Проблемы состязательного правосудия [Текст] - В.Л. Будникова

здании, следует, прежде всего, обратиться к ст. 126 Конституци и РФ, где однозначно заявлено, что Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции»4. При этом, считает автор, не следует забывать, что в составе Высшего Арбитражного Суда РФ и при федеральных арбитражных окружных судах уже функционируют специальные судебн ые коллегии по рассмотрению споров, возникающих из админист - ративно-правовых отношений. Создание административных с удов, по видимому, значительно усложнит систему административ ной юстиции и исходя из предложенного законопроекта негатив но скажется на доступности правосудия для населения 5.

Ряд авторов отстаивает концепцию специализации судебных составов в судах общей юрисдикции и арбитражных судах 6.

Помимо этого, Ю. Жданов считает возможным вместо предложенных Верховным Судом РФ коллегии по административным делам ВС РФ и коллегий в судах общей юрисдикции уровня субъектов Федерации дополнить систему межрайонн ых и окружных судов административными судами федеральных округов 7. Обосновывая свою позицию тем, что предложенная законопроектом схема не позволяет достигнуть полного не совпадения этой системы федеральных административных судо в с административно-территориальным делением страны.

Однако подобный подход иногда воспринимается учеными негативно, со ссылкой на неудобство для самих граждан и дороговизну введения подобной системы 8. Солидарную точку зрения высказывает Д.Н. Бахрах, отмечая, что создание межрайонных административных судов «повлечет их отдаление от большинства населения, проживающего в тех районах, городах, в которых административных судов не будет. Если межра й- онные суды будут созданы, чтобы обслуживать три-четыре ра й- она, значит, многим гражданам и юридическим лицам будет затруднена судебная защита их прав. На огромных пространствах России дороги и связь приспособлены к администрати в- но-территориальному делению... Таким образом, создание меж - районных судов не облегчит, а затруднит гражданам реализа - цию права на судебную защиту»9.

Е. Лупарев, во многом соглашаясь с высказанной критикой в адрес законопроекта профессора Д.Н. Бахраха, предлаг а-

– 191 –

ет строить систему межрайонных административных судов, у чи- тывая не только и не столько по количество обслуживаемых ими административно-территориальных единиц, сколько уро - вень плотности населения на данной территории 10. В. Ершов для обеспечения доступности системы административной ю с- тиции для населения считает, что административные дела, н е представляющие большой сложности, следует передать в вед е- ние мировых судей, а более сложные — в юрисдикцию межрайонных судов 11. С ним солидарен В. Радченко, считающий, что постановка вопроса о подведомственности какой-то час ти административных дел мировым судьям правомерна, посколь - ку ч. 1 ст. 28 ФКЗ «О судебной системе РФ» гласит: «Мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает гражда нские, административные и уголовные дела в качестве суда пе р- вой инстанции»12. При этом в развитие предыдущей точки зрения он замечает, что «совершенно не обязательно судьи адм и- нистративных судов должны сидеть в одном помещении. Работу этих судов, прежде всего в сельской местности, можно орг а- низовать по участковой системе»13.

С. Вицин предлагает вообще единую для всей страны и для всех видов судопроизводства структуру формирования судов: судебный участок — судебный район — судебный округ. Такая система предполагает возможности дальнейшего реф ормирования судебной системы, отыскания ее оптимального ва - рианта и позволит избежать построения еще более сложной, «лоскутной» системы судов в РФ 14.

Тем не менее кандидат юридических наук Е. Лупарев справедливо замечает, что «соотносить или не соотносить систе му организационного построения будущих административных с у- дов с административно-территориальным делением — вопрос второстепенный. Первостепенное значение имеет принципи - альный вопрос: будет ли создана система самостоятельных а д- министративных судов или сохранится действующая систем а осуществления административного судопроизводства в рам ках гражданской процессуальной или арбитражной процессуаль - ной форм, пусть и с некоторыми организационными изменениями в системе судов общей юрисдицкии»15.

