Государственная и муниципальная служба - Щербаков

Глава II. Статус государственного с л у ж а щ е г о

71

Таким образом, необходимость четкого определения «должностное лицо» связано, главным образом, с совер­ шением законодательства о государственной службе и, в частности, механизма ответственности в государственном аппарате, поскольку именно должностные лица выступают ее самостоятельными специальными субъектами. При этом любая санкция, применяемая к должностным лицам, обыч­ но заметно строже, чем к гражданам и другим государ­ ственным служащим. И это логично, поскольку должност­ ное лицо наделено определенными полномочиями и может нанести своими противоправными действиями заметно больший ущерб общественным отношениям, охраняемым соответствующими нормами права. Следовательно, кате­ гория «должностное лицо» неотделима от категории «от­ ветственность». Понятие «должностное лицо» в уголовном и административном праве близки, но не тождественны, и это подтверждается в законодательстве. В отличие от по­ нятия должностного лица, закрепленного в УК, КоАП дает более широкое его определение. При этом каждый вид юридической ответственности имеет свои характерные, только ему присущие особенности. Перспектива вырабо­ тать единое для всех отраслей права определение понятия «должностное лицо» выглядит сомнительно. Сделать это ни в законодательстве, ни в юридической науке пока не удалось. Возможно, в современных условиях в этом и нет необходимости.

Учитывая множественность видов юридической ответ­ ственности, уместно поставить вопрос о многоаспектности понятия «должностное лицо». Таким образом, каждому виду юридической ответственности должно соответство­ вать самостоятельное определение понятия «должностное лицо», отражающее ее специфику и смысловое содержание. Кроме того, целесообразно разделение должностных лиц на публичных и частных. Для государственной службы осо-

72	Государственная и муниципальная служб;

бое значение имеет определение публичного должностного лица. К публичным следует отнести:

1)лиц, замещающих государственную должность кате­ гории «руководитель» (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, депутаты Государственной Думы, судьи и др.);

2)государственных и муниципальных служащих;

3)председателя и членов Совета директоров Централь­ ного банка РФ и служащих ЦБ.

Вдемократическом государстве возникает необходи­ мость обеспечить соблюдение установленных законода­ тельством правил не только гражданами и хозяйствующи­ ми субъектами, но и самим государственным аппаратом. Хорошо известно, что своими бюрократическими дей­ ствиями он нередко до неузнаваемости искажает суть изначально верных предписаний. Такое положение под­ рывает авторитет государства в обществе, вызывает у граждан недоверие к институтам публичной власти. Од­ ним из действенных средств, обеспечивающих режим за­ конности в государственном аппарате, является дисци­ плинарная ответственность государственных служащих. Нельзя не отметить, что дисциплинарная ответствен­ ность - это именно тот вид юридической ответственно­ сти, меры которой чаще всего на практике применяются

кгосударственным служащим. Вероятность применения

кгосударственному служащему мер дисциплинарной от­ ветственности заметно выше, чем мер административной или уголовной ответственности.

Отличительным признаком дисциплинарной ответствен­ ности является то, что ее меры применяются к виновному государственному служащему в порядке подчиненности вы­ шестоящим государственным органам или должностным лицам, уполномоченным назначать государственного служа­ щего на государственную должность.

Глава И. Статус государственного служащего

73

Надлежащая дисциплина в государственном аппара­ те— необходимое условие его эффективной и стабильной работы. Режим дисциплины предполагает, что каждый госу­ дарственный служащий неукоснительно соблюдает правила поведения, установленные в государственном органе, своев­ ременно и четко выполняет данные ему вышестоящим руко­ водителем законные поручения.

Особенностью дисциплинарной ответственности госу­ дарственных служащих в современной России является то, что пока имеет место явно недостаточная регламентация дисциплинарного производства на государственной граж­ данской службе. Такое положение досталось России от со­ ветского периода государственного строительства. В СССР,

вплоть до 1991 года, действовали Основы дисциплинар­ ного законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденные Постановлением ЦИК СССР и СНГ СССР

от 13 сентября 1929 года и, конечно, трудовое законодатель­ ство. В настоящее время — смешанное регулирование дисци­ плинарных отношений. С одной стороны, дисциплинарные отношения частично регулируются специальными норма­ ми, содержащимися в законодательстве о государственной службе, с другой - нормами законодательства о труде, со­ держащимися в главе 30, которые оказываются общими и для государственных служащих, и для наемных работников.

