экзамен зачет учебный год 2023 / namefix

и сборов для того, чтобы	обособить российскую экономику от мировых
экономических процессов	путем принудительного возврата в страну

происхождения российских капиталов, успешно инвестированных в реальный

сектор за пределами территории РФ.

Характеристика механизма правового регулирования в области налогов и сборов позволит правильно определить в нем место и значение

административного принуждения с учетом концептуальных представлений о содержании и соотношении основных понятий, определяющих статические

и динамические аспекты административного принуждения в сфере

налогообложения. Речь идет о следующих понятиях, которые должны быть согласованы в единой системе: административное принуждение за нарушение

налогового	законодательства;		административная	ответственность
за нарушение		налогового	законодательства;	административное
правонарушение		налогового	законодательства;	административное
правонарушение		в области налогов и сборов; административный процесс
при применении		мер административного принуждения; производство
по делам	об административных		правонарушениях;	исполнительное

производство по делам об административных правонарушениях; принципы административной ответственности; налоговый комплаенс; налоговые рулинги (мотивированные мнения); налоговое администрирование в широком

смысле слова; налоговое администрирование в узком смысле слова;

обязательные требования; публичный (государственный и муниципальный)

контроль за соблюдением обязательных требований; публичный

(государственный и муниципальный) надзор; налоговый контроль; публично-

правовая ответственность; риск-ориентированный подход; позитивная

ответственность; ретроспективная ответственность.
Административное		принуждение		за нарушение	налогового
законодательства –	это	вид	государственного		принуждения

в административном праве и мера административно-правового воздействия,

применяемая в качестве реакции государства в лице уполномоченных

41

федеральных органов государственной власти и их должностных лиц исключительно на административно-противоправное деяние в области

налогов и сборов либо угрозу его совершения и выполняющая регулирующую

и вспомогательную функцию в механизме правового регулирования

налогообложения, которая реализуется в рамках института административной

ответственности за нарушение налогового законодательства						с учетом его
превентивного значения.
Административная		ответственность		за нарушение		налогового
законодательства –	это	правовой	институт	административного права,
административно-деликтное			материальное		и процессуальное
правоотношение,	мера	административного		принуждения		за нарушение

налогового законодательства, обязательный элемент правового статуса

субъектов налоговых правоотношений, а также правовая гарантия

надлежащего исполнения налогового обязательства. Правовым и фактическим

основанием	для применения		норм	института	и возникновения
правоотношений		административной		ответственности	за нарушение

налогового законодательства является административно-противоправное деяние, выразившееся в нарушении предписаний и несоблюдении запретов

налогового законодательства либо угроза его совершения. Правовым

и фактическим основанием административной ответственности за нарушение

налогового законодательства служит состав административного правонарушения налогового законодательства.

Административное правонарушение налогового законодательства –

это противоправное, виновное, общественно вредное деяние субъекта налоговых правоотношений, связанное с неисполнением либо ненадлежащим исполнением возложенных на него налоговых обязательств, за совершение которого предусмотрена административная ответственность.

Административное правонарушение в области налогов и сборов – это противоправное, виновное, общественно вредное деяние налогоплательщика,

налогового агента, кредитной организации, его законных и (или)

42

уполномоченных представителей, иных должностных лиц и (или) работников,

связанное с неисполнением либо ненадлежащим исполнением

имущественного налогового обязательства и причинившее вред бюджету либо

бюджетам бюджетной системы страны в размере недоимки по налогам,

за совершение которого предусмотрена административная ответственность.

Административный процесс при применении мер административного принуждения – это система процессуальных правовых и организационных гарантий реализации правового статуса субъектов административно-

юрисдикционных	отношений,	которые	возникают,		изменяются
и прекращаются	в связи с применением субъектами			административной
юрисдикции к физическим и юридическим			лицам	предупредительных,

пресекательных, обеспечительных, карательных и восстановительных мер административного принуждения как комплексно, так и по отдельности.

Производство по делам об административных правонарушениях – это процессуальный порядок и формы возбуждения, рассмотрения и пересмотра

дел об административных правонарушениях.
Исполнительное	производство	по делам	об административных
правонарушениях – это	процессуальный	порядок	и формы	обращения
к исполнению и приведения в исполнение юрисдикционных				решений
по делам об административных правонарушениях.

Принципы административной ответственности – это правовые основы административной ответственности, определяющие сущностные особенности правового регулирования и единство правового института административной ответственности, которые должны быть закреплены в нормах-принципах Общей части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и определять содержание и правила толкования норм – правил поведения, относящихся к правовому институту административной ответственности.

