4. Федеральный закон от 21 июня 2005 г. № 94-фз «о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд»

Этот закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. Речь идет о способах размещения заказов. Размещение заказов путем торгов: в форме конкурса, аукциона; без проведения торгов: запрос котировок, закупки у единственного поставщика, закупки на товарной бирже. Закон четко регламентирует, в каких случаях применятся тот или иной способ, а также детально описывает действия заказчиков и участников при использовании того или иного способа.

Закон содержит положения, регулирующие размещение заказов на конкурсной основе, среди которых порядок формирования конкурсной комиссии, требования к содержанию конкурсной документации, разъяснение и изменение конкурсной документации, оценка и сопоставление конкурсных заявок, порядок ведения протокола конкурса.

Закон предусматривает, что Правительство Российской Федерации наделяет федеральные органы исполнительной власти полномочиями по осуществлению нормативно-правового регулирования, правоприменения и контроля при размещении заказов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд и определяет их функции.

В случае размещения заказов на поставку продукции для нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных образований функции правоприменения и контроля осуществляются специально уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченными органами местного самоуправления. Компетенция указанных органов должна будет определяться нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Также содержится информация об обеспечении защиты прав и законных интересов участников размещения заказов.

Основные изменения в законе:

Конкретизированы понятия «Государственные нужды» и «Муниципальные нужды». Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образования, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, а также функций и полномочий муниципальных заказчиков.

По составу комиссии по размещению заказов

Заказчик, уполномоченный орган, вправе включать в состав комиссии преимущественно лиц, осуществивших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд.

Членами комиссии не могут быть непосредственного осуществляющие контроль в сфере размещения заказов должностные лица уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов Федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления. В функции конкурсной (аукционной, котировочной) комиссии добавлена функция о ведении протокола об отказе от заключения контракта.

Снято требование о включении в реестр контрактов сведений о муниципальных контрактах и иных гражданско-правовых договоров, т.е. сведений о закупках малого объема.

Размещение заказа путем проведения открытого конкурса

Конкурсная документация в ряде случаев должна содержать цену за единицу товара, услуги; право заказчика заключить контракт с несколькими участниками размещения заказа (в случаях размещения заказа на поставку технических средств реабилитации инвалидов, оказания услуг в сфере образования, услуг по санаторно-курортному лечению и оздоровлению (предоставление путевок и т.д.)); сведения о возможности заказчика увеличить количество поставляемого товара на сумму, не превышающую разницы между ценой контракта, предложенной поставщиком, и начальной (максимальной) ценой контракта (ценой лота) при заключении муниципального контракта. Уточнены и дополнены требования к содержанию заявки на участие в конкурсе. Заявка может содержать эскиз, чертеж, фотографии и иное изображение товара. Расширен перечень сведений который должен содержать протокол рассмотрения, оценки и сопоставления заявок. Введена новая глава 2.1. «Особенности размещения заказа путем проведения открытого конкурса на право заключить государственный или муниципальный контракт на создание произведения литературы или искусства, на финансирование проката или показа национального фильма».

Размещение заказа путем проведения открытого аукциона

Установлено, что открытый аукцион в электронной форме может проводиться на сайте в сети «Интернет» независимо от цены контракта (ранее предусматривалось, что аукцион в электронной форме может проводиться только в случае, если цена контракта не превышает 1 млн. руб.).

При проведении аукциона в электронной форме требование обеспечения заявки на участие в аукционе не устанавливается в случае, если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) не превышает 1 млн. руб. Внесены поправки в содержание документации. Уточнены и дополнены требования к содержанию заявки на участие в аукционе. Расширен перечень сведений, который должен содержать протокол рассмотрения заявок. Установлен порядок определения аукциониста. Более четко регламентирован порядок проведения открытого аукциона. Уточнены способы обеспечения исполнения контракта.

Размещение заказа путем проведения запроса котировок

Расширен перечень случаев, когда возможно проведение запроса котировок. Заказчик вправе осуществлять размещение заказа на поставку продовольствия, средств, необходимых для оказания скорой или неотложной медицинской помощи, лекарственных средств, топлива, которые необходимы для нормального жизнеобеспечения граждан и отсутствие которых приведет к нарушению их нормального жизнеобеспечения, путем проведения запроса котировок независимо от цены контракта в случае вынесения судом определения о расторжении муниципального контракта, а также в случае если уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов органом местного самоуправления выдано предписание об отмене результатов торгов и принято решение о возможности размещения заказа на поставку таких товаров путем проведения запроса котировок.

