, создающем правовое государство.

6.Борьба с преступностью и другими правонарушениями, расследование преступлений, привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления, обеспечение неотвратимости наказания за преступное деяние (действие или бездействие).

Третий вид прокурорского надзора, включающий седьмое и восьмое направления, касается организационно-профилактической деятельности, мероприятий прокуратуры, которые играют важную роль в борьбе с преступностью в целом:

НПЦ

53

7.Разработка совместно с другими государственными органами мер по предупреждению преступлений и иных правонарушений и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и иными нарушениями законов.

8.Участие прокуратуры в совершенствовании законодательства и пропаганде законов.

Именно эти направления и составляют очень важные сферы в деятельности органов прокуратуры – их участия в совершенствовании законодательства и пропаганде законов, а также повышения уровня законопослушания граждан, их общей культуры и постоянного правового воспитания населения республики.

Наряду с этим в случаях, предусмотренных законом, прокуратура участвует в расследовании преступлений, рассмотрении дел судами и поддерживает обвинение.

Исходя из сказанного, отрасль прокурорского надзора можно сформулировать как специализированное, организационно-правовое направление деятельности прокуратуры, характеризующееся родовым объектом и предметом надзора, а также специфическими задачами и полномочиями прокуроров.

Это означает, что общие цели, предусмотренные "Законом о прокуратуре Республики Беларусь" 1993 г. (ст. 2), реализуются путем осуществления конкретных задач в рамках каждой отрасли прокурорского надзора. Ни одна из отраслей прокурорского надзора не может рассматриваться вне связи и взаимоотношений с другими отраслями, в отрыве от задач, стоящих перед прокуратурой Республики Беларусь в целом. Именно поэтому, например, задача усиления надзора за законами в отношении прав несовершеннолетних, по охране материнства и младенчества выделена в самостоятельный важный участок прокурорского надзора, так как будущее общества непосредственно связано с общей политикой государства в отношении нашей молодежи.

Обычно ближайшие задачи отраслей прокурорского надзора вытекают из решений высших органов государственной власти и управления. Они находят свое выражение в приказах и инструкциях Генерального прокурора Республики Беларусь и в методических письмах прокуратуры, одобренных, как правило, коллегией прокуратуры республики.

В каждой отрасли прокурорского надзора соответствующий прокурор конкретной прокуратуры вступает в правоотношения с различными государственными органами, общественностью, должностными лицами и гражданами. Учет особенностей надзора в каждой отрасли является необходимым условием повышения эффективности прокурорского надзора и, в тоже время, предпосылкой повышения результативности в деятельности органов прокуратуры и ее должностных лиц по точному исполнению законов.

54 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

Таким образом, через отрасли (сферы) прокуратура реализует свои функции – надзор за точным и единообразным исполнением законов. Потому не следует смешивать два понятия "отрасль’ и "участок" этой работы. Так, работа сотрудников прокуратуры с предложениями, обращениями и жалобами, заявлениями граждан, учреждений и должностных лиц соотносятся между собой как частное и целое в надзоре за соблюдением законности.

То же можно говорить о специфике и особенности задач при осуществлении надзора за соблюдением законов в Вооруженных силах страны, что обусловило выделение военной прокуратуры. Это было сделано Верховным Советом Республики Беларусь 16 января 1992 г., который принял постановление "О военной прокуратуре". В итоге, прокуратура Белорусского военного округа была преобразована в военную прокуратуру. На нее и был возложен надзор за точным и единообразным исполнением законов в Вооруженных силах республики, в других воинских формированиях, дислоцирующихся на территории Беларуси26. Так же, но по другим причинам, произошло выделение в самостоятельные специализированные подразделения единой системы органов прокуратуры Беларуси и других – транспортной и экологической27.

К актам прокурорского надзора в Беларуси относятся: протест,

представление, постановление, предписание и официальное предупреждение, а также указания, предложения и другие. Первые пять актов строго процессуальные и предусмотрены Законом "О прокуратуре Республики Беларусь" 1993 г. (ст. 35, 36, 37, 38, 39)28. Остальные могут применяться по мере необходимости, в связи с целесообразностью и влекут за собой также установленные законом последствия. Все они вносятся в государственные органы, общественные организации, должностным лицам и гражданам. Закон требует, чтобы эти акты были рассмотрены официально в установленные законодательством или определенные прокурором сроки, чтобы по ним были приняты необходимые меры к устранению нарушений, а также к ликвидации причин, условий, способствующих их возникновению. Лицо или организация, получив-

26См. Глюков А. К, Пирштук И. И., Сокол С. С. Прокурорский надзор в Республике Беларусь. Мн., 2001. С. 14.

27См. подробнее: Басков В. И. Курс прокурорского надзора: Учеб. М., 1999. С. 136– 387; Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Под ред. Ю. Е. Винокурова.