Налоговый комплаенс – это система организации исполнения налоговых обязательств, в том числе налогового учета и налоговой отчетности

43

налогоплательщика,	налогового	агента,	финансовой	организации
во взаимодействии	с субъектами	налогового	администрирования, которая

полностью исключает либо сводит к минимуму возможность нарушения налогового законодательства и злоупотребления субъективным налоговым правом.

Налоговые	рулинги (мотивированные мнения) – обязательные
для исполнения	и применения субъектами налоговых правоотношений,

на которые они распространяются, официальные разъяснения обязательных

требований субъектами налогового администрирования и иными

уполномоченными субъектами на основе анализа фактических обстоятельств конкретной ситуации, когда эти обязательные требования применяются, и тех отношений, к которым применяются.

Налоговое администрирование в широком смысле слова – это

выработка государственной налоговой политики, нормативное правовое

регулирование и правоприменение в области налогов и сборов, учет лиц,

на которых возложено исполнение налоговых обязательств, и исполнения ими возложенных на них налоговых обязательств, налоговый контроль,

административное принуждение за нарушение налогового законодательства,

защита прав лиц, на которых возложено исполнение налоговых обязательств.

Налоговое администрирование в узком смысле слова – это выработка государственной налоговой политики, нормативное правовое регулирование и правоприменение в области налогов и сборов, учет лиц, на которых возложено исполнение налоговых обязательств, и исполнения ими возложенных на них налоговых обязательств, защита прав лиц, на которых возложено исполнение налоговых обязательств.

Обязательные требования – это предписания как возложение обязанности совершить определенные действия и (или) запреты как возложение обязанности воздержаться от совершения определенных действий.

44

Публичный (государственный и муниципальный) контроль

за соблюдением обязательных требований – это административный надзор,

проводимый специально уполномоченными субъектами государственного

контроля (надзора), должностные лица которых выступают в качестве

представителей власти с полномочиями давать обязательные распоряжения

организационно не подчиненным им лицам, в определенных областях

деятельности по предметам ведения субъектов административного надзора

с применением мер административного принуждения, и ведомственный

контроль, проводимый вышестоящими субъектами государственного

управления	в отношении		нижестоящих		субъектов государственного
управления	в порядке		организационной		подчиненности		в системе
государственного		управления по всем предметам				(сферам	и областям)
деятельности	подконтрольных			субъектов		с применением		мер
дисциплинарного воздействия по его результатам.
Публичный		(государственный		и муниципальный) надзор –				это

административный надзор за соблюдением обязательных требований.

Налоговый контроль – это административный надзор и ведомственный

контроль в единых	централизованных системах субъектов		налогового
администрирования	за правильностью	исчисления,	полнотой

и своевременностью уплаты налогов и сборов, а также за соблюдением правил

налогового администрирования.
Публично-правовая		ответственность –			это	административная
и уголовная ответственность за нарушения обязательных требований.
Риск-ориентированный			подход – это		категоризация		нарушений
обязательных требований		и совершающих		их	субъектов с точки			зрения
причиняемого	ими вреда		охраняемым	общественным			отношениям
для обеспечения	необходимой		в соответствии		с характеристикой			рисков

адекватности правового регулирования обязательных требований,

интенсивности	государственного	контроля	за их	соблюдением
				45

и соразмерности публично-правовой ответственности, а также иных мер государственного принуждения за их нарушение.

Позитивная ответственность – это добровольное или принудительное надлежащее исполнение обязанностей.

Ретроспективная ответственность – это юридическая ответственность за нарушения обязательных требований.

Предлагаемый понятийно-категориальный аппарат в настоящей работе используется для исследования доктринальных и проблемных вопросов правового регулирования и применения мер административного принуждения за нарушения налогового законодательства в механизме правового регулирования в области налогов и сборов.

§2. Регулирующая функция административного принуждения

вобласти налогов и сборов, проблемы ее соотношения с фискальной функцией налогообложения и комплексность ее реализации66

Цели применения мер юридической ответственности	заключаются
в общей и частной превенции67. Как писал профессор	С.Н. Братусь,

«необходимо, на наш взгляд, освободиться от многозначности понятия

ответственности и выделить то основное, чему служит ответственность, –

обеспечение исполнения обязанности»68. Исходя из этого, функции государственного принуждения определяются в механизме правового

регулирования как обеспечивающие надлежащее исполнение обязанностей и реализацию корреспондирующих им прав. И в том и в другом случае речь идет о концептуально исследованной профессором С.С. Алексеевым

66 Данный параграф подготовлен на основе следующих публикаций автора настоящей монографии: Овчарова Е.В. Эффективность административного принуждения в механизме правового регулирования налогообложения: монография. С. 24–35; она же. Функции административного принуждения в механизме правового регулирования налогообложения и сборов. C. 31–33; она же. Конституционно-правовые проблемы реализации административно-правового статуса субъектов налоговых правоотношений при применении мер административного принуждения // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 5. С. 57–62.