Закрепленные в Конституции РФ виды судопроизводства являются равноценными и призваны в своей совокупности

– 192 –

обеспечить реальную защиту прав и свобод, закрепленных Ко н- ституцией РФ. Но, как справедливо отмечает В.Е. Севрюгин, «единство уголовного, гражданского и административного процессов не означает их тождества» 16.

Под административным судопроизводством в науке принято понимать судебную процедуру по проверке законности действий должностных лиц, органов управления и местного самоуправления, а также актов, принимаемых ими.

В действующем законодательстве нет единой процедуры рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовы х отношений. В настоящее время суды общей юрисдикции в основном руководствуются КоАП РФ и ГПК РФ. Эти нормативные акты не решают многих процессуальных ситуаций.

Так, в особенной части КоАП РФ содержится более 400 составов. Из них свыше половины подведомственны судам, а другие — различным должностным лицам и органам. Согласно гл. 29 данного кодекса суды и другие органы должны рассматривать дела по единым правилам. Такое объединение более чем спорно само по себе. Кроме того, весь процесс прописан лишь в 12 статьях. Для сравнения: только раздел второй ГПК РФ, регламентирующий производстве в суде первой инстанции, содержит 198 статей, а в УПК РФ — 88 аналогичных статей. Но даже их недостаточно, чтобы урегулировать все процессуальные вопросы.

Однако считаем необходимым отметить, что современные представители науки гражданского процесса в целом не поддерживают идею создания специального процессуальног о законодательства административного судопроизводства, о бъясняя это имеющимся сходством как принципов обоих процессов, так и основных институтов административного судопро - изводства с гражданским процессом. Ряд авторов полагают с о- здать единый модельный кодекс гражданского судопроизво д- ства, в который, по их мнению, целесообразно включить не только нормы, регулирующие публично-правовые отношения, но и нормы, регламентирующие особенности производства по гражданским и административным делам, связанным с предпринимательской деятельностью 17.

Нормы ГПК РФ по существу пытаются решить две зада- чи: определить процедуру рассмотрения не просто различны х

– 193 –

категорий дел, а разных концепций в защите прав и свобод, провозглашенных Конституцией РФ. Одна концепция — исковое производство по защите частного права, вторая — произ - водство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Гражданское производство строится на принципах дисп о- зитивности, состязательности и процессуального равенст ва сторон. В административно-правовых же спорах одна сторона вс е- гда представлена государственным органом или должностн ым лицом, то есть является властной.

Развивая эту точку зрения, доктор юридических наук, профессор В.Е. Севрюгин систематизирует основные различия гр ажданского и административного судопроизводства:

1.В гражданском процессе субъектами-сторонами выступают два собственника, которые представляют самих себя. В отличие от гражданского процесса, одна из сторон администра - тивного спора — должностное лицо (орган управления). При этом должностное лицо выступает не как частное лицо, а как представитель аппарата, ведомства, в котором он работает.

2.Гражданин, подавший в суд жалобу на действия (бездействие) уполномоченных органов или представляющих их должностных лиц, выступает не столько в качестве истца, ск олько в качестве потерпевшего и обвинителя.

3.Стороны, участвующие в решении административного спора, процессуально не равны, как это предусмотрено в гра ж- данском процессе. С одной стороны, административный орган (должностное лицо) наделен по отношению к гражданину властными полномочиями. С другой стороны, с гражданина снимается бремя доказывания своей виновности или невиновно с- ти, которое полностью ложится на орган администрации или его представителя.

4.В отличие от гражданского судопроизводства, когда решение суда влечет за собой гражданско-правовые последств ия (возмещение вреда, уплата неустойки), административная жа - лоба (правовой спор, конфликт) влекут за собой отмену или изменение обжалуемых действий, но не наказание 18.

