A_K_Solovyev_-_Prokurorskiy_nadzor

НПЦ

81

ся органами государственной власти и управления. Этим, к сожалению, не всегда может похвастаться каждое, признанное демократическим, государство в мире.

Анализ и оценка деятельности прокуратуры в прошлом убедительно свидетельствуют, какой вред был нанесен обществу вредным засекречиванием работы прокурорско-следственных кадров правоохранительных органов на всех направлениях борьбы с преступностью. Следует сказать и о том, что как бы добросовестно и активно не действовали следователи и прокуроры, если они не будут постоянно опираться и совершенствовать свою связь с широкой общественностью, не станут активно использовать в своей работе помощь граждан, всего общества, а действовать замкнуто, отгородившись от реальной жизни, прокуратура республики не сможет добиваться успехов, результативно выполнять поставленные перед ними законом цели и задачи.

Отсутствие гласности всегда ведет к изоляции правоохранительных органов от государственной власти, управления и общества в целом, порождает ложное представление в глазах населения о деятельности органов юстиции. Потому принцип демократии, гласности и открытости в деятельности органов прокуратуры закономерно занял свое определяющее место в правовом поле, регулирующем нашу борьбу с любым нарушением законов в пользу их точного и единообразного исполнения на всей территории республики.

Демократия и гласность дают сотрудникам прокуратуры возможность оказывать влияние на формирование общественного мнения в отношении правонарушений и лиц, допускающих их, активно воздействовать на правосознание людей, повышать у них правовую культуру, без чего невозможно в современных условиях и само создание правового государства. Потому контролировать в процессе прокурорского надзора исполнение точного и единообразного исполнения законов в условиях демократии и гласности означает:

всесторонне учитывать общественное мнение при решении любых вопросов по выявлению и устранению нарушений закона;

опираться на помощь и содействие граждан, трудовых коллективов и общественных организаций в ликвидации любых нарушений законов;

активно использовать средства массовой информации в борьбе за соблюдение законности и правопорядка.

Одновременно закон предусматривает, что прокурор не вмешивается в оперативно-хозяйственную, производственную деятельность предприятий, учреждений и организаций.

Например, интерес представляют публикации материалов в центральных газетах в виде событий криминальной хроники об итогах ра-

82 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

боты прокуратуры по так называемым "громким" уголовным делам в отношении известных в прошлом руководителей крупных промышленных объектов, банков, предпринимателей и других известных в республике хозяйственников и иных деятелей. В том числе тех, кому временно ранее удавалось избегать уголовной ответственности. Например, в ноябре 1996 г. прокуратурой Беларуси было возбуждено уголовное дело в отношении должностных лиц АКБ "Белагропромбанка". Они тогда подозревались лишь в халатности при выдаче валютных кредитов, в том числе СП "Пуше", за счет своих депозитивных средств.

Вто же время органами МВД было возбуждено уголовное дело по фактам проверки компании "ФИКО" и его генерального директора Наталии Шевко. Последняя проходила по различным делам, поэтому материалы были выделены в отдельное производство. Дело расследовалось прокуратурой Минска. На начальном этапе Шевко было предъявлено обвинение лишь по ст. 90 ч. 4 УК РБ, т. е. в хищении путем мошенничества, и избрана подписка о невыезде, что объяснялось состоянием ее здоровья. Шевко в 1998 г., не ставя в известность прокуратуру, разводится с мужем, меняет паспорт на добрачную фамилию Судленкова и бежит за границу. В 1999 г. Судленковой заочно было предъявлено обвинение в выманивании и хищении денежных средств на сумму 4,5 миллиона долларов США. В этот день ей была изменена мера пресечения, а ее поисками стал заниматься Интерпол.

