Бюджетная система и принципы ее устройства
Понятие бюдж системы и ее структра в РФ
Орг-правов формы и статус бюджетов не равнозначны и в совокупности они формируют бюдж сист гос-ва
Бюдж сист гос-ва – это совокупность всех бюджетов, действующих на терр-ии страны для обеспечения функций гос-ва
Структура бюдж сист зависит от гос устройства и закрепляется в законодательном порядке. В унитарных государствах бюдж сист состоит из двух уровней а именно:
общегос бюдж центрального прав-ва
местные бюджеты
В федеративных гос-х бюдж сист вкл в себя как правило три уровня:
1) фед бюджет
2) бюджеты субъектов, образующих федерацию
3) местные бюджеты
В конфедерациях каждое гос-во имеет свою бюджетную систему и кроме того формируется общий надстроечный бюджет для выполнения функций ради которых создана конфедерация ( предст союз независимых гос-в, потом могут распадаться).
Структура бюдж системы РФ законодательно закреплена в федеральном законе «Бюджетный кодекс РФ», вступившим в силу с 1 января 2000г.
С 1991 – 1999 годы действовал закон «Об основах бюдж устройства и бюдж процесса в РФ от 10 октября 1991.
В соотв с бюдж кодексом РФ Бюдж система – это основанная на эк-х отношениях и гос-ом устройстве РФ, регулируемая зак-ом РФ совокупность фед бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов ГВБФ.
Структура бюдж системы РФ включает в себя:
фед бюджет и бюдж гос-х внебюдж-х фондов
бюджеты субъектов РФ и бюдж терр-х ГВБФ
местные бюджеты. В том числе:
- бюджеты муниципальных районов
- бюджеты городских округов
- бюджеты внутригородских муниц-х образований
- бюдж городских и сельских поеселений
Особенностью бюдж сист РФ явл разнообразие состава бюдж-в субъектов РФ. В состав этих бюджетов входят:
республиканские бюджеты (21)
краевые бюджеты (9)
областные бюджеты(46)
окружные бюджеты(4)
бюдж АО (1)
бюдж городовМосквы и Санкт-Петербурга
Консолидированные бюджеты.
Это свод бюджетов бюдж системы на соответсвующей территории, но за искл-ем бюджетов ВБФ и без учета межбюджетных трансфертов.
Возможны след варианты консолид бюдж:
консолидиров бюдж РФ
консолидир бюдж субъектов РФ
консолидированный бюдж муниц-х районов
Консолидир бюдж муниц района вкл в себя бюдж муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений на терр-ии муниц района без учета межбюдж трансфертов
Консолидиров Бюдж Рф вкл в себя:
- бюдж субъектов РФ и рег бюдж
- свод бюджетов муниц образований входящих в состав субъектов РФ без учета межбюдж трансфертов.
Консолидиров бюдж РФ вкл в себя:
фед бюджет
свод консолид бюдж РФ
Консолидиров бюдж законодательно не уствреждаются а используются для статистических и аналитических целей. Напр для расчета бюдж обеспеченности опр терр-ии.
В мировой практике используются расширенного консолид бюджет гос-ва, включающий в себя бюдж и ВБФ, а также расширенный бюдж центрального правительства. В росс-ом зак-ве данные понятия отсутствуют.
Принципы бюдж системы.
В БК РФ предусм след принципы бюдж системы(13):
1) принцип единства БС. Означает бюдж законодательства, форм бюдж документации и отчетности, бюджетной классификации, санкций за нарушение бюдж законодательства
2) принцип разграничения доходов, расходов и источников финн-ия дефицита между бюджетами бюдж системы. Означает закрепление доходов, расходов и источников финн-ия дефицита, а также определение полномочий по формированию доходов, финансированию дефицитов и исполнению расходных обязательств публично правовых образований
3) принцип самостоятельности. Означает
- право и обязанность органов власти самостоятельно обеспеченность сбалансированность бюджетов и эфф-ть использования средств
- право и обязанность осуществлять бюдж процесс
- право устанавливать в соот-ии с действующим зак-ом налоги и сборы, доходы от которых зачисляются в соот-ий бюджет
- право самостоятельно опр-ть формы и направл-ия расходования средств бюджетов
Принцип самостоятельности. Недопустимость изъятия доп доходов, экономии по расх, полученных в результате эфф-го использования средств.
4) равенство бюдж прав субъектов РФ, муниц-х образований. Означает единый порядок формирования бюдж и представления финн помощи всем субъектам РФ или муниц образований.
5) принцип полноты отражения доходов, расх и источников финн-ия дефицитов бюджетов. Означает, что все дох и расх и источники финн в полном объеме и в обяз-ом порядке отр-ся в соот-ем бюджете.