§3 . Квалификационные требования

кдолжностям гражданской службы

Квалификационные требования в соответствии с Феде­ ральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливаются именно к долж­ ности гражданской службы, поэтому они равно обязательны как для лиц, претендующих на замещение должностей граж­ данской службы, так и для гражданских служащих. В соот­ ветствии с Федеральным законом «Об основах государствен-

74 Государственная и муниципальная служба

ной службы Российской Федерации» квалификационные требования предъявлялись только к лицам, претендующим на замещение должностей государственной службы. Таким образом, новый закон ужесточает степень требований.

Государственная гражданская служба Российской Фе­ дерации, как и иные виды государственной службы, явля­ ется профессиональной деятельностью, вследствие этого гражданские служащие должны иметь соответствующие замещаемой должности образование, необходимый уровень которого устанавливается данным федеральным законом. Предполагается наличие различных квалификационных тре­ бований к должностям гражданской службы в зависимости от категории и группы должностей гражданской службы.

Для замещения должностей гражданской службы кате­ горий «руководитель», «помощники», «специалисты» всех групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы необходимо наличие высшего профессионального образования, для замещения должностей гражданской службы категории «обеспечива­ ющие специалисты» старшей и младшей групп должностей гражданской службы необходимо наличие среднего профес­ сионального образования, соответствующего направлению деятельности.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 года №3266-1 (редакция от 21 июля 2005) «Об образовании» под образованием понимается целена­ правленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся кон­ ституцией достижения обучающимся государством обра­ зовательных уровней.

Высшее профессиональное образование может быть по­ лучено в высших учебных заведениях - институтах, ака­ демиях, университетах как государственных, так и негосу-

Глава II. Статус государственного с л у ж а щ е г о

75

дарственных, среднее профессиональное - в техникумах и колледжах, а также на первой ступени высших учебных за­ ведений. В Российской Федерации установлены три ступени высшего профессионального образования:

•высшее профессиональное образование, подтвержда­ емое присвоением лицу, успешно прошедшему итого­ вую аттестацию, квалификации «бакалавр» (срок обу­ чения - не менее 4 лет);

•высшее профессиональное образование, подтвержда­ емое присвоением лицу, успешно прошедшему ито­ говую аттестацию, квалификации «дипломированный специалист» (срок обучения - не менее 5 лет);

•высшее профессиональное образование, подтвержда­ емое присвоением лицу, успешно прошедшему итого­

вую аттестацию, квалификации «магистр». Действующие требования к лицам, претендующим на

замещение государственных должностей федеральной го­ сударственной службы, установленные Указом Президента Российской Федерации № 123 от 30 января 1996 года «О ква­ лификационных требованиях по государственным должно­ стям федеральной государственной службы», ориентирова­ ны на обязательное наличие квалификации «специалист».

Настоящий Федеральный закон не упоминает об обя­ зательности наличия высшего образования по специаль­ ности «Государственное и муниципальное управление», требование которого было ранее установлено Федераль­ ным законом «Об основах государственной службы Рос­ сийской Федерации». В нем предусматривалась необходи­ мость образования по специальности «Государственной и муниципальное управление» в качестве приоритетного для кандидатов на замещение государственных должностей государственной службы категории «В» старшей и веду­ щей групп должностей. Так как конкретные требования к уровню, направлению и специализации образования для

76	Государственная и муниципальная с л у ж б а

должностей гражданской службы должны быть установле­ ны Указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации, то применять необходимо будет специальные нормы этих актов, не противоречащие настоящему закону.

Общие квалификационные требования к образованию предъявляются по всем категориям и группам должностей гражданской службы, тогда как в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» регламентировались требования к лицам, претендующим на замещение государственных должностей государственной службы категории «В». Требования к лицу, претендующему на замещение государственной должности государственной службы категории «Б» определяло лицо, замещающее госу­ дарственную должность категории «А».

Квалификационные требования к должностям граждан­ ской службы включают также требования к стажу государ­ ственной службы или к стажу работы по специальности. Эти требования настоящим законом не установлены, они должны быть определены для федеральных гражданских служащихУказом Президента Российской Федерации, для гражданских служащих субъекта Российской Федера­ ции - законом субъекта Российской Федерации. Они также должны различаться в зависимости от категории и группы должностей гражданской службы.

В Указы Президента Российской Федерации и законе субъекта Российской Федерации, устанавливающих квали­ фикационные требования, должно быть произведено соот­ несение данных требований с требованиями к должностям иных видов государственной службы и должностям муни­ ципальной службы.

Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, устанавливаются актом государствен­ ного органа. Они определяются характером задач и функци-

Глава И. Статус государственного с л у ж а щ е г о

77

ями должности, местом должности в системе государствен­ ного органа.

Требования к профессиональным знаниям и навыкам, а также иные квалификационные требования включаются в должностной регламент, утверждаемый представителем на­ нимателя и являющийся составной частью административ­ ного регламента государственного органа.

§ 4 . Основные права и обязанности гражданского служащего

Особенности правового регулирования прохождения государственными гражданскими служащими государ­ ственной службы касаются всего комплекса отношений, возникающих между государственным служащим и соот­ ветствующим государственным органом как сторонами тру­ дового правоотношения. В частности, прав, обязанностей, непосредственно связанных с исполнением государствен­ ной службы, порядка и условий аттестации, переподготовки и повышения квалификации, оплаты труда, ежегодных от­ пусков, условий и порядка поощрений за добросовестное исполнение государственной службы, гарантий социальной защиты государственных гражданских служащих, а также их ответственности за неисполнение или ненадлежащее ис­ полнение должностных обязанностей.

Исполнение государственной службы по той или иной государственной должности означает выполнение государ­ ственными гражданскими служащими определенных обязан­ ностей, закрепленных в соответств}тощих законодательных актах, должностных инструкциях и служебных контрактах.

В соответствии со статьей 15 Закона о государственной гражданской службе в период прохождения государствен­ ной службы государственный служащий обязан:

1)соблюдать Конституцию Российской Федерации, фе­ деральные конституционные законы, иные норматив-

78	Государственная и муниципальная служба

ные правовые акты Российской Федерации, конститу­ ции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечи­ вать их исполнение;

2)исполнять должностные обязанности в соответствии

сдолжностным регламентом;

3)исполнять поручения соответствующих руководите­ лей, данные в пределах их полномочий, установлен­ ные законодательством Российской Федерации;

4)соблюдать при исполнении должностных обязанно­ стей права и законные интересы граждан и органи­ заций;

5)соблюдать служебный распорядок государственного органа;

6)поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязан­ ностей;

7)не разглашать сведения, составляющие государствен­ ную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том чис­ ле сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

8)беречь государственное имущество, в том числе пре­ доставленное ему для исполнения должностных обя­ занностей;

9)представлять в установленном порядке предусмотрен­ ные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им до­ ходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;

10)сообщать о выходе из гражданства Российской Фе­ дерации или приобретении гражданства другого го-

Глава II. Статус государственного с л у ж а щ е г о

79

сударства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;

11)соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим федераль­ ным законом и другими федеральными законами;

12)сообщать представителю нанимателя о личной за­ интересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению та­ кого конфликта.

Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответству­ ющего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обосно­ вание неправомерности данного поручения с указанием по­ ложений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководите­ лем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.

В случае исполнения гражданским служащим неправо­ мерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, граждан­ ско-правовую, административную или уголовную ответ­ ственность в соответствии с федеральными законами.

Гражданский служащий, замещающий должность граж­ данской службы категории «руководители» высшей груп­ пы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном

80 Государственная м муниципальная служба

профсоюзном органе данного государственного органа в пе­ риод замещения им указанной должности.

Гражданские служащие подлежат обязательной государ­ ственной дактилоскопической регистрации в случае и по­ рядке, установленных федеральным законом.

Требования соблюдения Конституции Российской Феде­ рации, федеральных законов и других нормативных право­ вых актов обязывает гражданского служащего осознанно подчинять свое поведение как на государственной граждан­ ской службе, так и в сфере внеслужебных отношений кри­ териями «конституционного» строя, требованиям закона и законности, государственным интересам.

Любой государственный или муниципальный орган, любая должность государственной гражданской службы учреждаются исключительно в публичном, а не частном ин­ тересе, и гражданский служащий, органически связанный с государством, с осуществлением его задач и функций, тем самым обязывается исполнять свою должность в соответ­ ствии с принципами Конституции Российской Федерации.

Строгое следование в повседневной правоприменитель­ ной деятельности требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных пра­ вовых актов характеризуется не только профессионализм гражданского служащего, но практически всю совокупность его деловых и личностных качеств. Поэтому при аттестации и проведении конкурсного замещения должностей, форми­ ровании кадрового резерва выдвижения и т. п. выполнение данного требования выступает важнейшим критерием оцен­ ки эффективности деятельности конкретного гражданского служащего.

Требование соблюдать конституцию и иные норматив­ ные акты Российской Федерации и ее субъектов сопряжено с предписаниями исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом, а также поруче-