A_K_Solovyev_-_Prokurorskiy_nadzor

НПЦ

71

ларусь по представлению Генерального прокурора Республики Беларусь. Сама структура органов прокуратуры утверждается Верховным Советом республики. В аппарате прокуратуры республики, по данным центральной прессы, к началу 2003 г. работало 1 950 человек33.

Принцип единства и централизации в деятельности означает единство целей и задач, стоящих перед прокурорами всех подразделений и рангов. Цели и направления деятельности прокуратуры также определены законодательством о прокуратуре. Они обязательны как для Генерального прокурора, так и всех нижестоящих прокуратур. Согласно Закону, прокурорский надзор в Беларуси осуществляется "за точным и единообразным исполнением законов республиканскими, местными органами государственного и хозяйственного управления и контроля, местными Советами депутатов и иными органами местного самоуправления, воинскими формированиями и учреждениями, органами государственной безопасности, внутренних дел и милиции, субъектами хозяйствования независимо от принадлежности и форм собственности, учреждениями и организациями, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями, должностными лицами и гражданами; за исполнением законов органами, осуществляющими опе- ративно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за соответствием закону судебных решений по гражданским и уголовным делам, делам об административных правонарушениях; за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом" (cт. 2 Закона о прокуратуре 1993 г.). В случаях, предусмотренных законом, прокуратура осуществляет расследование преступлений. Прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами, поддерживают государственное обвинение.

Единство и централизация деятельности прокуратуры определяются также общностью форм, методов и средств прокурорского надзора за законностью, а также по реагированию на допущенные недостатки.

Прокуроры всех рангов руководствуются в своей работе единым законодательством, что также является характерной чертой прокурорского надзора.

Обеспечение единой поднадзорности в государстве возможно лишь при условии общих требований во всей практической деятельности прокуратуры, единого и строгого централизованного ее руководства со стороны Генерального прокурора Республики Беларусь. Такое единоначалие соответствует принципу строгой подчиненности ему всех нижестоящих прокуроров. Это позволяет созданию условий для активного использования другого принципа – независимости прокуроров от

33 См. Вред в особо крупных размерах // Советская Белоруссия. 2002. 5 окт.

72 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

любых влияний извне и в первую очередь от местных властей. В то же время, осуществляя профилактическую, предупредительную деятельность в процессе пропаганды законов, работая в плане повышения законопослушания, воспитания правовой культуры населения, прокуроры районов, городов, областей находятся в постоянной связи с органами власти и управления на местах, выступают как прямые представители центра – Генерального прокурора Республики Беларусь. Потому любое влияние на них со стороны должно быть исключено категорически, при любых условиях ни в целях решения повседневных задач, иных обстоятельствах, постоянно возникающих в местных условиях.

Исходя из принципа единства и централизации органов прокуратуры, вышестоящий прокурор вправе издавать приказы, указания и распоряжения по актуальным вопросам, диктуемым складывающейся обстановкой в районе, области и в стране в целом, что связано с организацией работы прокуратуры, которые обязательны для исполнения всеми звеньями подчиненных прокуратур. Это закреплено в полномочиях Генерального прокурора Законом о прокуратуре 1993 г. следующим образом: "Генеральный прокурор Республики Беларусь руководит деятельностью всех органов прокуратуры и осуществляет силами аппарата контроль за работой, в соответствии с законами, издает приказы, обязательные для исполнения всеми работниками органов прокуратуры Республики Беларусь" (ст. 16). Прокуроры областей, города Минска и приравненных к ним прокуратур также имеют право издавать приказы, указания и распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками (ст. 17 Закона о прокуратуре 1993 г.).

Для руководства деятельностью аппарата прокуратуры в республике предусмотрено создание соответствующих коллегий, являющихся совещательным органом при соответствующем прокуроре. Они рассматривают наиболее важные актуальные вопросы деятельности прокуратуры, требующие коллективного обсуждения и выработки решений, обсуждают проекты важнейших приказов и указаний, отчеты и сообщения руководителей структурных подразделений, нижестоящих прокуроров и других прокурорских работников.