6) принцип сбалансированности бюджета. Означает, что объем предусм-х бюджетом расходовдолжен соо-ть суммарному объему доходов и поступлений из источников финн-ия дефицита
Р=Д+Ист финн бюджета
7) принцип результативности и эфф исп-ия бюджетных средств. Означает, что при сост и исполнения бюджетов все участники бюдж процесса должны исходить из необходимости:
- достижения заданного рез-та с исп наим-го объема ср-в
- достижение наилучшего результата с использованием опр бюджета объема средств
Эфф-ть = результат (эфф) /затраты (исп. Ср-ва)
8) принцип общего (совокупного покрытия расходов). Означает что расх бюджета не могут быть увязаны с опр доходами бюджета и источниками финн-ия деф бюджета если это не касается целевого назначения ( субвенции и субсидии, целевых ин-х кредитов, добровольных взносо и пожертвований с указанием цели, средств самообложения граждан)
9) принцип прозрачности (открытости). Означает:
- обяз публикацию в откр печати, утв-ть бюджетов и отчетов об их исполнении
- полноту предст-ия инф-ии о ходе исполнения бюдж
- доступность сведений связанных с принятием соотв бюджета
- обязательную открытость для СМИ и общества всех процедур связанных с принятием и рассмотрением бюджетов, а также с ходом его исполнения, в т.ч. по вопросам по кот возникают разногласия между зак-ой и исп-ой властью
- стабильность и приемственность бюдж класс-ии, а также обеспечение сопоставимости показателей.
При этом в составе фед бюдж допускает наличие секретных статей
10) принцип достоверности – означает надежность показателей прогноза соц-эк развития и реалистичность расчета дох-в и расх
11) принцип адресности и целевого характера бюдж ср-в. Означает, что бюдж ср-ва доводятся до конкр получателей. Бюдж ср-ва доводятся до кокр получателей и с указанием цели их исп-ия
12) принцип подведомственности расх бюджетов. Означает, что получатели бюдж ср-в вправе получать их только от главного распорядителя или распорядителя в ведении кот они находятся
13) принцип единства кассы. Означает зачисление всех кассовых поступления и осущ всех кассовых выплат с единого счета бюджета за искл-ем операций по исполнению бюдж-ов за пределам терр-ии РФ
Межбюджетные отношения
В соотв с кодексом РФ межбюдж отношения – это взаимоотношения между публично правовыми образованиями по вопр регулирования бюдж-х правоотношений орг-ии и осущ-ия бюдж процесса.
Публично-правов образования: органы гос. Власти, субъекта РФ и орг-ми местного самоуправления. В мировой практике для хар-ки сист бюдж отношений широко исп-ся такое понятие как бюдж федерализм. В росс-ом бюдж зак-ве трактовка данного понятия отсутствует но оно исп-ся в ряде программных док-в по развитию межбюдж отношений.
В разл-х отечественных и зарубежных изданиях даются разл опр-ия данного понятия. Чаще всего бюдж федерализм опр-ся как оптимальное и научно-обоснованное распределение дох и расх бюджета между уровнями власти.
Цель бюдж федерализма – это автономное функционирование бюджетов отд-х уровней и их взаимосвязи основанные на четко сформулированных нормах. При этом д.б. обеспечено единство бюдж сист в целом. Система бюдж федерализма каждого гос-ва явл-ся уникальной и формируется в течении длительного периода развития, измеряемого несколькими десятилетиями или столетиями. В РФ развитие межбюдж отношений началось с 1991 года и идет в направлении создания их на принципах бюдж федерализма.
Принципы межбюдж отношений первоначально были сформулированы в бюдж кодексе отд от принципов бюдж сист в целом.
В наст время принципы межбюдж-х отношений заложены в принципах бюдж системы и к ним относ-ся первые четыре из выше перечисленных.
Переход к бюдж федерализму предполагает обеспечение сбалансированности бюдж системы как по вертикали так и по горизонтали.
Верт сбалансированность предполагает, что каждый уровень гос власти и мест самоуправления должен быть обеспечен финн рес-ми в таком объеме чтобы обеспечить полностью выполнение возложенных функций. Она достигается путем распр-ия доходной базы между бюджетами в соотв-ии с расходными полномочиями. В мировой практике известны 3 осн-х подхода к распределению доходов между уровнями бюдж системы для обеспечения верт-ой сбалансированности.
1й подход – введение различий по категориям налогов и введение для каждого уровня своего главного базового налога. Сущ теория один налог – один бюджет. В данном случае сокращается перераспр средств но сложно установить соот-ие дох и расх бюджетов
2й подход – долевое участие разных уровней власти в главных налоговых источников
3й подход – все налоги первоначально собираются на уровне субъектов федерации, а затем часть налогов передается фед центру в абс сумме в соот-ии с передаваемыми функциями.
Сочетание первого и второго подходов. Третий вариант не возможен
Горизонт сбалансированность предполагает выравнивание бюдж обеспеченности регионов и муниц образований в пределах соотв уровня бюдж системы. Гор сбал-ть достигается путем предоставления регионам и муниц образованиям межбюджетных трансфертов. При этом допускается возм-ть применения отрицательных трансфертов, т.е. снизу вверх. Движение по вертикали но правильный ответ сбал-ть по горизонтали.