М., 2000. С. 18–28; То же. 2-е изд. М., 2001. С. 210–400; Максимов Л. Г. Прокурор-

ский надзор: Практич. пособие. Мн., 2001. С. 49–112; Смирнова Н. Н. Прокурорский надзор: Конспект лекций. СПб., 2001. С. 32–117; Ястребов В. Г. Прокурорский над-

зор: Учеб. М., 2001. С. 163–329.

28В законе "О прокуратуре Российской Федерации" 1995 г. предусмотрены лишь такие формы прокурорского реагирования как: протест, представление и постановление. См. подробнее: Смирнова Н. Н. Прокурорский надзор: Конспект лекций.

СПб., 2001. С. 37–40.

НПЦ

55

шие подобного рода акт прокурорского надзора, должны известить прокурора, внесшего этот акт, в строго установленные законом сроки (протеста – в 10 дней, а представления – 30 дней). При этом они также обязаны исполнить конкретное поручение, предписание, содержащееся в акте прокурора.

Требования, предъявляемые к содержанию актов прокурорского надзора, установлены законом и приказами Генерального прокурора Республики Беларусь. Все подобного рода правовые средства прокуратуры реализуются при помощи определенных правовых методов надзора. Совокупность основанных на законе приемов и способов принятия мер к наиболее эффективному выявлению и устранению нарушений законов в практике и литературе принято называть методами осуществ-

ления прокурорского надзора.

Вынесение протестов и иных документов прокурорского реагирования, выходящих за пределы компетенции прокурорского надзора, не являющихся нарушениями законов, следует рассматривать как нарушения полномочий и компетенции прокурора, вмешательства в оператив- но-хозяйственную деятельность поднадзорных ведомств, учреждений и предприятий.

Своевременность вынесения нормативных прокурорских актов состоит в том, чтобы при наличии сведений о нарушениях закона прокурору надлежит принять необходимые меры по устранению имевшего место правонарушения, а несвоевременное реагирование на такие факты может означать и отсутствие прокурорского надзора вообще. Положительные результаты надзорной деятельности прокурорских органов зависят, как правило, от своевременности внесения прокурорами протестов, которые содержатся в его правовых актах, что не теряет своей актуальности и делает выводы и предложения прокурора обоснованными. Они строятся на конкретных достоверных фактах. Правовые акты прокурорского надзора обязательно должны быть в правовом отношении аргументированными, стилистически грамотными, изложенными логично.

Коротко остановимся на каждом из названных нами актов (процессуальных форм) прокурорского надзора подробнее.

Протест как акт прокурорского надзора, в соответствии с Законом о прокуратуре 1993 г. (ст. 35), представляет собой правовой акт, который "приносится прокурором в орган, издавший этот акт или в вышестоящий орган, правомочный принимать по нему решение. В таком же порядке приносится протест на противоречащий закону акт или действие должностного лица". Это могут быть правовые акты, изданные органами государственной власти или управления, общественными организациями, организациями государственного или хозяйственного управления и другими субъектами, деятельность которых поднадзорна

56 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

прокурору. "В протесте прокурор требует отмены акта либо приведения его в соответствие с законом, а равно прекращения незаконного действия должностного лица и восстановления нарушенного права".

Порядок вынесения протеста состоит в том, что прокурор опротестовывает акты или незаконные действия должностного лица именно в органы или должностному лицу, издавшему этот незаконный или необоснованный правовой акт. Наряду с этим прокурор наделен правом принесения протеста в вышестоящий орган или вышестоящему по своему должностному положению лицу. Следует заметить, что протест в вышестоящую структуру или организацию может быть принесен и в случае, когда нижестоящий орган отклонил первоначально прокурорский протест. Законодательством предусмотрено также приостановление противоречащего закону правового акта на весь период рассмотрения протеста.

В самом протесте в обязательном порядке прокурор излагает требование об отмене правового акта или же приведения его в соответствие с законом, а также о прекращении незаконного действия лица и восстановления нарушенных прав. Действующее законодательство предъявляет серьезные требования ко всем элементам, составляющим протест прокурора. К ним, в частности, относятся: наименование опротестованного правового акта или действия (бездействия) должностного лица; кем и когда правовой акт издан либо произошло неправомерное действие; содержание опротестованного акта; правовое обоснование незаконности либо необоснованности правового акта (действие либо бездействие должностного лица); ссылка на нормы нарушенного закона либо другого нормативного акта; содержание требований о привлечении к ответственности должностного лица, виновного в нарушении закона; "протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению органом или должностным лицом, которым он направлен, не позднее чем в десятидневный срок после его поступления, а местными Советами депутатов на очередных сессиях". В протесте указываются: должностное положение прокурора, вынесшего протест, классный чин и дата принесения протеста.