Вэто время были приняты меры к розыску иных лиц: президента ЗАО "Пуше" А. Пупейко, его заместителя по экономике и финансам С. Чернышевича и президента АО "Белмед" В. Колосовского. Вскоре место нахождения всех подозреваемых было установлено. Пупейко оказался в Польше, где ему был предоставлен статус беженца, и на этом основании польский суд отказал белорусской прокуратуре в его экстрадиции. В. Колосовский находится в США, куда прокуратура направила материалы для решения вопроса о его выдаче, однако ответ пока не получен. С. Чернышевич в ноябре 2000 г. задержан в Минске и после суда отбывает наказание. Судленкову обнаружили в Праге (по некоторым данным работала на "Радио "Свобода"). Чешские власти без объяснений причин отказали белорусской стороне в ее экстрадикции. В связи с тем, что Интерпол не прекратил

еерозыски, в октябре 2002 г. Наталья Судленкова (Шевко) тоже была арестована правоохранительными органами ФРГ при попытке въезда в страну. Прокуратурой республики были подготовлены документы, необходимые для передачи Судленковой (Шевко) белорусскому правосудию из Германии.

Столичные прокуроры регулярно сообщали средствам массовой

информации сведения о других преступлениях в области финансов и экономики: в отношении М. Леонова, генерального директора гиганта ав-

НПЦ

83

томобилестроения МТЗ, президента концерна "Белгоспищепром" В. Казеко, начальника Белорусской железной дороги В. Рохманько, директора Гомельского радиозавода А. Кирикова40. Не ушли от ответственности и отдельные высокопоставленные чиновники, сломавшие личную карьеру и жизнь своим родственникам.

Такие материалы носят серьезный профилактический характер и свидетельствуют о неотвратимости наказания для лиц, нарушающих законы страны.

В процессе деятельности следователи и прокуроры, исходя из требований закона, не вправе допускать разглашение сведений предварительного расследования, что сохраняет силу закона и может быть сделано лишь с их разрешения и в объеме признанном допустимым. Однако, несмотря на такие запрещения, отдельные журналисты и средства массовой информации позволяют себе разглашение материалов следствия. В погоне за сенсацией происходит утечка информации, играющей важную роль для раскрытия преступления или серьезное доказательственное значение. Особенно, если это касается сведений, затрагивающих интимные стороны личной жизни потерпевших и свидетелей. Допускать это незаконно и безнравственно. Потому и предусматривает законодательство рассмотрение подобных дел в закрытых судебных заседаниях.

Особое значение этому придается в процессе осуществления оперативной работы силовых ведомств, что отражено в Законе Республик Беларусь "Об оперативно-разыскной деятельности" от 9 июля 1999 г. Вообще принцип конспирации, сочетание гласных, негласных методов и средств, изложенный в ст. 4 этого закона, был положен в основу всей оперативно-разыскной работы. В Законе специально подчеркивается, что "разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность личной жизни, личную и семейную тайну граждан и стали известны при проведении разыскных мероприятий, без согласия этих граждан, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом и иными законами Республики Беларусь".

Таким образом, нарушение принципа гласности неизбежно в отдельных ситуациях. Эти положения учтены законодательством и в сфере прокурорского надзора. В системе органов прокуратуры страны определены персонально должностные лица, которым специально оформляется доступ к закрытой информации, секретным и совершенно секретным документам и материалам. В этих случаях предусмотрен специальный порядок ответственности за возможные факты ее разглашения. Подобные нормы права определены и законодательством других государств.

40 См. Из жизни "ФИКО"… // Советская Белоруссия. 2002. 12 окт.; Бороться и искать, найти и наказать // Там же. 30 окт.

84 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

Эти исключения из общего правила о принципе гласности всегда преследуют цели быстрого раскрытия преступлений и их расследования, сохранения доказательств. Кроме того, в ряде случаев во время следствия появляется категория дел, связанных с государственной тайной или иными проблемами секретного характера. Расследование по ним осуществляется с учетом порядка, который предусмотрен в секретном делопроизводстве. Их рассмотрение, что предусмотрено законом, также проходит в закрытых судебных заседаниях. В этих случаях по таким "делам, рассмотренным в закрытом судебном заседании, публично оглашается только резолютивная часть приговора, определения, постановления суда"41.