Следует констатировать дуализм судебной системы, когда административные споры вправе рассматривать и суды обще й юрисдикции, и арбитражные суды. Более того, некоторые вопр о- сы в анализируемой сфере рассматриваются конституционн ыми

–194 –

(уставными) судами 19. Причем в зависимости от суда, разрешающего дело, жалобы на действия и решения субъектов управле ния разрешаются, соответственно, в порядке гражданского, арби т- ражного и конституционного (уставного) судопроизводства .

По законопроекту предполагается, что административные суды станут рассматривать жалобы на решения и действия ор - ганов государственной власти и местного самоуправления , общественных объединений и должностных лиц региональных и городских властей, дела о защите избирательных прав, нало говые споры, вопросы, связанные с государственной тайной, но самое главное, им будет подведомственна проверка законно с- ти нормативных актов.

Возникает опасность пересечения компетенции Конституционного Суда РФ [и конституционных (уставных) судов] со сферой компетенции административных судов. По проекту ад - министративные суды не будут рассматривать дела, отнесен ные к вопросам конституционного, гражданского и уголовного с у- допроизводства, а также дела об административных правона рушениях. Вместе с тем эти суды призваны взять на себя исключ и- тельное право рассматривать все споры и претензии, связан ные с правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, зако - нодательных органов субъектов РФ и т. д. КС РФ также разрешает споры о компетенции между органами государственной вл а- сти, так как они относятся к сфере конституционно-правовы х. Но по названному проекту административные суды также раз - решают споры между органами государственной власти 20.

Представляется не совсем обоснованным подход к решению проблемы взаимоотношений между различными судами В. Кряжкова и Ю. Старилова. Они предлагают разграничить сферы юрисдикции административных судов и конституционных (уставных) судов субъектов так: «в тех субъектах Федерации , где есть конституционные (уставные) суды, они в первичном порядке рассматривают дела о конституционности законов и иных нормативных актов субъектов РФ, а также нормативных актов органов местного самоуправления; в тех субъектах Фе дерации, где отсутствуют конституционные (уставные) суды, ад - министративные суды рассматривают также конституционны е споры в границах соответствующего субъекта до образован ия конституционного (уставного) суда»21.

– 195 –

Следует отметить, что особенностью конституционного судопроизводства является также то, что эти суды вправе п ризнать акт недействительным, что влечет его полную отмену, в то время как иные суды вправе лишь признавать акт недейст вующим, что означает прекращение его действия лишь для конкретного случая. Суды общей, арбитражной юрисдикции, суды , осуществляющие административное судопроизводство, расс матривающие вопросы о законности нормативных и ненормативных актов, должны осуществлять лишь конкретный нормоконтроль, защищая права и законные интересы, восстанавливая нарушенные права конкретных лиц. Абстрактный нормоконтроль вправе осуществлять лишь КС РФ, а также конституцион - ные (уставные) суды субъектов РФ 22.

Схожую точку зрения, однако, при обосновании необходимости внедрения в российскую правовую систему администр ативных судов высказывает председатель ВС РФ В. Лебедев: «Весь нормоконтроль, выходящий на сегодняшний день за рамки исключ и- тельной компетенции КС РФ и конституционных (уставных) су дов РФ, должен быть отнесен к ведению административных судов 23.

В качестве итогового вывода О.А. Егорова приводит следующие аргументы в пользу создания административных судов: у луч- шение качества рассмотрения дел; уменьшение сроков их рас смотрения; снижение нагрузки на судей (суды) общей юрисдикции; упорядочение подведомственности и подсудности админист ративных дел; обеспечение доступности и эффективности правосу дия24.

