Государственная и муниципальная служба - Щербаков

Глава I. Государственная гражданская служба..,

51

мостью их юридической адаптации к современным социаль­ но-экономическим и политическим реалиям.

Именно эту задачу предполагается решить в рамках но­ вого этапа реформы государственной службы, который на­ чался в России после утверждения 15 августа 2001 года. Президентом РФ Концепции реформирования системы го­ сударственной службы РФ. Одним из путей достижения це­ лей, определенных в данной концепции, вполне могла бы стать корректировка метода регулирования отношений на государственной службе. Такая корректировка представля­ ется неизбежным шагом. Для дальнейшего продвижения ре­ форм нужна мобилизация всех ресурсов страны. Одним из них является государственный аппарат. В переходный пери­ од от него требуются четкие и слаженные действия.

Вот почему вполне логичным и объективно обусловлен­ ным будет усиление административного права в деятельно­ сти государственного аппарата. Имеется в виду расширение применения административного метода регулирования труда государственных служащих за счет последовательного сокра­ щения или даже полного отказа от использования диспозитивного метода при регулировании государственной службы. Последний в наибольшей степени присущ трудовому праву. Конечно, при таком подходе права государственных служа­ щих будут еще боле ограничены. Однако такие ограничения, во-первых, диктуются высшими общественными интереса­ ми, во-вторых, осуществляются на прочной правовой основе, в-третьих, предусматривается судебная защита для государ­ ственного служащего, в-четвертых, ограничения компенси­ руются дополнительными социальными гарантиями (уста­ новление сравнительно высокой пенсии за выслугу лет, более продолжительные оплачиваемые отпуска и др.).

Особенности используемого метода правового регулиро­ вания государственно-служебных отношений также зависит от типа правовой системы. ..,;s v .

52	Государственная и муниципальная служба
	Конечно, изменения метода правового регулирования тру­

да государственных служащих с диапозитивного на импера­ тивный само по себе не самоцель. Оно продиктовано объ­ ективной необходимостью дополнительного стимулировать экономические реформы путем укрепления исполнитель­ ской дисциплины в государственном аппарате и повышения ответственности дополнительных лиц, всех государствен­ ных служащих за принимаемые и исполняемые решения. Можно предположить, что после стабилизации экономики и реального построения основ гражданского общества, когда в полном объеме заработают процессы саморегуляции, при­ сущие правовым демократическим государствам с развитой рыночной экономикой, начнется обратный процесс: диспозитивный метод станет, вытеснив императивный, основным при регулировании труда государственных служащих. Од­ нако при современном состоянии отечественной экономики и незавершенности изменений в политической системе го­ ворить об обратном процессе преждевременно.

В сущности, введение режима публичного регулирова­ ния есть не что иное, как изменение метода регулирования сходных по содержанию общественных отношений. В пере­ ходный период отношения на государственной службе, как разновидность общественно-полезной деятельности, будут регулироваться, главным образом, императивным методом, который присущ административному праву.

Необходимость изменения режима регулирования от­ ношений на государственной службе продиктована еще од­ ним фактором. Общеизвестно, что в основу деления права на публичное и частное, главным образом, положены пред­ мет и метод правового регулирования. Однако в случае со смеженными отраслями права, каковыми являются админи­ стративное и трудовое право, где предмет и метод правового регулирования имеют определенное сходство, такой подход представляется явно недостаточным. Важное значение, при-

Глава I. Государственная гражданская служба..,

53

менительно к ним, также имеет автономия субъекта права, неодинаковая мера связанности государственными велени­ ями, различные сферы применения актов, специфические нормы и способы регулирования поведения людей. На го­ сударственной службе такая связанность исключительно велика. Вся система государственных должностей строго иерархична. Среди связанностей служащего значится обя­ занность исполнять распоряжения вышестоящих руководи­ телей, отданные в рамках их компетенции, за исключением незаконных.

Несомненный интерес для уяснения соотношения адми­ нистративного и трудового права представляет проблема совместительства на государственной службе. Как извест­ но, согласно статье 282 Трудового кодекса РФ совмести­ тельство есть выполнение работником другой регулярной оплачиваемой работы на условиях трудового договора в свободное от основной работы время. Возможность госу­ дарственного служащего работать по совместительству строго ограничена законом. Он не вправе заниматься дру­ гой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагоги­ ческой и иной творческой деятельностью (пункт 1, часть 1 статьи 11 ФЗ о государственной службе). Правда, для от­ дельных государственных служащих установлен полный запрет на работу по совместительству. В соответствии с По­ становлением Съезда Народных депутатов РСФСР «О ме­ ханизме народовластия в РСФСР» от 20 июня 1990 года не допускается совмещение должности руководителя государ­ ственного органа власти или управления с любой другой должностью. Отсюда видно, что, например, председатель государственного комитета или начальник федерального надзора, которые, будучи руководителями соответствую­ щих федеральных органов исполнительной власти, одно­ временно являются государственными служащими, ни при каких условиях не могут работать по совместительству.