67См.: ч. 1 ст. 3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // РГ. 2001. 31 дек.; СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1 (с последующими изм. и доп.); Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата опубликования: 31.07.2020).

68Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). – М.: Юрид. лит., 1976. С. 42.

46

правозаконности69, которая в области налогов и сборов не может быть сведена

к фискальной функции государства, а предполагает реализацию

регулирующей функции таким образом, чтобы обеспечить прежде всего необходимый и государству, и гражданскому обществу баланс публичных

и частных интересов, а также сбалансированность финансовой системы

страны путем законного перераспределения денежных средств из частных фондов в публичные налоговым методом. В конечном счете можно говорить

о распределении	денежных средств в финансовой системе	страны,
основанном как	на правовых принципах естественного права, так
и на отражающих	их содержание определенных и стабильных	нормах

позитивного права.

В механизме правового регулирования налогообложения выделяются

собственно регулирование и обеспечивающее его принуждение. При этом, как справедливо указал Фридрих Август фон Хайек в своей знаменитой работе

«Конституция свободы», «свобода… допускает применение принуждения

государством с единственной целью обеспечить соблюдение известных правил, предназначенных для создания наилучших условий, в которых индивид может организовать свою деятельность…»70

Регулирование в области налогов и сборов исключительно отраслевое и выражается в установлении налогового правопорядка в регулятивных

нормах налогового права. Эти нормы реализуются в правоприменительных

актах позитивного содержания, на их основании	возникают,	изменяются
и прекращаются налоговые правоотношения.	Профессор	В.В. Ершов

характеризует «правовое и индивидуальное регулирование общественных

отношений» как «объективно существующие парные категории», причем второе основано на первом, дополняет первое в правоприменении и учитывается при совершенствовании первого в правотворчестве71. Такая

69См.: Алексеев С.С. Восхождение к праву: поиски и решения. – 2-е изд. – М.: Норма, 2002.

70Хайек Ф.А., фон. Указ. соч. С. 181.

71См.: Ершов В.В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений: монография. – М.:

РГУП, 2018. С. 136–137.

47

система элементов регулирующего воздействия в механизме правового

регулирования налогообложения позволяет обеспечить выполнение охарактеризованной наиболее полно еще академиком И.И. Янжулом в его

фундаментальном	труде «Основные начала		финансовой	науки: учение
о государственных	доходах»	фискальной	функции	государства,

при реализации которой традиционно устанавливаются, вводятся и взимаются налоги72.

Принуждение должно быть межотраслевым и выражаться

в поддержании налогового правопорядка охранительными нормами лишь тех отраслей права, где сформирована собственная деликтология, а именно

административного, уголовного и уголовно-процессуального, гражданского

и гражданско-процессуального, а также трудового права. О том, что именно государственное принуждение, «охраняющее право от нарушений, выражено как санкции правовых норм и процессуальный порядок их применения»,

обеспечивает правопорядок и «является необходимым спутником любого

права, но	не исчерпывает его содержания», писал профессор О.Э. Лейст
в учебном	пособии «Сущность права. Проблемы теории и философии

права»73. Охранительные нормы должны быть только в рамках институтов административной, уголовной, гражданско-правовой, дисциплинарной

иматериальной ответственности. Реализуются они в юрисдикционных актах охранительного содержания, на основании которых возникают, изменяются

ипрекращаются охранительные юрисдикционные правоотношения.

Такая система элементов принудительного воздействия позволяет обеспечить выполнение регулирующей функции государства, которая

большинством ученых-административистов характеризуется как

правоохранительная, а некоторые из них, например С.В. Ведяшкин, включают в нее еще и правозащитную функцию74. Обзор научных позиций

72См.: Янжул И.И. Указ. соч. С. 239–242.

73См.: Лейст О.Э. Указ. соч. С. 71–73.

74См.: Ведяшкин С.В. Правозащитная и правоохранительная функции федеральных органов исполнительной власти // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2019. № 6. С. 87–95.