В качестве иллюстрации сошлемся на содержание работы одного из заседаний коллегии, прошедшей в конце 2002 г. в прокуратуре республики, работа которой была посвящена насущной проблеме – нарушениям законодательства, борьбе с организованной преступностью и коррупцией в таких важных отраслях экономики, как металлургия, нефтехимия, машиностроение и других. В работе коллегии принимали участие прокуроры областей, города Минска, белорусский военный прокурор, ответственные работники КГБ, МВД, других заинтересованных ведомств. В процессе обсуждения вынесенных на коллегию вопросов было обращено особое внимание на факты роста криминогенной обста-

НПЦ

73

новки, распространения организованной преступности на самые доходные, стратегические отрасли белорусской экономики. Очередная коллегия, состоявшаяся под председательством Генерального прокурора республики, рассмотрела результаты проверки соблюдения законодательства в этих отраслях экономики, где были выявлены не только случаи проникновения преступных групп на крупнейшие предприятия страны, но и факты коррупции среди должностных лиц этих предприятий. Коллегией было отмечено, что деятельность симбиоза преступников и коррупционеров не всегда пресекалась своевременно, из-за чего они могли в течение длительного периода причинять существенный ущерб государству. Достаточно сослаться только на факт ущерба, нанесенного должностными лицами Белорусской железной дороги, как было отмечено на коллегии, который составил 14 миллионов долларов, или на то, что лишь по одному из расследуемых 20 уголовных дел в отношении 9 работников Минского тракторного завода, ущерб составил 3,5 миллиона долларов34.

На заседаниях коллегий могут заслушиваться сообщения и объяснения руководителей государственного управления и контроля, предприятий, учреждений и организаций, иных должностных лиц по вопросам исполнения законов.

Необходимо отметить, что приказы и указания Генерального прокурора республики по вопросам, касающимся производства расследования преступлений обязательны не только для работников нижестоящих прокуратур, но и органов МВД, КГБ Республики Беларусь и других, наделенных полномочиями по производству дознания и следствия.

Единство и централизация в деятельности органов прокуратуры Республики Беларусь, как один из основных принципов, означает также сосредоточение в органах прокуратуры императивных, властных полномочий, которыми располагают соответствующие руководители органов прокуратуры. Для того чтобы отменить незаконное или мало обоснованное решение, принятое должностным лицом прокуратуры, не требуется выносить его на заседание коллегии прокуратуры. Он сам правомочен отменить или изменить его своим приказом, единолично своей волей.

Строгое подчинение вышестоящей прокуратуре, обязательность исполнительской дисциплины чрезвычайно важны для деятельности всех ветвей власти, что так характерно структуре, организующей работу прокуратуры. Это означает, что любой акт, исходящий от прокурора, должен соответствовать закону, приказам, указаниям Генерального прокурора. Если он этому не соответствует или противоречит иным требованиям закона, то будет отменен вышестоящим прокурором или приведен в соответствие с требованиями этого закона.

34 См. Стратегия прокурорского надзора // Советская Белоруссия. 2002. 29 окт.; Вред в особо крупных размерах // Советская Белоруссия. 2002. 5 нояб.

74 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

Единство и централизация работы прокуратуры обеспечивается также установленным порядком формирования органов прокуратуры, назначением прокуроров на должности и освобождение от них. В соответствии со ст. 126 Конституции Республики Беларусь, Генеральный прокурор назначается президентом, а нижестоящие прокуроры – Генеральным прокурором страны. "В своей деятельности Генеральный прокурор подотчетен Президенту". Генеральный прокурор и нижестоящие прокуроры независимы в осуществлении своих полномочий и руководствуются законодательством (ст. 127 Конституции). Прокуроры районов (городов), межрайонные прокуроры и приравненные к ним прокуроры назначаются на должности и освобождаются от должности Генеральным прокурором Республики Беларусь, подчинены вышестоящим прокурорам, прокурору страны (ст. 14 Закона о прокуратуре 1993 г.). Он же, в пределах штатной численности и фонда оплаты труда, устанавливает структуру аппарата всех органов прокуратуры республики. Срок полномочий Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров – пять лет (ст. 15 того же Закона).