Этапы развития МБО в РФ
В развитии МБО условно можно выделить след этапы:
1) начальный этап формирования МБО в РФ (1991 – 1993).
Принятые правовые акты:
закон о нал системе РФ
закон об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ
закон о субвенциях
закон о формировании и использовании ВБФ
Осн результаты этого этапа: начало построения МБО под воздействием политических и субъективных факторов в результате субъекты РФ оказались в неравных финансовых условиях.
На данном этапе возник конфликт интересов между более чем 20 субъектами и федеральным центром, получившего название – «бюджетной войны». Суть конфликта закл-сь в том, что некоторые субъекты РФ отказались перечислять в федеральный бюджет собранные на их территории федеральные налоги при одновременном отказе от финансовой помощи из федерального центра.
В 93м году орг-но фед казначейство.
2) этап стихийного регулирования МБО с целью устранения конфликта между субъектами РФ и федеральным центром (1994-1998).
Были приняты фед законы
- об орг-ии местного самоуправления
- о финн основах местного самоуправления
- БК РФ
Осн результаты:
1)Введение единых нормативов отчислений от налогов в пользу регионов. НДС стал распр-ся по нормативу в фед бюджет – 75%, в региональный бюджет – 25%.
2)Расширения налоговых прав для региональных и местных органов власти. Так например субъектом РФ было предоставлено право наращивать ставку налога на прибыль к федеральной ставке в 13% до 35% для предприятия, и до 43% для банков, страх орг-ий и посреднической деят-ти. Местным органом власти давалось право уст-ть собственные налоги (на сод-ие милиции, собак)
3) в составе федерального бюджета был создан фонд финн поддержки субъектов РФ (ФФПР). Из этого фонда стали получать дотации от 70 и более субъектов РФ
3) этап целенаправленного реформирования МБО (1999-2000).
Было принято поставление правительства РФ от 30.07.1998 года №862 «О концепции реформирования МБО в РФ». В 1999-2001 годах. Были приняты федеральные законы о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий субъектов РФ и фед закон об общих принципах орг-ии дея-ти органов гос власти субъектов РФ.
Осн результаты:
переход к новой методике распр-ия трансфертов
подведение итогов инвентаризации федеральных мондатов, тех обязательств кот возлагались на фед уровень
изменение системы распр-ия налогов. НДС возврщаен в фед бюдж, налог на прибыль уст-н по ставке 24%.
4) этап начала развития бюдж федерализма в РФ (2001-2005).
Было принято пост-ие пр-ва РФ от 15.08.2001 № 584 «О программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года». Был принят ныне действующий фед закон «Об общий принципах орг-ии местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 №131-ФЗ.
Были внесены существенные изменения в бюджетный кодекс РФ в части регулирования МБО.
Результаты данного этапа:
дальнейшие совершенствование системы финансовой помощи бюджетам субъектов РФ. В федеральном бюджете стало создаваться 5 фондов:
- ФФПР
- фонд компенсации для предоставления субвенций при передаче полномочий
- фонд софинансирования расходов для предоставления субсидий
- фонд регионального развития
- фонд реформирования региональных финансов
3 и 4 – фонда в настоящее время не действуют
2) законодательное закрепление налоговых полномочий, доходных источников и расходных обязательств. На данном этапе в полном объеме были реализованы положение БК РФ
5) этап повышения эфф-ти МБО и качества управления финансами (2006-2008).
Было принято распоряжение пр-ва РФ от 03.04.2006 года №467-р «О концепции повешения эфф-ти МБО и качества управления гос-ми и муниципальными финансами» в 2006-2008-ом гг и плане мероприятии по их реализации.
На данном этапе опыт МБО между фед центром и регионами был распространен на отношения между центром субъекта и муниципальными образованиями.
Были внесены существенные изменения в БК РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соотв-ии с бюджетным зак-ом отд-х законодательных актов РФ. Осн результаты этого этапа:
упорядочение бюдж устройства РФ в связи с объединением ряда субъектов и уменьшении их кол-ва до 83.
Были введены два подуровня местных бюджетов
Был изменен состав и порядок формирования фондов для предоставления финн помощи юджетом нижестоящего уровня. В составе фед бюдж осталось 3 фонда, порядок формирвоания кот значительно упростился:
- ФФПР = сумма пред-х дотаций
- фонд компенсаций = сумма субвенций
- фонд софинансирования расходов= сумма субсидий
4) были созданы аналогичные фонды в составе рег-х бюджетов, а именно:
- рег фонд финансовой поддержки поселений
- рег фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов
- рег фонд компенсации
- рег фонд софинансирования расходов
5) на местном уровне были созданы районные фонды финансовой поддержки поселений
6) этап развития МБО и орг-ии межбюдж процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях (2009-2013). Осн-ий программный документ: постановление пр-ва РФ от 08.08.2009 №1123-р «концепция МБО и орг-ии бюдж процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года». Цель: реализация плана мероприятий по данной концепции.