Установлено, что не допускается взимание с участника размещения заказа платы за участие в запросе котировок (ранее такого ограничения не было). Значительно сократились требования к котировочной заявке. Статья «Требования, предъявляемые к котировочной заявке» изложена в новой редакции. Например, изъято требование об указании срока поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг; об указании срока и условий оплаты товаров, работ, услуг. При этом добавлено требование об указании идентификационного номера налогоплательщика (ИНН), а также установлено, что котировочная заявка должна содержать согласие участника размещения заказа исполнить условия контракта, указанные в извещении о проведении запроса котировок.

Установлены дополнительные основания размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). Размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) возможно в следующих и других случаях:

– возникла потребность в определенных товарах, работах, услугах вследствие непреодолимой силы, необходимости срочного медицинского вмешательства, в связи с чем применение иных способов размещения заказа, требующих затрат времени, нецелесообразно;

– осуществляется размещение заказов на приобретение произведений литературы и искусства определенных авторов;

– осуществляется размещение заказов на поставки печатных и электронных изданий определенных авторов, оказание услуг по предоставлению доступа к электронным изданиям для обеспечения деятельности муниципальных образовательных учреждений, муниципальных библиотек, государственных научных организаций у издателей таких печатных и электронных изданий в случае если указанным издателям принадлежат исключительные права на использование таких изданий и др.;

– осуществляется размещение заказа на посещение зоопарка, театра, кинотеатра, концерта, цирка, музея, выставки, спортивного мероприятия;

– осуществляется размещение заказа на оказание преподавательских услуг физическими лицами.

Контроль в сфере размещения заказов. Обеспечение защиты прав и интересов участников размещения заказов

Установлено, что обжалование действий заказчика, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии допускается не позднее чем через 10 дней со дня размещения соответствующих протоколов на официальном сайте (ранее было не позднее чем через 10 дней со дня подписания соответствующих протоколов). Расширен перечень случаев, когда жалоба подлежит возвращению. Установлено, что рассмотрение жалобы не проводится в отношении результатов оценки заявок на участие в конкурсе по следующим критериям их оценки: функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара; качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса.

Ответственность за нарушение законодательства о размещении заказов

Ужесточена ответственность и значительно дополнен перечень оснований ответственности за нарушение законодательства о размещении заказов, в связи с чем, в Кодекс об административных правонарушениях внесены изменения.

Задачами Законодательства при размещении муниципального заказа является:

• Создание единого порядка размещения заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов;

• Эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;

• Совершенствование деятельности органов местного самоуправления в сфере размещения заказов.

Практический опыт применения законодательства о размещении заказов выявил целый ряд особенностей, а фактически и проблем, касающихся именно муниципального уровня. Эти проблемы не позволяют реализовывать вышеуказанные задачи.

При размещении заказов на муниципальном уровне важны следующие характерные особенности, осложняющие выполнение муниципальными бюджетополучателями своих функций и полномочий.

Отсутствие до принятия Федерального закона от 21.07.2005 г. №94-ФЗ регламентации размещения муниципального заказа привело к недостатку квалифицированных кадров в сфере размещения заказов. Вместе с достаточно динамичным изменением законодательства о размещении заказов это приводит к огромному количеству ошибок и нарушений при размещении заказов, незнанию последних тенденций в размещении заказов, что зачастую приводит, в том числе, и к неосвоению бюджетных средств. Особенно серьезна эта проблема в сельских поселениях, где муниципальное образование может состоять из 3-4 деревень, а численность муниципальных служащих минимальна, что не позволяет уделить должное внимание вопросам размещения заказов. Определенным образом данная проблема решается путем создания уполномоченных на размещение заказов органов местного самоуправления. Правда, следует отметить, что в силу особенностей формирования органов местного самоуправления во многих муниципальных образованиях указанные уполномоченные органы созданы с нарушением, требования закона – в форме МУПов, т.е. фактически специализированной организации, которая проводит процедуры для заказчиков, не будучи выбранной в порядке установленном Законом. Также некоторым образом помогает в решении данной проблемы привлечение специализированных организаций, но это требует существенного бюджетного финансирования, да и уровень квалификации специализированных организаций не всегда отвечает потребностям заказчика.