В целом же эта статья закона серьезно защищает не только интересы государства, но и тайны граждан. Она свидетельствует, что "разбирательство уголовного дела в закрытом судебном заседании допускается лишь в интересах обеспечения охраны государственных секретов и иной, охраняемой законом тайны, а также по делам о преступлениях, совершенных лицами, не достигшими шестнадцатилетнего возраста, по делам о половых преступлениях и другим делам в целях предотвращения разглашения сведений об интимных сторонах жизни участвующих в деле лиц либо сведений, унижающих их достоинство, и в случае, когда этого требуют интересы потерпевшего, свидетеля или иных участников уголовного процесса, а также членов их семей или близких родственников и других лиц, которых они обоснованно считают близкими".

НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ, ПРЕДПРИЯТИЯМИ И ОРГАНИЗАЦИЯМИ, СУБЪЕКТАМИ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ, ОБЩЕСТВЕННЫМИ ОБЪЕДИНЕНИЯМИ, ПОЛИТИЧЕСКИМИ ПАРТИЯМИ, ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ И ГРАЖДАНАМИ

(ОБЩИЙ НАДЗОР)

Надзор прокуратуры за исполнением законов органами власти и управления, предприятиями, учреждениями и организациями, должностными лицами и гражданами как отрасли прокурорского надзора в теории и на практике получил наименование "общего надзора". Это одна из самых трудоемких и широких сфер деятельности прокуратуры. Она занимает массу времени и требует немало усилий и, к сожалению, не всегда оказывающаяся достаточно эффективной, достигающей своих целей и решения важных задач.

41 Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь. Мн., 2002. Ст. 23.

НПЦ

85

Предметом общего надзора, согласно Закону о прокуратуре 1993 г., является "точное и единообразное исполнение законов всеми юридическими и физическими лицами" (ст. 21 Закона).

Таким образом, критерием прокурорского надзора определены его границы и правилом служит принцип: там, где действует закон, должен осуществляться и действовать общий надзор. И далее, о чем свидетельствует закон, основу общего надзора составляет надзор за точным и единообразным исполнением законов в сфере государственного управления. Это имеет первостепенное значение в деле единого понимания и применения законов, несмотря на территориальные различия, вопреки всем местным влияниям и интересам.

Наименование отрасли (сферы, предмета) – "общий прокурорский надзор" появилось еще в период образования советской, а значит и белорусской прокуратуры. Не случайно органы прокуратуры Республики Беларусь 26 июня 2002 г. отмечали 80-летний юбилей своей деятельности. Дело в том, что определение отрасли прокурорского надзора отграничивает работу прокуроров в определенной сфере от деятельности прокуроров в иных отраслях.

Сущность и назначение общего надзора составляет, главным обра-

зом, как уже говорилось, надзор за точным и единообразным исполнением законов в органах государственного управления. Именно в этой сфере чаще всего на практике нарушается закон, что происходит в результате местничества, попыток командовать прокуратурой, а также в случаях самовольного изменения его правового содержания. Однако именно здесь, в государственном управлении, прокурорский надзор должен обеспечивать единообразное понимание и применение законов в стране. Все это обязывает прокуроров всех уровней и рангов сохранять эффективность общего надзора, повышать его роль и высокий уровень исполнения. Осуществляя общий надзор, органы прокуратуры способствуют выполнению задач, стоящих перед обществом и государством, обеспечивают защиту прав и интересов граждан, повышение их экономического благосостояния, удовлетворение потребностей населения. Иначе говоря, осуществляя свои полномочия в этой отрасли, прокуратура вместе с другими органами управления решает важные задачи политического, государственного, экономического и социального характера и культурного строительства.