Однако существуют и противники создания специализированной системы административных судов в РФ, полагая, чт о для эффективного разрешения административных споров го - раздо целесообразнее принять закон «Об административно м судопроизводстве», что упорядочило бы процедуру осущест в- ления административного судопроизводства, которое, по мн е- нию Д.Н. Бахраха, по-прежнему должны осуществлять суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Специализация судей важнее специализации судов, считает он. «Мало кому приходит в голову создать специальные уголовные или гражданск ие суды, хотя многие уголовные и гражданские дела намного сл ожнее административных. Опыт арбитражных судов, в которых з а несколько лет сложилась система коллегий по администрат ивным делам свидетельствует о преимуществах такого пути»25.

– 196 –

Тем не менее необходимость обособления системы административных судов обосновывают сами практики существу ю- щей статистикой: из года в год возрастает количество расс матриваемых судами всех уровней административных споров. Пр едседатель Высшего Арбитражного Суда РФ приводит следующую динамику: «Если в 1992 году административные дела составляли 1,5 % от общего числа дел, то в этом году (2004 год. — Д. Б.) они достигли уже 64 %. Причем до 30 % этих дел — дела с суммой требования до 100 рублей»26.

Конституция РФ, закрепляя положения об административном судопроизводстве, несомненно, учла зарубежный опы т. Ведь административная юстиция (в разных моделях) являетс я неотъемлемой частью многих и многих национальных правовых систем. Более того, ее наличие или отсутствие является характеристикой соответствия международным стандартам .

Но, невзирая на все доводы «за», объем высказанных критических замечаний по вопросам организации, распределен ия полномочий между звеньями системы административных судов, процессуальному порядку обращения в административный суд и рассмотрения им дел, порядку обжалования и исполнения судебного решения настолько глубок и содержате - лен, что не позволяет устранить все имеющиеся недостатки путем внесения поправок в виде изменений и дополнений отдельных норм законопроекта.

В этой связи в официальном отзыве Правительства РФ содержится замечание, что рассматриваемый законопроект нуждается в концептуальной переработке. На этом же основа - нии Правительство не поддержало принятие законопроекта .

ÏÐ È Ì Å × À Í È ß

1 Фоков А. Административные суды повысят доступность правосудия // Российская юстиция. 2001. ¹ 6. С. 8.

2 Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция, ад-

министративное судопроизводство // Государство и право. 2002. ¹ 1. С. 8. 3 Власов А. Какой будет административная юрисдикция? // Рос-

сийская юстиция. 2002. ¹ 11. С. 18.

4Несмеянова С. Разграничение компетенции между судами

//Российская юстиция. 2002. ¹ 12. С. 17.

5 Òàì æå.

– 197 –

6 Студеникина М. Административная юстиция: какой путь избрать России? // Российская юстиция. 1996. ¹ 5. С. 36.

7 Жданов Ю. Система административных судов не должна совпадать с административно-территориальным делением // Рос сийская юстиция. 2002. ¹ 9. С. 21.

8 Масленников М.Я. Административная юстиция и административное судопроизводство: соотношение с административ ным процессом, процессуально-правовая регламентация, перспекти вы развития // Государство и право. 2002. ¹ 9. С. 18.

9 Бахрах Д. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. ¹ 2. С. 11.

10Лупарев Е. Административные суды: эволюция или революция? // Российская юстиция. 2003. ¹ 5. С. 24.

11Фоков А. Указ. соч. С. 8.

12Радченко В. Компетенция административных судов нам понятна // Российская юстиция. 2001. ¹ 6. С. 9.

13Òàì æå.

14Вицин С. От формирования судебной системы к ее реформированию // Российская юстиция. 2001. ¹ 4. С. 3.

15Лупарев Е. Указ. соч. С. 23.

16Севрюгин. В.Е. Административный суд — центральное звено административной юстиции // Административное и администр атив- но-процессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2004. С. 415.

17См: Лапин Б.Н., Чечина Н.А. О проблемах реформирования гражданского судопроизводства в странах СНГ // Правоведен ие. 2002.

¹4. Ñ. 139—142.

18Севрюгин В.Е. Указ. соч. С. 414.

19Несмеянова С.Указ. соч. С. 17.