Последние изменения в Кодексе РФ об административных правонарушениях зачастую не способствуют повышению качества размещения заказов, а отпугивают некоторых муниципальных служащих от участия в работе по размещению заказов. В период лето-осень 2007 года существенное количество служащих, входивших в составы комиссий по размещению заказов, вышли из их состава, т.к. даже совершение незначительной ошибки при размещении заказа может обернуться штрафом на должностное лицо в размере сопоставимом с полугодовой заработной платой муниципального служащего. В таких условиях руководству заказчиков приходится формировать комиссии чуть ли не в приказном порядке из числа лиц, не имеющих знаний в сфере размещения заказов и опыта проведения процедур.

Руководство муниципалитета должно решить проблему: как удержать на работе высококвалифицированных руководителей – главврачей, заведующих детскими садами, директоров школ и т.д. если сады, поликлиники и школы являются самостоятельными заказчиками, которые должны формировать комиссии и проводить процедуры нередко самостоятельно.

Другой особенностью муниципального заказа является то, что именно на муниципальном уровне велика доля заказов с относительно небольшими начальными (максимальными) ценами контрактов. При небольшой стоимости размещаемого заказа наиболее привлекательным способом размещения заказов, благодаря кажущейся простоте проведения процедуры, является запрос котировок. Но невозможность установить качество продукции на этапе размещения заказов, использовать механизмы дополнительной защиты от отказа заключения и неисполнения контракта, возможность определения победителя исключительно по цене и многое другое не позволяют заказчикам эффективно использовать эту процедуру. В результате среди муниципальных заказов регулярно встречаются процедуры торгов на сумму менее 500 тысяч рублей, что при достаточно долгой и трудоемкой процедуре размещения заказа отпугивает потенциальных поставщиков.

Также следует отметить то, что в огромно количестве муниципалитетов существует по 1-2 поставщиков одного вида продукции, что приводит, с одной стороны, к недостаточно эффективному размещению заказов, а с другой стороны, создает условия для сговора поставщиков. Следует обратить внимание на существенное количество несостоявшихся процедур торгов и аукционов с единственным участником. В ряде случаев, во избежание подозрений в сговоре, сговорившиеся участники участвуют в процедуре, где предлагают снижение начальной (максимальной) цены контракта «для галочки», т.е. предлагают заключить контракт с заказчиком с экономией бюджетных средств в размере около 1-1,5% от начальной (максимальной) цены контракта.

Следующей особенностью муниципального заказа является то, что на этом уровне бюджетной системы очень значительны объемы «неопределенной потребности» в продукции, т.е. такой потребности, когда точно определить конкретное количество необходимой продукции, даже в среднесрочном (квартал) периоде, не представляется возможным. Например, поставка продуктов питания, организация питания в учебных заведениях. Причем, данную проблему часто не удается решить даже путем комбинирования способов закупок («до 100 тысяч», котировки, торги) в силу срочной потребности в дополнительной продукции. Результатом этого является нарушение норм Закона, регламентирующих частоту применения процедуры закупки продукции у единственного поставщика.

Затронув вопрос о закупке продукции у единственного поставщика, нельзя не отметить и следующую особенность муниципального заказа. Во многих муниципалитетах было создано большое количество профильных МУПов, например, по уборке улиц, содержанию городского освещения и т.п. Такие МУПы, созданные исключительно для указанных целей, получали муниципальное имущество, комплектовались наиболее квалифицированными кадрами. С появлением Закона они должны участвовать в размещении заказов наравне с другими хозяйствующими субъектами.

Указанные выше проблемы требуют от муниципальных заказчиков повышенного внимания в вопросах планирования размещения заказов, умения комбинировать способы размещения заказов, формировать различные схемы поставки продукции (поставки в четко указанные сроки, поставки по заявкам заказчика и т.д.) и совершенно иного уровня взаимодействия между муниципальными заказчиками.

Определенным образом вышеуказанные проблемы решаются путем централизации закупок и создания уполномоченного на размещение заказов органов местного самоуправления. При этом наиболее логичной схемой взаимодействия данного органа с заказчиками является фактическая передача всех функций по размещению заказов в уполномоченный орган, за исключением формирования предмета закупки, требований к продукции и базовых условий муниципальных контрактов.