К правовым актам, соответствие закону которых контролируется прокуратурой в порядке общего надзора, относятся решения органов местной власти, приказы, постановления, инструкции, распоряжения. Прокурорский общий надзор распространен и на документы иного рода – разъяснения, методические рекомендации и иные материалы, касающиеся исполнения законов и имеющие обязательную силу для подведомственных учреждений, организаций и подчиненных им должност-

86 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

ных лиц. Эти документы по своей юридической силе и содержанию являются также актами управленческого характера и отличаются от обязательных приказов, распоряжений и инструкций лишь по форме своего изложения.

Определенный интерес в этом плане представляют акты управления общественных организаций, религиозных объединений и политических партий. Акты этих организаций также являются предметом общего надзора лишь постольку, поскольку они могут породить или порождают при их реализации юридические последствия. Решения же этих организаций и формирований по вопросам внутреннего строительства и организации управления, взаимоотношений между участниками не представляют интереса как предмет общего надзора. Если же подобные материалы при решении вопросов касаются внутренних вопросов жизни организации, взаимоотношений организации с ее членами, урегулированных правом (трудовых, земельных, социальных и т. д.), такие документы могут являться предметом общего надзора, если они не соответствуют законам страны.

В свете пределов деятельности общего прокурорского надзора современное законодательство Беларуси о прокуратуре значительно расширило ее функции, в том числе распространило надзор за законностью на деятельность партий, местных Советов депутатов, колхозов и др., что не было известно предыдущему законодательству в рамках территории нашей страны. Так, согласно ст. 22 Закона о прокуратуре 1993 г., полномочия прокурора и его заместителя, при установлении нарушений закона в зависимости от их характера, позволяют им "опротестовывать акты республиканских и местных органов государственного и хозяйственного управления и контроля, местных Советов депутатов и иных органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, политических партий, иных общественных и религиозных объединений, а также решения и действия должностных лиц".

Таким образом, в современных условиях в Беларуси прокурорский надзор стал практически всеобъемлющим. Для него нет запретных сфер ни в работе законодательных и управленческих органов государства, ни в подчиненных правительству учреждениях, предприятиях, организациях и общественных образованиях, кроме установленных законом изъятий. Это касается надзора за законностью решений и нормативных актов, принимаемых Президентом Республики Беларусь, Советом Министров страны, ее законодательных органов.

Однако и в этих случаях прокуратура, как блюститель законности, обязательно оценивает те или иные управленческие решения и документы, а компетентным органам республики предстоит исправить возможное нарушение законности. В отдельных случаях вопрос об окончательном решении по поводу исправления нарушенного закона решается

НПЦ

87

Конституционным судом республики или Национальным собранием. Тогда встает вопрос о выполнении функций этими инстанциями. Объем работы в области общего прокурорского надзора неизмеримо велик и, видимо, не подлежит точному определению. Ведь существует еще и правило о том, что предварительно, накануне принятия законодательных решений, все проекты юридических норм, правовых решений и т. д. проходят своеобразную экспертную оценку или согласуются с органами юстиции в лице Министерства, республиканской прокуратуры и др., что также может подлежать учету. Воспользуемся этим для своеобразной иллюстрации масштабов предварительной оценки, осуществляемой прокуратурой при рассмотрении проектов будущих правовых актов.

Достаточно сказать, что на протяжении только одиннадцати месяцев 2002 г., о чем свидетельствуют цифры статистики Министерства юстиции Республики Беларусь, была проведена юридическая экспертиза 4 803 проектов нормативно-правовых актов, в их числе – 360 законов, 626 указов президента, 160 декретов, 2 680 постановлений правительства по разным вопросам общественной жизни страны42.

Таким образом, в сфере общего надзора внимание прокуроров республики сосредоточено на надзоре за точным и единообразном исполнением принятых законов, указов и иных нормативных актов, что соответствует конституционным нормам Республики Беларусь и касается непосредственно обязательного внимания прокуратуры. Это подтверждает, что в области законодательной деятельности в Беларуси поэтапно осуществляется строительство правового демократического государства.