54	Государственная и муниципальная служба

Однако для абсолютного большинства работников зако­ нодательство не препятствует совмещению иной работы с государственной службой, то есть когда в качестве основной у гражданина выступает другая работа, где он оформлен на полную ставку, а исполнение обязанностей по государствен­ ной должности на государственной службе осуществляется по совместительству, скажем на 0,5 или даже на 0,25 ставки. Наконец, гражданин может быть принят на государствен­ ную службу на условиях совместительства и в том случае, когда он не имеет так называемой основной работы. В об­ щем, в данных случаях вполне уместно задаться вопросом: является ли такое совместительство государственной служ­ бой, а сам такой совместитель государственным служащим? Думается, при современном состоянии законодательства на этот вопрос вряд ли можно дать утвердительный ответ. Дело

втом, что часть 1 статьи 3 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» среди признаков государственного служащего,

вчастности, называет исполнение гражданином обязанно­ стей на государственной должности. Как видно, предпола­ гается, что соответствующие полномочия осуществляются по государственной должности, а не по части этой должно­ сти. Наконец, было бы странно, если государственная служ­ ба как профессиональная деятельность по осуществлению полномочий государственных органов осуществлялась как бы между прочим, попутно с другой, главной для человека работой.

Вот почему совместитель на государственной службе не может быть признан государственным служащим. Это под­ тверждается правоприменительной практикой, сложившей­ ся в государственных органах. Например, совместители на государственной службе и члены их семей не имеют права пользоваться ведомственными медицинскими учреждени­ ями, им не выплачиваются предусмотренные для штатных сотрудников поощрительные денежные выплаты в связи

Глава I. Государственная гражданская служба..,

55

с юбилеем. В общем, различия между государственными служащими, замещающими должности на полную ставку, и совместителями имеются, причем они особенно велики в части, касающейся предоставления социальных гарантий, предусмотренных для государственного служащего законо­ дательством и локальными правовыми актами.

Государственная должность - сложное и вместе с тем первичное образование на государственной службе. Она определяет полномочия лица ее замещающего. Реализация должностных полномочий, а не какой-либо их части. Вот почему необходимо нормативно закрепить принцип неде­ лимости государственной должности и вытекающее из него положение о том, что государственная служба может быть только основной деятельностью гражданина. Следователь­ но, нужно установить запрет на совмещение работы с го­ сударственной службой, тогда как право государственного служащего на совмещение государственной должности с разрешенными ему оплачиваемыми видами деятельности нужно сохранить.

Таким образом, соотношение норм административного и трудового права на государственной службе - сложная про­ блема, которая еще ждет своего решения. Некоторые ученые утверждают, что ее решение зависит от разрешения другой проблемы - разграничения в правовом институте государ­ ственной службы публично-правовых и трудовых отноше­ ний. Однако дело не только в разграничении. Речь должна идти не о механическом разделении норм публичного и частного права. С такой задачей справиться достаточно лег­ ко, путем издания недостающих нормативных правовых ак­ тов, подготовку которых предполагает тот же ФЗ. Проблему нужно решать концептуально, имея в виду законодательное закрепление изменения самого метода регулирования от­ ношений на государственной службе. Если предполагаемое изменение метода регулирования государственной службы

Государственная и муниципальная служба

произойдет, можно будет говорить о возникновении такого явления, как государственная служба переходного периода. Она будет основана на жесткой централизации, укреплении дисциплины и усилении ответственности государственных служащих на всех уровнях власти.

Глава II. Статус государственного служащего

§ 1. Д о л ж н о с т и г р а ж д а н с к о й с л у ж б ы .

Р е е с т р ы д о л ж н о с т е й г о с у д а р с т в е н н о й г р а ж д а н с к о й с л у ж б ы Р Ф

Рассмотрение должностей гражданской службы невоз­ можно без предварительного определения самого понятия «должность государственной службы», которое предусма­ тривается Законом о системе государственной службы Рос­ сийской Федерации.