"При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания заранее сообщается прокурору, который вправе принять участие в его рассмотрении. О результатах протеста письменно сообщается прокурору" (п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре 1993 г.).

"В случае нерассмотрения протеста в установленный срок либо его отклонения, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением об отмене противоречащего закону акта или прекращения незаконных действий. Подача прокурором заявления в суд приостанавливает действие опротестованного акта. Протест на постановление судьи по делу об административном правонарушении приносится судье, вынесшему поста-

НПЦ

57

новление, либо председателю вышестоящего суда и подлежит рассмотрению в трехдневный срок".29

Представление. В соответствии с Законом о прокуратуре 1993 г. "представление прокурора об устранении нарушений закона, причин нарушений и условий, им способствующих, вносится в орган или должностному лицу, правомочным их устранить. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. О принятых мерах в месячный срок должно быть письменно сообщено прокурору. При рассмотрении представлений коллегиальным органом прокурору заранее сообщается о дне заседания, в котором он вправе принять участие" (cт. 36).

Таким образом, представление – специфический акт прокурорского надзора, направленный на устранение нарушений закона, причин и условий, им способствующих. Оно вносится в государственный орган, политическую или иную организацию, непосредственно должностному лицу, полномочному устранить допущенные нарушения закона и создать условия, которые бы обеспечили в будущем неуклонное их исполнение. Представление должно быть исполнено безотлагательно и по нему, не позднее чем в месячный срок, должны быть приняты соответствующие меры, о чем в письменном виде должно быть сообщено прокурору.

Впредставлении могут также содержаться требования о привлечении виновных должностных лиц к различным мерам ответственности, для чего не требуется вынесения специальных постановлений о возбуждении преследования виновных.

Всоответствии с действующим законодательством представление должно быть направлено тем государственным учреждениям или должностным лицам, которые по роду службы и своей компетенции должны устранить допущенные нарушения закона и принять меры к их устранению.

Представление, как и протест, должно отвечать соответствующим требованиям, на которые указывает законодатель. Документ должен содержать: материалы, ставшие основанием для внесения представления (результаты проверки, итоги расследования по делам и др.); наименование нарушенного закона и его последствия; причины и условия, им способствующие; предложения конкретных мер или комплекса мероприятий по дальнейшему предупреждению нарушений закона; указание на конкретных должностных лиц, допустивших нарушение закона; предложения прокурора о привлечении виновных к ответственности; требования о безотлагательном рассмотрении представления и принятии соответствующих мер и срок, установленный законом (один месяц); должностное положение и классный чин прокурора, дату вынесения представления, подпись прокурора, составившего представление.

29 Закон "О прокуратуре Республики Беларусь" от 29 января 1993 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь.1993. № 10. Гл. 5. Ст. 35.

58 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

Прокурор, получивший ответ, содержащий необоснованное отклонение на представление, отправляет его на рассмотрение в вышестоящую инстанцию.

Постановление. В соответствии с Законом о прокуратуре 1993 г. "прокурор в зависимости от характера нарушения закона должностным лицом или гражданином выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела, об административном правонарушении, о возбуждении дисциплинарного производства". Мотивированное постановление может выноситься прокурором в иных случаях, что следует рассматривать как форму выражения его требования (ст. 37). Например, при освобождении лица, незаконно содержавшегося под стражей, о назначении ревизии, необходимости в выделении специалистов для анализа каких-то материалов и в других случаях.

При получении необходимой информации, указывающей на признаки совершенного преступления в действии или бездействии должностного лица или граждан, прокурор в установленном законом порядке возбуждает уголовное дело, выносит при этом соответствующее постановление и поручает следственным органам произвести необходимое расследование, если в этом возникла необходимость. В постановлении должно быть указано: время, место вынесения постановления, кем оно составлено, повод и основания возбуждения уголовного дела, статьи кодекса, по признакам которого оно возбуждено, а также дальнейшее решение по делу, кому оно направлено и т. д.

"Постановление об административном правонарушении подлежит рассмотрению органом или должностным лицом, правомочным налагать административное взыскание, в сроки и в порядке, установленные для рассмотрения протокола об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении административного производства подлежит рассмотрению в десятидневный срок с момента его поступления. О результатах рассмотрения письменно сообщается прокурору. Иные постановления прокурора подлежат рассмотрению и исполнению в установленные им сроки" (ст. 37 Закона о прокуратуре 1993 г.).

В постановлении о возбуждении дисциплинарной ответственности должны быть также указаны: наименование органа или должностного лица, которому оно адресуется, наименование постановления, указание места и даты его составления, описание обстоятельств допущенного нарушения закона; обоснование вины лица, на которое, по мнению прокурора, должно быть наложено взыскание; точное указание нарушенного закона; краткое изложение обстоятельств, изложенных в объяснении лица, совершившего правонарушение, его оценка своих действий; предложения прокурора о нарушении взыскания (без указания меры наказания); предложения прокурора рассмотреть постановление в установленный законом срок и сообщить о результатах рассмотрения; должностное положение и классный чин прокурора, его подпись.