Вторая существенная часть содержания предмета общего надзора – надзор за точным и единообразным исполнением гражданских законов должностными лицами и гражданами республики. Это означает необходимость постоянной, повседневной работы прокуратуры по выявлению и наказанию лиц, нарушающих законы в виде действия или бездействия, т. е. не совершения действий, предписанных законом. Или, другими словами, органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов, определяющих обязанности должностных лиц в процессе служебной деятельности. Это относится обычно к правам и обязанностям, определяемых законом в отношении государственной и трудовой дисциплины, об охране и поддержании общественного порядка, охране государственной и личной собственности, природы, ее ресурсов и других вопросов.

Общий надзор за исполнением гражданских законов осуществляется в форме обращенной непосредственно к нарушителям или посредством воздействия прокуроров через органы управления и должностных

42 См. Адвокаты, прокуроры, нотариусы, судьи, встать! Праздник идет // Звязда. 2002. 30 окт.

88 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

лиц, руководящих или возглавляющих работу конкретных нарушителей законов. В этих случаях прокуратура использует официальные формы надзора: представления, предостережения, понуждая соответствующие инстанции их руководителей к активизации контроля за подчиненными, усилению воспитательной работы среди этой категории работающих или требуя их наказания. Примеров этому множество.

Так, прокуратура Республики Беларусь с участием контролирующих органов проводила в течение 2001 и девяти месяцев 2002 гг. плановые проверки исполнения законодательства, которое регулирует финан- сово-хозяйственную деятельность на предприятиях концерна "Белмелиоводхоз". Было установлено, что многие руководители предприятий, органов управления акционерных товариществ, главные бухгалтеры не обеспечивают точного и однообразного исполнения законодательства о сохранении собственности, стандартизации цен, своевременной выплаты налогов, государственной и финансовой дисциплины. На протяжении указанного времени предприятия концерна по решению контролирующих органов и налоговых служб выплатили в бюджет 689,5 млн. руб. экономических санкций. Кроме того, в ходе проверки уполномоченные органы применили к предприятиям экономических санкций на 482 млн. руб. В результате не использования законных денежных средств, плохой охраны собственности предприятий, нередко в результате бездеятельности юридических и бухгалтерских служб были потеряны оборотные средства на сумму больше 1 млрд. 265 млн. руб. и т. д. По фактам хищений, служебных злоупотреблений на предприятиях концерна правоохранительными органами возбуждено 49 уголовных дел, по которым нанесенный ущерб государству составляет 43 млн. руб.

Результаты проверки свидетельствовали о недостаточном контроле за работой концерна со стороны Минсксельгоспрома. В целях ликвидации допущенных нарушений прокурорами республики было внесено 102 представления о ликвидации нарушений нормативных актов и были вынесены официальные предостережения 39 должностным лицам о недопустимости нарушений законов. В суды предъявлено 19 исков на сумму более 13 млн. руб. Наряду с этим, 8 млн. руб. виновные внесли добровольно. О результатах проверки были проинформированы руководитель страны и Премьер-министр Республики Беларусь. Генеральный прокурор одновременно выслал представление министру сельского хозяйства республики, в котором, наряду с предложениями по ликвидации выявленных нарушений, предложил расторгнуть контракт с президентом концерна "Белмелиоводхоз", который не обеспечил необходимое исполнение нормативно-правовых актов на предприятиях концерна43.

43 См. Генпрокурор предлагает расторгнуть контракт с президентом концерна "Белмелиоводхоз" // Звязда. 2002. 21 нояб.