Все сказанное нами о принципе деятельности органов прокуратуры республики не свидетельствует о бюрократическом централизме, а лишь подтверждает, что прокуратура действует в рамках демократического централизма, определяет, а не предполагает самостоятельность прокуроров в принятии ими конкретных решений. Это развивает их творческий подход к решению насущных задач и личную инициативу, способствует исполнению служебного долга даже в часто меняющихся естественных условиях современной обстановки. И, более того, единоначалие в работе органов прокуратуры, выступая в сочетании с коллегиальным обсуждением насущных проблем по вопросам прокурорского надзора и следственной практики, позволяет своевременно и гибко решать актуальные проблемы, возникающие на практике.

Значимым в деятельности прокурорского надзора выступает принцип законности – как основа в работе всех правоохранительных органов Республики Беларусь. Во время вынесения протестов, постановлений и представлений, в процессе надзора за исполнением законов, прокуроры, в соответствии с этим принципом, должны соблюдать уважительное отношение к закону, быть примером строгого отношения к их содержанию. Действовать исключительно в рамках Конституции страны и других законодательных правовых норм, принимаемых государством. В процессе осуществления прокурорского надзора надо исходить только из требования положений, предписанных законом, быть всегда принципиальным при решении стоящих перед надзором задач. Во всех случаях из практики прокурорского надзора должны исключаться возможная местная целесообразность, эффективность, особенность конкретной ситуации и т. д. В качестве основного принципа рабо-

НПЦ

75

ты в прокуратуре остается законность, так как любое отступление от смысла закона подрывает авторитет деятельности всей системы юстиции и права в целом, а прокурорских кадров – в особенности.

Забвение принципа законности в работе органов прокуратуры неоднократно преподносило жестокие уроки расплаты за нерешительность в борьбе с ведомственным влияниям и местничеством, что компрометировало авторитет прокуратуры перед общественностью, наносило неисправимый вред государству, усложняло борьбу со злостным нарушениям законности.

Основополагающим принципом в организации прокурорского надзора в республике выступает и принцип независимости прокуратуры в осуществлении основных задач и функций надзора за законностью.

Любые попытки рассматривать деятельность прокуратуры как органа, подверженного влиянию со стороны местных органов власти и управления, к сожалению, еще встречаются и в настоящее время. Это представляет собой постоянную угрозу потери фактической независимости прокуроров всех степеней и рангов, что нашло свое отражение в национальном законодательстве.

Не случайно Закон о прокуратуре 1993 г. установил, что воздействие в какой бы то ни было форме должностных лиц органов государственной власти на прокурорских работников с целью понудить их к принятию незаконного решения или воспрепятствовать их законной деятельности запрещается и влечет установленную законом ответственность. Это является серьезной гарантией, а не простой декларацией, которую бы можно было не принимать сегодня в расчет. Хотя, как показывает практика, данное положение в настоящее время не может еще в полной мере обеспечивать реальную процессуальную самостоятельность и независимость прокуроров, особенно в сфере уголовного и гражданского судопроизводства. Многое стало зависеть от тех, кто сейчас занимает прокурорские должности, каковы их нравственные и этические качества, насколько честно они выполняют свой долг и добросовестно несут свою службу, насколько принципиальны и последовательны они в своей деятельности.

Имея определенные правовые полномочия по надзору, прокурор, как это определено правом, "принимает меры по пресечению нарушений закона, от кого бы они ни исходили, восстановлению нарушенных прав и привлечению к установленной законом ответственности лиц, допустивших эти нарушения" (п. 3 ст. 4 Закона о прокуратуре 1993 г.). Сказанное означает: осуществляя надзор за точным и единообразным исполнением законов, прокуроры принимают меры не только к выявлению и пассивной констатации факта нарушений законов, но и по устранению этих нарушений, восстановлению нарушенных прав или обязанностей, кто бы их не нарушал, и наказанию виновных.