48

представителей	науки	административного		права –	К.С. Бельского,
А.Г. Андреева,	Ю.Е. Аврутина,		В.Д. Ардашкина,		А.М. Артемьева,
А.В. Мелехина	и других –	по этому	вопросу	с обоснованием собственной
аналогичной	позиции	представлен		в статье	С.М. Зырянова

«Правоохранительная функция государства»75. Их характеристика функции административного принуждения как правоохранительной нивелирует превентивно-стимулирующее, придает карательное значение данной функции, а также обособляет ее от позитивного регулирования.

При этом применение мер принуждения должно быть реакцией государства только на противоправные деяния либо угрозу их совершения.

К сожалению, в этом вопросе нет доктринального единства среди ученых-

административистов. Так,	профессора Ю.М. Козлов76, Л.Л. Попов77
и А.Ю. Соколов78, а также	академический ученый – административист

М.В. Пучкова79 выделяют позитивное административное принуждение

предупредительного		характера,		не связанное		с административной
деликтологией.
В финансовом		праве	достаточно		противоречивая			попытка
разграничения	позитивного			государственного			принуждения,
обеспечивающего	надлежащее			исполнение	налоговых		обязанностей,

и ретроспективной юридической ответственности за нарушение налогового законодательства предпринята профессором А.И. Худяковым и его коллегой

В.Ю. Шатовым80.	Это обоснованно не было	поддержано	доцентом
А.М. Волковым	и профессором А.С. Дугенцом81,	которые	связывают

75См.: Зырянов С.М. Правоохранительная функция государства // Вестник Московского университета МВД России. 2017 № 5. С. 45–50.

76См.: Козлов Ю.М. Административное право: учеб. – М.: Юрист, 2005. С. 356–361.

77См.: Административное право: учеб. / под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма: Инфра-М, 2018. С. 209–216.

78См.: Соколов А.Ю. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: монография. – М.: Норма, 2015. С. 31, 36–38.

79См.: Административное право России: курс лекций / под ред. Н.Ю. Хаманевой. – М.: ТК Велби, Изд-во

«Проспект», 2007. С. 398.

80См.: Худяков А.И., Шатов В.Ю. Налоговые правонарушения. – Алматы: ТОО «Издательство „Норма-К“», 2008. С. 158-163.

81См.: Волков А.М., Дугенец А.С. Административное право: учеб. – М.: ИД «Форум»: Инфра-М, 2013. С. 164.

49

применение всего комплекса мер административного принуждения только с неправомерными деяниями. Критике же подход, допускающий принуждение без противоправности, подвергли профессора Д.Н. Бахрах82

и Л.А. Мицкевич83. Они призвали научное сообщество проводить четкую грань между позитивным регулированием путем установления в нормативных правовых актах предписаний ограничительного характера и тем самым возложения на субъектов права, которым эти акты адресованы, юридических

обязанностей	по их надлежащему				исполнению, с одной			стороны,
и принуждением		за неисполнение			либо	ненадлежащее		исполнение
предписаний	и запретов –		с другой.		При этом надо учитывать,				что
принуждение	может применяться также в случае угрозы противоправного
поведения.	Эта	позиция	фактически			разделяется	профессором
Б.В. Россинским, поддержавшим				профессора		Л.А. Мицкевич		в том,	что
«административное		принуждение		направлено не столько			на формальное

предупреждение, пресечение, наконец, наказание противоправных проявлений, сколько на обеспечение при этом упорядоченности социальной системы» при противоправных деяниях либо угрозе их совершения, которые можно «нейтрализовать только совокупностью необходимых мер административного принуждения»84. Профессор Б.В. Россинский специально

указывает, что	эффективное применение	этих мер	направлено
на стабилизацию	системы государственного	управления85,	тем самым

подчеркивая именно регулирующую функцию административного принуждения.

Регулирующая функция должна быть единственной основной функцией административного принуждения в механизме правового

82См.: Бахрах Д.Н. Принуждение и ответственность по административному праву. – Екатеринбург: Б. и., 1999. С. 9–10.

83См.: Мицкевич Л.А. Очерки теории административного права: современное наполнение: монография. – М.: Проспект, 2015. С. 178–181.

84	См.: Мицкевич Л.А. Указ. соч. С. 178; Россинский Б.В. Административно-правовые аспекты

государственного управления в России. Системные подходы: монография. – М.: Норма: Инфра-М, 2020.

С. 77.

85 См.: Россинский Б.В. Указ. соч. С. 89.

50