НПЦ

89

К задаче общего надзора, вытекающей из требований закона, в первую очередь конституционных обязанностей, относится предупреждение преступных проявлений и иных серьезных правонарушений. С этой целью особенно важно организовать строгий режим экономии и бережливого отношения к любым формам собственности, прокурорский надзор за строгим соблюдением законности, постоянным улучшением организации правовой работы в народном хозяйстве. Необходимо вести постоянную, непримиримую борьбу с любыми проявлением формализма и местничества. Организовать прокурорский надзор за повышением ответственности ведомств и министерств, других структур государственной власти и управления, руководящих кадров, отвечающих за соблюдение государственной, финансовой и договорной дисциплины. Эти требования и являются основанием для повседневной производственной и иной деятельности по закону. За эффективную организацию выполнения названных задач несут ответственность руководители всех структур и иные должностные лица министерств, ведомств, объединений и организаций.

Именно это и требуется от прокуроров, участвующих в совершенствовании прокурорского надзора в этой сфере, постоянной настойчивости, предавая огласке нарушения законов. Выявлять условия и причины, их порождающие. Привлекать внимание общественности, коллективов к любым фактам правонарушений и организовать нетерпимое отношение ко всяким попыткам виновных избежать ответственности.

Такое отношение к делу может обеспечить эффективный подход и результативность прокурорского надзора на этом исключительно важном направлении деятельности прокуратуры республики. Для решения этих задач у наших прокуроров достаточно властных полномочий. Все они сформулированы Законом о прокуратуре 1993 г.

Иначе говоря, в соответствии с законом, прокуроры республики в сфере общего надзора вправе:

1.По предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещение учреждений и предприятий (независимо от форм собственности, подведомственности и вида пропускного режима), иметь доступ к их документам, проверять исполнение законов.

2.Требовать от руководителей и иных должностных лиц представления издаваемых ими приказов, инструкций, решений, распоряжений и иных актов, необходимых документов и материалов, статистических и иных сведений; проведения проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных предприятий, учреждений и организаций, а также должностных лиц; выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов, проведения экспертиз; проверок по поступившим в прокуратуру материалам, сообщениям и заявлениям и обязывать сообщать об их результатах. Должностные лица обязаны

90 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

приступить к выполнению требований прокурора о проведении проверок, ревизий и экспертиз не позднее десяти дней после их поступления, если иное не оговорено прокурором.

3.Вызывать должностных лиц, граждан и требовать от них объяснений по поводу нарушений закона; в случаях, предусмотренных законом, истребовать от должностных лиц, граждан деклараций об источниках доходов.

4.Проверять законность административного задержания граждан

иприменения к ним мер воздействия за административные правонарушения; освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию несудебными органами (ст. 22).

При установлении нарушений закона в зависимости от их характера прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции:

1) опротестовывает акты республиканских и местных органов государственного или хозяйственного управления и контроля, местных Советов депутатов и иных органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, политических партий иных общественных и религиозных объединений, а также решения и действия должностных лиц;

2) опротестовывает в установленном порядке противоречащие закону постановления по делам об административных правонарушениях;

3) вносит представления с требованиями об устранении нарушений закона, причин нарушений и способствующих им условий, выносит предписания об устранении нарушений закона;

4) официально предупреждает должностных лиц, граждан о недопустимости нарушения ими требований закона;

5) в установленном порядке решает вопрос о привлечении нарушителей закона к уголовной или административной ответственности, возбуждает дисциплинарные производства, ставит вопрос о роспуске местного Совета депутатов, не исполняющего законы или постановления, принятые высшим органом государственной власти республики;

6) предъявляет в суды иски и заявления в защиту прав и законных интересов государства, предприятий и организаций государственных форм собственности, а в защиту прав и законных интересов субъектов хозяйствования негосударственных форм собственности и граждан – в случаях, если они лишены возможности самостоятельно защитить свои интересы" (ст. 22).

Все сказанное означает, что прокурор должен действовать на основе представленных ему полномочий, в интересах дела для выявления, предупреждения и устранения случаев нарушения закона. Неиспользование им в необходимых случаях тех или иных полномочий должно рассматриваться как бездействие, пассивность и даже – как нарушение своего долга. Новый закон решает вопросы полномочий прокурора бо-