76 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

Содержание этих действий включает в себя ряд важных и принципиальных правовых положений: во-первых, равенство всех и каждого перед законом и обязанность прокуроров не только выявить нарушение законодательства, но и своевременно устранять такие факты; во-вторых, прокурор, осуществляя надзор, принимает меры к восстановлению нарушенных прав и законных интересов граждан, привлекает виновных к ответственности, также установленной законом.

Названные нами положения, как правило, связаны между собой и выступают в неразрывном единстве. По-сути они составляют понятие "деятельности органов прокуратуры" в рамках норм конституционного права, которые означают, что "все равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов" (ст. 22 Конституции Республики Беларусь 1994 г.). Это равенство в нашей стране постоянно гарантируется национальным законодательством независимо от положения, пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Характер прокурорского надзора таков, что позволяет одновременно выявлять нарушения закона, своевременно реагировать на них и принимать решение по восстановлению нарушенных прав и свобод, привлекать виновных к ответственности. При этом, например, занимаясь проверкой жалобы или заявления граждан по допущенным по отношению к ним нарушениям закона, прокурор, прежде всего, принимает меры к восстановлению нарушенных прав, а затем уже рассматривает вопрос об ответственности должностных лиц, допустивших такие нарушения. Наряду с этим, закон обязывает работников прокуратуры использовать свои полномочия для предупреждения возможных нарушений законов в будущем, устранять причины и условия, порождающие эти нарушения (ст. 22 и 23 Закона о прокуратуре 1993 г.).

Особое значение положение о равенстве всех перед законом приобретает сейчас, в условиях расширяющихся действий демократических принципов в республике по мере осуществления в стране строительства правового государства.

Очередной принцип в деятельности прокуратуры по надзору, предусмотренному Законом о прокуратуре 1993 г. – взаимодействие органов прокуратуры с другими правоохранительными органами в деле укрепления правопорядка и борьбы с преступностью (п. 4 ст. 4 Закона) имеет исключительное значение.

Высказывалось мнение, что формулировка этого важного принципа в прокурорском надзоре могла бы исходить из более широкого понятия его содержания35. Можно было бы сделать это так, как это сказа-

35 См. Максимов Л. Г. Прокурорский надзор: Практич. пособие. Мн., 2001. С. 45.

НПЦ

77

но в законе о прокуратуре Российской Федерации. В нем, в частности, указано на взаимодействие не только с правоохранительными, но и другими государственными органами, общественными организациями и трудовыми коллективами. Будем надеяться, что в процессе унификации законодательств России и Беларуси в рамках Союзного государства это произойдет значительно раньше, чем можно было бы надеяться на внесение поправки в обычном порядке.

В надлежащем исполнении функций прокуратуры, в первую очередь, в области надзора за исполнением законов в борьбе с преступностью и другими правонарушениями, существует объективная закономерность, касающаяся необходимости взаимодействия в этой борьбе всех правоохранительных органов страны. Особенно, когда организованная преступность стала проявлять свою агрессивность во многих сферах экономической и социальной жизни общества, представляя повышенную опасность для государства. Вызвано это самой жизнью. В том числе необходимость взаимодействия прокуратуры с Советами депутатов, местной администрацией, другими органами государственной власти и управления, а не только правоохранительными органами, трудовыми коллективами и широкой общественностью. Прокуратура республики без постоянной опоры на массы и поддержку общества всегда теряет свои позиции в борьбе с преступностью, с чем неоднократно сталкивались прокурорские работники в не очень далеком прошлом. В связи с этим задача укрепления законности и правопорядка, как никакая другая, требует координации и согласованности, постоянного взаимодействия, что почти всегда было присуще органам белорусской прокуратуры и другим правоохранительным органам республики.