НПЦ

59

Вслучае необоснованного отклонения постановления его переносят на рассмотрение вышестоящего прокурора.

Постановление прокурора применяется также при даче санкции на административное выселение и при отказе на такое выселение. Постановление применяется и в случаях, когда полномочия прокурора состоят в требовании к другим лицам и органам о совершении определенных действий.

Требования прокурора к определенным должностным лицам могут быть устными, в том числе по телефону. При этом они не теряют своей юридической силы и административной значимости.

Предписание прокурора – это акт прокурорского надзора. "Письменное предписание об устранении нарушения закона направляется органу или должностному лицу, допустившему нарушение, либо вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, правомочному устранить допущенное нарушение. Предписание выносится в случаях, когда нарушение закона носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам государству, предприятию, учреждению, организации или гражданину" (ст. 38 Закона о прокуратуре 1993 г.).

Впредписании должны содержаться указание на норму закона, которая оказалась нарушенной, и предложения о мерах по восстановлению законности. Предписание подлежит немедленному исполнению, о чем безотлагательно сообщается прокурору. При несогласии с требованием, содержащимся в предписании, оно может быть обжаловано вышестоящему прокурору, который обязан рассмотреть такую жалобу в десятидневный срок. Обжалование не приостанавливает исполнение предписания.

Официальное предупреждение как акт прокурорского надзора выносится "в целях предупреждения правонарушений при наличии сведений о готовящихся противоправных действиях, о чем прокурор письменно объявляет должностному лицу или гражданину официальное предупреждение о недопустимости нарушения закона".

Вслучае неисполнения требований, изложенных в официальном предупреждении, лицо, которому оно объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. При несогласии с официальным предупреждением лицо, которому оно объявлено, вправе обжаловать его вышестоящему прокурору.

Следует подчеркнуть, что закрепленные Законом о прокуратуре 1993 г. (гл. 1–4) три отрасли прокурорского надзора соответствуют определенным сферам государственной деятельности и обусловлены определенной спецификой. Выполняются они различными органами и должностными лицами прокуратуры в связи с особенностью задач, решаемых каждой из отраслей прокурорского надзора. Поэтому отрасль прокурорского надзора – это специализированное, организационно-

60 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

правовое направление деятельности органов прокуратуры, характеризующееся родовым объектом и предметом надзора, а также специфическими задачами и полномочиями прокуроров. Правильная организация и надлежащая постановка надзора в каждой отрасли предполагает точное знание того, что подлежит проверке, какие акты, действия (бездействия), правоотношения каких субъектов должны находиться в поле зрения прокуроров для принятия мер к своевременному устранению нарушений законов, к восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к уголовной ответственности. Понятие отрасли прокурорского надзора характеризуется также особыми задачами каждой из отраслей. Это означает, что общие задачи прокуратуры Республики Беларусь, предусмотренные ст. 2 Закона о прокуратуре 1993 г., реализуются через осуществление конкретных задач в рамках каждой отрасли прокурорского надзора (ст. 22, 24, 27, 34 Закона о прокуратуре 1993 г.).

Каждая из отраслей прокурорского надзора не может рассматриваться вне связи и взаимоотношений с другими отраслями, в отрыве от задач прокуратуры в целом. Так, задача усиления надзора за исполнением законов о несовершеннолетних обусловлены, например, выделением охраны прав несовершеннолетних в самостоятельный и очень важный участок прокурорской деятельности. Об этом, в частности, свидетельствует и приказ Генерального прокурора Республик Беларусь "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и об охране материнства и детства" № 27 от 22 июня 1994 г.

Понятие отрасли прокурорского надзора обязательно включает в себя в качестве признака наличие у прокуроров в каждой отрасли особых полномочий, а различаются по характеру занимаемого им служебного положения. Так, прокурор, осуществляющий надзор за исполнением законов органами дознания, предварительного следствия и опера- тивно-разыскной деятельности, обладает властно-распорядительными полномочиями, которыми не наделены прокуроры, действующие в области общего надзора. И еще: только Генеральный прокурор Республики Беларусь имеет полномочия законодательной инициативы в рамках обеспечения государственной безопасности страны, чего не имеют право делать другие подчиненные ему прокуроры.

В каждой отрасли надзора прокурор вступает в правоотношения с различными органами государственного управления, общественными организациями, должностными лицами и гражданами, осуществляет свою функцию общего надзора за точным и единообразным исполнением законов. Учет особенностей такой работы характерен для каждой из отраслей, что является необходимым условием повышения эффективности прокурорского надзора и, одновременно, предпосылкой повышения результативности деятельности органов прокуратуры в целом и ее должностных лиц по точному исполнению законов.