Под должностью понимается учрежденная в установлен­ ном порядке первичная структурная единица государствен­ ного органа (службы, учреждения), определяющая содержа­ ние и объем полномочий и ответственности занимающего ее лица, а также расходы его нанимателя за выполняемую работу в этом органе. Эта категория присуща только служа­ щим; другие группы населения работают по специальности (например, рабочие в промышленном комплексе), учатся (студенты, учащиеся) и т. д. В штатном расписании государ­ ственного органа указывается наименование, место и роль должности.

В соответствии с Законом о системе государственной службы Российской Федерации все должности разделяются на виды, которые могут быть учреждены в федеральных го­ сударственных органах.

Государственные должности Российской Федерации, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными закона­ ми для непосредственного исполнения полномочий феде­ ральных государственных органов.

Эти должности не относятся к должностям государствен­ ной службы, а занимающие их лица не являются государ­ ственными служащими.

58	Государственная и муниципальная служба

К должностям государственной службы, которые учреж­ даются федеральным законом или иным нормативным пра­ вовым актом РФ для замещения государственными служа­ щими, относятся:

1)должности федеральной государственной граждан­ ской службы;

2)воинские должности;

3)должности правоохранительной службы.

Вфедеральных государственных органах могут быть предусмотрены должности, не относящиеся к должностям государственной службы. На таких лиц действие Закона «О системе государственной службы Российской Федера­ ции» и других федеральных законов, регулирующих госу­ дарственную службу, не распространяется.

Кроме того, должности государственной службы имеют ряд признаков, которые отличают их от других должностей (в частности, негосударственных, муниципальных, выбор­ ных должностей в органах местного самоуправления):

1) круг должностей государственной службы строго очерчен реестром должностей федеральной государствен­ ной службы, который утверждается Указом Президента Российской Федерации. Реестр должностей государствен­ ной гражданской службы субъектов Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта федерации.

Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов федерации составляет Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации;

2) по каждой должности государственной службы, под­ лежащей замещению государственным служащим, пред­ усмотрено звание определенного вида и ранга.

Необходимость определять и сравнивать должности по такому признаку возникает, когда решается вопрос о назна-

Глава II. Статус государственного с л у ж а щ е г о

59

чении впервые на должность и о перемещении по службе государственного служащего;

3) объем полномочий по конкретной должности, вклю­ ченной в перечень должностей соответствующего вида го­ сударственной службы, ограничен тем кругом обязанностей, которые вытекают из полномочий того или иного федераль­ ного государственного органа. Для определения объема пол­ номочий используется деление должностей государственной службы на категории и группы.

Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлены следующие категории государственных служащих:

•руководитель;

•помощник (советник);

•специалист;

•обеспечивающий специалистатья И группы должностей:

•высшие должности;

•главные должности;

•ведущие должности;

•старшие должности;

•младшие должности.

Всоответствии с категорией и группой должностей к ним устанавливаются квалификационные требования.

Вчисло квалификационных требований входят требова­ ния к уровню профессионального образования, стажу госу­ дарственной службы, профессиональным знаниям, умениям

инавыкам, необходимым для исполнения этих должностей;

4)определенные должности государственной службы согласно законодательству Российской Федерации предна­ значены для осуществления специальных государственновластных полномочий, в связи с этим государственные слу­ жащие в случае нарушения законности несут повышенную ответственность. Меры дисциплинарной, административ-

60	Государственная и муниципальная служба

ной и материальной ответственности применяются к ним в особом порядке;

5) Оплата труда по должности государственной службы осуществляется за счет средств, предусмотренных соответ­ ственно федеральным бюджетом и бюджетом субъектов Фе­ дерации.

С понятием должности государственной службы связы­ вается также порядок присвоения классных чинов, диплома­ тических рангов, воинских и специальных званий, размеры денежного содержания, пенсий, права и обязанности и дру­ гие вопросы.

Согласно Закону «О системе государственной службы Рос­ сийской Федерации», федеральным государственным служа­ щим является гражданин, осуществляющий профессиональ­ ную служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы и получающий денежное содержа­ ние за счет средств федерального бюджета, а государственный гражданский служащий субъекта Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятель­ ность на должностях государственной гражданской службы субъекта Федерации и получающий денежное содержание за счет средств бюджета соответствующего субъекта Федерации.

Через государственных служащих реализуются полномо­ чия государственных органов. Однако состав государствен­ ных служащих неоднороден, их функциональное назначе­ ние разнообразно и трудятся они в неодинаковых условиях. Поэтому их можно подразделить на определенные группы по разным критериям.

1.В соответствии с конституционным принципом разде­ ления властей различаются государственные служащие ор­ ганов законодательной (представительной), исполнительной

исудебной власти.

2.По масштабу деятельности органов государственной власти, где они служат, государственные служащие делятся