Реализация необходимого постоянного взаимодействия органов прокуратуры с правоохранительными органами предполагает не только разработку мер по искоренению правонарушений, условий и причин, их порождающих, но и объединение усилий всех сил и средств, где это дает самые серьезные результаты, не нарушая рамки деятельности конкретных подразделений, на определенных им участках борьбы. Это предполагает проведение единой согласованной политики в самой карательной деятельности против правонарушений, в практических подходах к тем явлениям, которые связаны с нарушениями законности на определенных направлениях этой работы. Главное, чтобы при этом не допускалось смешение функций прокуратуры и подмены самостоятельности поднадзорных государственных и иных структур, сохраняя их самостоятельность и компетентность, чтобы каждый добросовестно выполнял свои задачи, функции и обязанности, возложенные на них законом на определенном участке.

Указанная деятельность прокуратуры выражается в самых разнообразных формах организации совместных проверок, выездов на места

78 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

в составе комплексных групп и бригад, совместных разработок перспективных планов, программ; информировании местных и республиканских органов власти и управления о состоянии законности и правопорядка на тех или иных участках и территориях, в сферах деятельности; выработке совместных предложений по устранению причин и условий, порождающих нарушения законов, и информировании об этом соответствующих органов; обобщения прокурорско-следственной практики по борьбе с преступностью и выработке на этой основе конкретных более эффективных мер борьбы с нею и других мероприятий.

Так, например, в декабре 2002 г. в результате осуществления расследования ряда "громких дел", в том числе в отношении бывшего директора ЗАО "Атлант" Леонида Калугина и бывшего директора правления Минскомплексбанка Евгения Кравцова, обвиняемых в крупных криминальных злоупотреблениях служебным положением, которые вначале расследовались различными правоохранительными органами (КГБ и Департамент финансовых расследований Государственного Комитета госконтроля), для эффективного действия по этим и другим уголовным делам было принято решение о создании на заключительном этапе работы специальной совместной следственной группы "под эгидой прокуратуры", о чем сообщалось в столичной прессе36.

Органы прокуратуры взаимодействуют также с постоянными комиссиями Советов по делам несовершеннолетних, наблюдательными комиссиями, товарищескими судами, народными дружинами по поддержанию общественного порядка и т. д. Многие из этих видов деятельности прокуратуры закреплены в ряде законодательных актов как обязательные правовые нормы.

Широко практикуется и уже вошло в систему информирование общественности, трудовых коллективов о результатах прокурорских проверок, о состоянии законности в республике и криминальной обстановке с помощью средств массовой информации, включая электронные37.

Определенная прозрачность итогов работы прокуратуры Республики Беларусь видна при несложном анализе центральных газет республики, которые систематически публикуют информацию об итогах встреч Президента с Генеральным прокурором. Пресс-службы Прези-

36См. подробнее: Финансовая милиция не даром ест свой хлеб // Звязда. 2002. 11 дек.

37См. Прокуратура работает напряженно // Звязда. 2002. 26 июня. [В день 80-летнего юбилея деятельности прокуратуры Республики Беларусь в порядке информации о повседневной деятельности сообщалось о том, что в судах республики прокуратурой было поддержано 888 уголовных дел. Для судебного разбирательства прокурорами страны было направлено 992 уголовных дела против 1 181 обвиняемого, в том числе чиновников Комитета по ценным бумагам в связи с получением ими взятки в сумме 4 480 долларов за представление ценной деловой информации.]

НПЦ

79

дента и Генерального прокурора обычно сообщают сведения об основных направлениях и итогах прокурорского надзора.

Приведем для иллюстрации несколько таких сообщений за 2002 – начало 2003 г.:

7 августа: Генеральный прокурор доложил Главе государства о работе, проведенной органами прокуратуры за последние две недели. В агропромышленном комплексе осуществлено 730 плановых проверок, к уголовной ответственности привлечено 868 человек, возбуждено 1 516 уголовных дел и т. д.;

11 октября: Генеральный прокурор доложил руководителю страны о результатах работы прокуратуры за прошедшую неделю. В связи с принятием Государственной программы об усилении борьбы с коррупцией на 2002–2006 гг., Генеральный прокурор проинформировал руководителя страны о ходе подготовки мероприятий по реализации этой программы, Особое внимание будет уделено координации деятельности правоохранительных и контролирующих органов, направленной на выявление, предотвращение и пресечение любых проявлений коррупции. Генеральный прокурор доложил также в отношении окончания расследования в отношении ряда руководителей Фонда президентских программ, которые допустили злоупотребления служебным положением. По результатам расследования уголовное дело направлено в суд. В ходе доклада были рассмотрены и другие вопросы;

