2. Государственный заказ в советской командной экономике.

Характерной чертой начального периода становления советского государства явилось распространение административно-правового регулирования на договорные отношения. Снабжение предприятий, необходимыми для производства материальными ресурсами, также как и сбыт изготавливаемой ими продукции, производились по нарядам центров и главков без заключения договоров. Предприятия по существу не имели хозяйственной самостоятельности. Всю производимую ими продукцию они сдавали государству. От него же они получали и все необходимые для производства ресурсы. В этот период был введен непосредственный товарообмен предметов широкого потребления, вырабатываемых в городе, на хлеб и другие виды продовольствия, имевшиеся в деревне.

В этих условиях проведение конкурсных закупок продукции у частных предпринимателей теряло смысл, поскольку с точки зрения новых руководителей государства, права собственности на средства производства им уже и так не принадлежали. Кроме того, выполнение правил 1900 г. было невозможно ввиду отсутствия у новой власти необходимых финансовых ресурсов. После того, как в результате иностранной интервенции и гражданской войны положение в стране еще более усложнилось, была введена система государственной продовольственной разверстки. Заготовка продукции в виде продразверстки производилась в административном порядке в форме выдачи односторонних приказов-нарядов. Никаких новых специальных нормативных актов, относящихся к проведению государственных торгов и заключению договоров, государство в рассматриваемый период не принимало.

Возрождение договорных отношений связано с периодом восстановления в России народного хозяйства после окончания гражданской войны. Переход к НЭПу предполагал развитие товарно-денежных отношений и тем самым, более широкое использование договора. Широкое распространение наряду с договором купли-продажи начал получать договор поставки. Договорная форма стала использоваться и в отношениях между государственными предприятиями, переведенными на коммерческий (хозяйственный) расчет.

7. августа 1923 г. Совнаркомом СССР была издана Инструкция о производстве публичных торгов на государственные подряды и поставки, которая в большей части воспроизвела нормы дореволюционного законодательства о торгах, устанавливая Правила о проведении торгов уже известными ранее способами: путем объявления условий устно, в запечатанных пакетах и по телеграфу (смешанные торги). Сдача поставок без публичных торгов для государственных органов, не находящихся на государственном бюджете, допускалась исключительно в тех случаях, когда действия по поставкам входили в круг их оперативной, производственной или коммерческой деятельности.

В дальнейшем в Инструкцию вносились изменения и дополнения, содержание которых характеризовались той же тенденцией - предоставлением государственным органам, сдающим поставки, возможно большей свободы маневрирования, например, право ограничить круг соревнующихся и т.п. Данные, приводимые в публикациях периода НЭПа, показывают, что государственный заказ находил широкое применение на практике. Так, в 1922-1923 г. он охватывал в каменноугольной промышленности - 41 %, нефтетопливной -44 %, металлической - 30 % , электротехнической - 52 %, основной химической - 43 %, грубошерстной - 25 % объемов производства.

Работа предприятий на государственные заказы и в этот период была тесно связана с состоянием государственного бюджета, и зачастую финансовые затруднения государства ложились на поставщиков продукции. Так, в 1921-1922 гг. промышленность сдала государству продукцию по государственным заказам на 150 млн. рублей золотом безвозмездно. В работе В.И. Смирнова и Н.В. Нестеровича отмечается, что госзаказы в этот период стали для поставщиков убыточными. Суммы убытков частично погашались государственными дотациями. Выбор контрагентов стал ограничиваться введенной системой генеральных договоров с кооперацией, заготовка сырья производилась через немногие торгово-заготовительные организации с лишением других хозяйственных субъектов права непосредственного вступления в прямые договорные связи. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 мая 1932 г. частная торговля уже стала уголовно наказуемым деянием.

В результате проведенной в период НЭПа индустриализации промышленности и коллективизации сельского хозяйства государственный сектор экономики укрепил свои позиции. Таким образом, был сделан акцент на укрепление планового руководства хозяйственными связями и развитие хозрасчета. Частнопредпринимательские структуры были вытеснены из сферы экономики, вследствие чего автоматически прекращали свое действие договорные отношения в сфере государственных заказов, связанные с многоукладной экономикой. Их заменили плановые договоры, а в отдельных случаях бездоговорные поставки по нарядам, выданным вышестоящими организациями. В дальнейшем плановый договор поставки стал основным правовым средством организации и осуществления хозяйственных связей. Оплата товаров, произведенных предприятиями, осуществлялась по прейскуранту закупочных цен, учет выполнения плана - в соответствии с указаниями ЦСУ СССР. Как отмечает Р. Петерхофф в работе «Проблемы ориентации системы российской экономической политики», существовавшая в последующие годы система директивного планирования и распределения материальных ресурсов была чрезмерно централизована, усложнена и не обеспечивала необходимой сбалансированности производства и потребления, не выдерживая приоритета политики над экономикой».

В конце 1980-х гг. решено было осуществить перестройку материально-технического обеспечения и в этих целях обеспечить переход от централизованного фондирования материальных ресурсов к оптовой торговле. Предполагалось, что инструментом новой системы вновь будет государственный заказ.

