3. Государственный заказ в постсоветской России.

Современная система государственных закупок в России берет свое начало с введением Указа Президента РФ от 7 августа 1992 г. № 826 «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы» и постановлением Правительства РФ от 10 августа 1992 г. «О реализации Указа Президента РФ «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы» было ликвидировано Министерство торговли и материальных ресурсов РСФСР, и одновременно были учреждены «Федеральная контрактная корпорация «Росконтракт» и «Федеральная контрактная корпорация «Росхлебопродукт», которые не были наделены функциями государственного управления. Указанные корпорации становились обычными торгово-посредническими организациями, которым государство поручило производить государственные закупки по рыночным ценам.

Для выполнения функций по госзакупкам товаров для государственных нужд в Федеральную контрактную корпорацию предполагалось включить около двухсот организаций различного типа. Все эти организации были отнесены к федеральной собственности, и для них Указом Президента РФ было предусмотрена система акционирования, имеющая специфические особенности. Было установлено, что контрольный пакет акций организаций, вошедших в Федеральную контрактную корпорацию (51 %), будет принадлежать государству. При этом предусматривалось, что держатель контрольного пакета акций не вмешивается в текущую деятельность предприятий и организаций, а осуществляет лишь общий надзор за их финансово-хозяйственным положением, определяет основы политики закупок и продаж и порядок использования прибыли.

Тем не менее, государству так и не удалось заменить бездействующий институт размещения госзаказа советского периода новым квази-рыночным институтом, в первую очередь, по причине ослабления механизма применения санкций, а также свершившегося факта разрушения связей республик бывшего СССР, работавшего в свое время единым сборочным цехом. Это явилось основной причиной значительного ухудшения выполнения государством собственных функций, существенного сокращения товарного производства и раскручивания инфляционной спирали.

Принятие новой Конституции, в частности ее ст. 8 о единстве экономического пространства РФ и свободном перемещении товаров и финансовых средств, а также необходимость сотрудничества с мировыми финансовыми организациями (например, МВФ и Мировым банком) послужила отправной точкой в разработке законодательства в сфере государственных закупок, аналогичного странам с развитой рыночной экономикой. В 1994 г. был принят целый пакет документов по государственным закупкам, часть их которых действуют до сих пор.

К ним относятся федеральный закон № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», к сожалению, мало корреспондировался с базовым федеральным законом того периода № 60-ФЗ, что создавало дополнительные трудности для реализации контрактного механизма в агропродовольственной сфере. Вот некоторые примеры норм-пережитков советской системы планирования, которые было невозможно реализовать в текущих рыночных условиях:

• целый ряд сельскохозяйственной продукции должен был закупаться в полном объеме;

• в пределах установленных квот закупки должны были осуществляться по установленным ценам.

Следующим шагом стало принятие нового Гражданского кодекса РФ, в котором оговаривались понятия государственных нужд, как потребностей РФ или субъектов РФ, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, а также основных принципов заключения госконтрактов. Необходимо, правда, отметить, что некоторые трактовки ГК РФ по сей день вызывают споры относительно применимости статей 447-449 Части 1 к торгам покупателя, имеющим место при проведении конкурса.

Однако же данные законодательные акты этого периода не предусматривали механизма реализации провозглашенного в 1992 г. пути к построению федеральной контрактной системы и являлись по сути лишь каркасными документами, которые требовали к тому же дополнительной проработки. При этом существовали ведомственные рекомендации, как, например, в РАО ЕЭС по организации и проведению торгов по закупке товаров, подготовке тендерной документации и контрактов на поставку оборудования и услуг в основном для работы с международными финансово-кредитными организациями.

Поэтому из-за невозможности длительного ожидания принятия нового федерального закона в сфере государственных закупок было решено основные положения будущего закона принять в виде президентского указа, что было сделано 8 апреля 1997 г. Указ Президента № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» посредством утвержденного Положения определял порядок размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд.

Здесь были подробно освещены такие ключевые вопросы как обязательные требования к поставщикам, оценка их квалификации, право заказчика на отстранение поставщика от участия в конкурсе, возможность предварительного квалификационного отбора и постквалификации, виды конкурсов и неконкурсные процедуры размещения заказов, порядок проведения конкурсов и процедуры обжалования (таблица 3).

Таблица 3. Проведение торгов в соответствии с УП № 305

Элементы описания правил	Характеристика элемента
1. Описание ситуации	Проведение государственных закупок исходя из положений УП № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов…»
2. Адресаты норм	Все государственные предприятия и учреждения, органы государственной власти, осуществляющие закупки продукции для государственных нужд за счет бюджетов и внебюджетных фондов РФ и субъектов РФ. Предприниматели, участвующие в процедурах размещения государственных заказов. Наблюдательные органы.
3. Возможные санкции за неисполнение норм	Несмотря на очевидную слабость норм, предписывающих санкции, могли иметь место следующие меры: принудительная отмена результатов торгов, вынесение соответствующего предупреждения государственному заказчику, лишение свободы для лиц, несущих персональную ответственность за размещение госзаказа.
4. Гарант норм	Поскольку в соответствии с указом допускалась возможность обжалования принятых заказчиком решений, гарантом правил могло выступать государство в лице высших должностных лиц заказчиков, а также военная и гражданская прокуратура.