14 ноября: Генеральный прокурор проинформировал Президента о состоянии законности и правопорядка, а также доложил о результатах работы, проделанной органами прокуратуры по надзору за исполнением законодательства. В этой сфере за 9 месяцев текущего года органы прокуратуры провели 653 проверки. Возбуждено 9 уголовных дел в отношении сотрудников налоговых органов, к материальной ответственности привлечено 262 юридических лица на общую сумму 1 миллиард рублей, в хозяйственные суды заявлен 51 иск на сумму 554 миллиона рублей. Генеральный прокурор также доложил Президенту о выявленных нарушениях законодательства о сохранении собственности и соблюдении финансовой дисциплины в государственном концерне "Белмелиоводхоз". По результатам проверки внесено представление министру сельского хозяйства и продовольствия о необходимости устранения нарушений законов;

18 декабря: Генеральный прокурор доложил Главе государства о состоянии законности и правопорядка в республике, результатах работы, проделанной органами прокуратуры за прошедшую неделю. Президенту доложено о выполнении его поручения по проверке межведомственной комиссий финансово-хозяйственной деятельности ПО "Белорусский автомобильный завод". В ходе про-

80 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

верки были выявлены многочисленные нарушения при проведении внешнеторговых операций, финансовой и налоговой дисциплины, факты необоснованного занижения цен на реализуемую продукцию, приобретения сырья, материалов и комплектующих изделий по завышенным ценам, выпуска недоброкачественной продукции, занятия деятельностью без наличия специального разрешения (лицензии). В результате допущенных нарушений объединению причинен значительный материальный ущерб. Правоохранительными органами возбужден и расследуется ряд уголовных дел.

В этот же раз Генеральный прокурор проинформировал Президента о ходе борьбы с преступлениями против интересов службы, среди которых наиболее распространены злоупотребления властью и служебная халатность, особенно при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности и договорных отношений. В текущем году, как сообщил Генеральный прокурор республики, за превышение власти и различного рода злоупотребления по службе привлечены к ответственности и осуждены 4 работника налоговых органов, 5 сотрудников таможни и 13 работников милиции38.

4 февраля 2003 г. на очередном заседании коллегии Прокуратуры Республики Беларусь подводились итоги работы прокурорских кадров за минувший год. Отмечена роль прокуратуры в деле координации борьбы с преступностью, обороне прав и свобод граждан. Была зафиксирована активизация в расследовании дел по борьбе с коррупцией и взяточничеством. Так, в 2002 г. было расследовано 1 180 уголовных дел, связанных со взяточничеством, что на 209 дел больше, чем в 2001 г. Наряду с положительным опытом работы отмечалось, что "всей системе органов безопасности страны не удалось достигнуть серьезных позитивных сдвигов в сфере обороны прав личности, общества и государства от преступных посягательств"39 и т. д.

Пятый принцип организации и деятельности прокуратуры Республики Беларусь достаточно четко и ясно сформулирован в Законе о прокуратуре, который гласит, что прокуратура "действует гласно и открыто в мере, в какой это не противоречит требованиям закона об охране прав и свобод личности, а равно государственной и иной охраняемой законом тайны" (п. 5 ст. 4 Закона о прокуратуре 1993 г.).

Действительно, работе прокуроров в Республики Беларусь по закону присущи демократичность и гласность, которые не могут оказаться в забвении в период построения в стране правового государства, происходящих в обществе глобальных процессов по защите личности, расширению наших прав и свобод, которые должны все больше защищать-

38См. Советская Белоруссия. 2002. 8 авг., 12 окт., 15 нояб., 18 дек.

39См. Прокуроры активизировали борьбу с коррупцией // Звязда. 2003. 5 февр.