Впервые характеристика государственных заказов была изложена в «Основных положениях коренной перестройки управления экономикой», принятых июньским Пленумом ЦК КПСС в 1987 г. В данном документе подчеркивается: «Государственные заказы гарантируют удовлетворение первоочередных общественных потребностей, выдаются предприятиям на ввод в действие производственной мощности и объектов социальной сферы за счет государственных централизованных капитальных вложений, а также на поставку некоторых видов продукции...».

Предполагалось, что госзаказ будет особым инструментом новой системы управления, как бы смыкающим прошлое с настоящим: от прошлого - обязательность, от нового - выгодность.

М.И. Пискотин в работе «Социализм и государственное управление» наиболее важным нововведением указывал следующее: если при директивном планировании все доходы предприятий шли в общий котел, и счет результатов и эффективности производства велся только для всей экономики в целом, то теперь счет должен был вестись применительно к каждой фабрике и заводу в отдельности.

Государственный заказ, таким образом, имел целью расширение и укрепление хозяйственной самостоятельности предприятий в формировании производственной программы. Были определены виды продукции, которые не включались в госзаказы, например, продукция производственно-технического назначения серийного и массового выпуска, продукция внутриминистерского потребления, продукция для собственных технологических нужд предприятий и т.д. Предусматривался и региональный заказ, что подтверждало возможность региона иметь свои экономические интересы.

В статье 1992 г. С. Карнаухов обратил внимание на тот факт, что для роста заинтересованности поставщиков в поставках продукции для государственных нужд в качестве основного стимулирующего рычага предполагалось встречное обеспечение материально-техническими ресурсами и другими видами товаров, предусмотренных в контракте.

Однако, практика проведения реформы породила свои проблемы и трудности. Состав государственных заказов по стране в целом формировался и утверждался Госпланом СССР и Госснабом СССР, а затем доводился до предприятий. Государство, как и прежде, устанавливало цены на продукцию и ставки налогообложения.

На первых порах госзаказ в ряде отраслей промышленности и на отдельных предприятиях охватывал всю производственную программу предприятия, что не давало возможности самостоятельно формировать план производства, причем за невыполнение государственного контракта по объему и в срок предусматривалась неустойка в размере 50 % от стоимости недопоставленной продукции.

В то же время, по словам Ю.А. Тихомирова, не был решен вопрос об ответственности вышестоящих органов за материально-техническое обеспечение госзаказа, о гарантиях на сбыт изготовленной по нему продукции, об организации конкурсов на выполнение государственных заказов и, что очень важно, не был решен вопрос о порядке разрешения споров, связанных с выдачей государственных заказов.

В печати было опубликовано немало данных о конфликтных ситуациях, которые возникали между предприятиями и их вышестоящими органами относительно оспаривания выданных государственных заказов. В их исполнение предприятия были вынуждены выпускать продукцию, не пользующуюся спросом у потребителей.

Общая характеристика системы правил о размещении государственного заказа этого периода приведена в таблице 2.

Таблица 2. Характеристика системы норм о государственном заказе 1987 г.

Элементы описания правил	Характеристика элемента
1. Описание ситуации	Проведение государственных закупок исходя из «Основных положений коренной перестройки управления экономикой», принятых июньским Пленумом ЦК КПСС в 1987 г.
2. Адресаты норм	Госплан СССР, Госснаб СССР, руководители предприятий.
3. Возможные санкции за неисполнение норм	Для предприятий участвующих в размещении заказа штрафы до 50 % от стоимости недопоставленной продукции и прекращение встречных поставок комплектующих и материалов. Для представителей государства - официальное вынесение предупреждений.
4. Гарант норм	Государство в лице исполнительных органов власти.

В течение второй половины 1980-х гг. имело место поэтапное сокращение возможностей гаранта нормы по контролю за размещением заказов. В первую очередь это стало результатом снижения влияния советского государства на социальные процессы этапа «перестройки» по причине провозглашаемых приоритетов «гласности» наряду с обязательным «повышением благосостояния и удовлетворения растущих потребностей советского человека».

В начале 1991г. фермеры и кооперативы в средствах массовой информации стали открыто отказываться от планов, заданий или лимитов производства: вся продукция, по их словам, должна была принадлежать только тому, кто её произвел. При этом государственный арбитраж, как правило, необоснованно уклонялся от рассмотрения подобных споров, занимая в этом выжидательную позицию. Под видом госзаказов фактически была сохранена система обязательных заданий по объему производства.

Р. Петерхофф, анализируя трансформацию российской экономической системы, отмечал, что для конца 1980-х гг. стало характерно обвальное разрушение механизма управления хозяйственных связей предприятий, регионов, республик. В руках «центра» оставалось все меньше рычагов централизованного регулирования процессов формирования хозяйственных связей, а действенность этих рычагов неуклонно снижалась.

Все труднее становилось разместить обязательный госзаказ, снижался уровень выполнения уже принятых. Стала явственно ощущаться необходимость построения нового правового механизма, основанного на принципах рынка.

В августе 1990 г. в опубликованной программе Г. Явлинского и С. Шаталина «500 дней» был предложен новый принцип размещения государственных заказов в рамках государственной контрактной системы. 15 октября 1991 г. выходит Указ Президента РФ «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» и Постановление Правительства от 23 октября 1991 г. № 558 «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства России в 1992 году».

Эти два документа выполнили важную функцию: они разрушили прежнюю систему материально-технического обеспечения, упразднили обязательный госзаказ и принудительное формирование хозяйственных связей.