Однако не все принимаемые в последствии законодательные акты носили прогрессивный характер. Принятый Думой федеральный закон № 97-ФЗ от 6 мая 1999 г. отбросил ситуацию к 1992 г. В результате допущенных неточностей в формулировках были усложнены и запутаны многие процедуры; ставилась под сомнение обязательность проведения конкурса, было резко ограничено число поставщиков, утеряны простые способы закупок, из сферы применения выпали все субъекты федерации. В ряде положений закона допускалась возможность отбора, оценки и принятия решения о победителе конкурса не только государственным заказчиком, но и организатором конкурса, по прежнему в документе не было упоминания и о муниципальных закупках. Общая характеристика правил торгов, устанавливаемых данным законом, приведена в таблице 4.

В законе от 9 октября 2002 г. № 122-ФЗ были приняты дополнения в закон РСФСР № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». На сегодняшний день ст. 9 данного закона характеризует антимонопольные требования к проведению конкурса, запрещая создание преимущественных условий какому-либо из участников, координацию их действий, участие в конкурсе организаторов или аффинированных лиц, причем нарушение этих правил является основанием для признания конкурса недействительным.

В этой связи особое место в схеме размещения регионального заказа заняла Федеральная антимонопольная служба, призванная осуществлять ряд функций, в том числе контроль на стадиях формирования условий торгов (до их объявления в открытой печати); проведения ПКО и конкурсного отбора на торгах; заключения государственных контрактов.

Таблица 4. Описание правил торгов в соответствии с федеральным законом № 97-ФЗ

Элементы описания правил	Характеристика элемента
1. Описание ситуации	Проведение государственных закупок в соответствии с правилами, определенными в законе № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов...»
2. Адресаты норм	Все государственные предприятия и органы федеральной государственной власти, осуществляющие закупки продукции для федеральных государственных нужд за счет федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования. Предприниматели, участвующие в процедурах размещения государственных заказов.
3. Возможные санкции за неисполнение норм	Принудительная отмена результатов торгов только по решению суда. Вынесение соответствующего предупреждения государственному заказчику, лишение свободы для лиц, несущих персональную ответственность за размещение госзаказа.
4. Гарант норм	Государство в лице исполнительных органов власти, в том числе после принятия закона № 122-ФЗ – Федеральная антимонопольная служба РФ.

Состояние рынка государственных закупок в Российской Федерации обусловили необходимость детального анализа недостатков и поиска путей дальнейшего совершенствования механизма государственных закупок и повышения эффективности функционирования института конкурсных торгов. Основными недостатками системы государственных закупок, сформированной с введением в действие указанных выше нормативных актов можно назвать следующие:

- неумение государственных заказчиков качественно и в соответствии с нормативными актами составить конкурсную документацию;

- неудовлетворительная структура закупок, с преобладанием закупок у единственного источника и метода запроса котировок;

- отсутствие необходимого количества подготовленных специалистов;

- отсутствие достаточного уровня экспертизы предлагаемых товаров, поскольку прописанные в конкурсной заявке характеристики не всегда соответствуют тем, которые имеют место в действительности;

- проблемы, связанные с коррумпированностью чиновников.

Причина указанных недостатков скрывалась, прежде всего, в отсутствии действенного механизма выявления нарушений установленных государством правил, а также спорадического использования механизма применения санкций и его ослабления в результате наличия групп специальных интересов, лоббирующих те или иные действия заказчиков и высокими ожидаемыми платежами от административной ренты.

Подобный подход государственных чиновников к осуществлению закупок, в свою очередь, вызывал ответную реакцию и недоверие со стороны поставщиков. В том числе, нежелание участвовать в конкурсных закупках, проводимых государством, связанное с ростом трансакционных издержек торгов, включая затраты, вызываемые необходимостью заполнения пакета документации, поиском информации по всему комплексу вопросов, связанных с организацией и проведением торгов, необходимостью дополнительных, неокупаемых затрат, связанных с необходимостью защиты прав собственности.

Проблема «неучастия» достаточного для обеспечения эффективного расходования государственных средств числа поставщиков в государственных конкурсных торгах обусловила поиск дальнейшего направления институциональной трансформации системы размещения заказов. Мнение об ограничительном воздействии на экономический рост и торговлю дискриминационной политики закупок постепенно распространялось в российском правительстве.

Кроме того, предполагаемое вступление России в ВТО требовало соблюдения трех обязательных условий: принятие контрактной системы, признание статуса государства с рыночной экономикой, а также создание соответствующего мировым стандартам рынка товаров и услуг. В этой связи опыт международных организаций в формировании системы правил государственных закупок оказал современным реформаторам неоценимую услугу.

Во-первых, снятие запретов на участие посредников, индивидуальных предпринимателей, иностранных компаний. Во-вторых, предусматривается существенное повышение прозрачности процедуры закупок.