20Òàì æå. Ñ. 18.

21Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. ¹ 1. С. 19.

22Несмеянова С. Указ. соч. С. 19.

23Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. 2000. ¹ 9. С. 3—4.

24См.: Егорова О.А. Административные суды — «за» и «против» // Проблемы защиты публичных и частных интересов в админис тративных судах. С. 260; Она же. Производство по делам, возникающи м из административно-правовых отношений, и гражданское суд опроизводство // Журнал российского права. 2001. ¹ 5. С. 132—134.

25Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 10.

26Материалы VI Всероссийского съезда судей. Выступление Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ В.Ф. Яковлева // Р оссийская юстиция. 2005. ¹ 1—2. Ñ. 14.

–198 –

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ

Азаров В.А. — доктор юридических наук, профессор Омского государственного университета, заслуженный юрист РФ

Бирюков И.А. — прокурор Управления прокуратуры Волгоградской области

Будников В.Л. — кандидат юридических наук, доцент, директор Урюпинского филиала Волгоградского государственного университета

Будникова Д.В. — ассистент кафедры правоведения Урюпинского филиала ВолГУ

Булатов В.А. — кандидат юридических наук, доцент кафедры организации следственной работы Волгоградской академии МВД РФ Глебов В.Г. — кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры уголовного процесса Волгоградс кой ака-

демии МВД РФ Гобеев А.С. — кандидат юридических наук, доцент кафедры

уголовного процесса Волгоградской академии МВД РФ Дмитриенко С.А. — адъюнкт Волгоградской академии МВД РФ Зверев И.В. — адвокат Санкт-Петербургской адвокатской

конторы Каракчиев М.Х. — председатель Черноярского районного суда

Астраханской области Кожевников Л.Л. — кандидат юридических наук, старший

преподаватель кафедры уголовного права Волгоградского государственного университета

Колосович С.А. — кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры уголовного процесса Волгоградской академии МВД РФ Косарев В.Н. — кандидат юридических наук, профессор, заведующий кафедрой правоведения Урюпинского филиала Вол гог-

радского государственного университета Костерина Н.В. — адъюнкт Волгоградской академии МВД РФ

Кругликов А.П. — кандидат юридических наук, профессор, заведующий кафедрой уголовного процесса и криминалисти ки Волгоградского государственного университета

Кулагин Н.И. — доктор юридических наук, профессор кафедры следственной работы Волгоградской академии МВД РФ , заслуженный деятель науки РФ

– 199 –

Купавцев Г.И. — адъюнкт Волгоградской академии МВД РФ Левченко О.В. — доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета Астраханского государственно-т ехни-

ческого университета Макогон И.В. — кандидат юридических наук, следователь

СУ УВД г. Волжского Митрофанова К.В. — преподаватель кафедры уголовного

процесса Волгоградской академии МВД РФ Морзаев Д.Б. — адъюнкт Волгоградской академии МВД РФ

Насонова И.А. — кандидат юридических наук, доцент , заведующая кафедрой уголовно-правовых дисциплин Центрально го филиала Российской академии правосудия

Печников Г.А. — кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного процесса Волгоградской академии МВД РФ

Пономаренко С.И. — адвокат Ростовской областной коллегии адвокатов

Рябцева Е.В. — старший преподаватель кафедры уголовноправовых дисциплин Центрального филиала Российской ака демии правосудия

Таричко И.Ю. — кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права и процесса Омского государственн ого университета

Тумашов С.А. — кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного процесса Волгоградской академии МВД РФ

Туров Д.А. — студент IV курса юридического факультета Воронежского государственного университета

Улицкая Н.В. — помощник судьи Красноармейского района суда г. Волгограда

Шматов В.М. — кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры ОРД Волгоградской академии МВД РФ

Шматов М.А. — доктор юридических наук, профессор кафедры ОРД Волгоградской академии МВД РФ

– 200 –