10.Земельные отношения в системе общественных отношений. Классификация видов и методов управления земельными ресурсами.

• По мере развития общества необходимость обеспечения растущего населения или

использования благоприятных условий, связанных с торговлей, практически повсеместно требует вложений средств в землю. При этом такие инвестиции будут осуществлены с большей готовностью, если права на землю владельцев будут защищены.

• Для проживающего в городах и в сельской местности населения любой страны

основным жизненным достоянием является земля. Во многих развитых и особо развивающихся странах земля составляет основу для экономической деятельности и работы как рыночных (например, кредитных), так и нерыночных (например, органов власти и систем социального обеспечения населения) институтов общества. В этой связи институты, имеющие дело с землей, формировались в течение долгого времени развития общества. В этот период сама земельная политика государств испытывала постоянное воздействие тех или иных перекосов рынка. Реализация политических рекомендаций, разрабатываемых без учета сложности этих проблем, а также исторических и политических последствий вмешательства в эту сферу в форме конкретной земельной политики, могла и приводила к получению непредвиденных отрицательных результатов. Рассматриваемые рекомендации в области ведения земельной политики всегда требовали осторожного и дифференцированного подхода в этой части, направленного на рост эффективности экономики и укрепление социальной справедливости в обществе. Однако, этот посыл аналитиков часто не доходит до сознания принимающих решения политиков и это ведет к негативным последствиям.

На современной стадии развития сравнительно однородных мировых

общественных отношений, преимущественно тяготеющих к либеральному рыночному производству, возможно рассмотрение некоторых общих принципов формирования роли земли и земельных отношений в развитии общества.

• Важное значение для понимания влияния на характер поведения хозяйственной

экономики и соответственно на роль политики государств имело и имеет эволюция развития имущественных прав на землю. В историческом аспекте одной из причин развития имущественных прав была реакция на повышение отдачи от вложенных средств в целях обеспечения более интенсивного использования интеграции земельных и технических рынков.

• Соответствующие институциональные нововведения, направленные государством

на обеспечение таких прав, могут привести к возникновению совершенной закономерности, когда рост населения будет сопровождаться последующим увеличением инвестиций в землю, общим экономическим ростом и повышением благосостояния населения. В противном же случае неспособность институтов, ответственных за административное управление правами на землю, ответить на эти запросы, может вести к захвату земель, возникновению конфликтов и распылению ресурсов общества. В экстремальных состояниях это может подорвать и экономический потенциал страны.

• Способность местных лидеров и органов управления контролировать землю

традиционно служила главным источником политической и экономической власти. Например, децентрализация финансовой системы территории нередко сдерживается из-за отсутствия у органов местной власти собственных доходов и необходимости отчитываться о своей деятельности. И то и другое можно обеспечить путем оптимального налогообложения земель. Правительства стран, где земля по-прежнему остается основным производительным капиталом, могли бы использовать налогообложение земель более эффективно в целях стимулирования финансовой дисциплины и усиления влияния местного населения, сделав работу местных чиновников более подотчетной.

• Очевидно то, что децентрализованные сделки, основанные на обеспеченных

защитой правах на землю, в большей степени способствуют повышению эффективности экономики и укреплению социальной справедливости, чем вмешательство со стороны административных органов. Такой метод земельных отношений предоставляет меньше возможностей для проявления коррупции и других нежелательных побочных эффектов. Это приобретает особую значимость при существенном росте количества земельных сделок и соответственном усложнении договорных отношений.

• В то же время по ряду вопросов четко определенную роль здесь должно играть и

правительство. Оно должно оказывать содействие в формировании правовой и институциональной системы, в рамках которых могут функционировать такие земельные рынки. Оно должно создавать политическую среду, благоприятную для совершения сделок, способствующих повышению производительности труда и благосостояния общества, а не наоборот.

• Выгоды от создания системы имущественных прав на землю и обеспечения их

применения выходят за рамки интересов отдельного собственника земли. Эти выгоды в основном не содержат в себе конкурирующего начала, поскольку использование этой системы одними не умаляет возможностей других пользоваться ее преимуществами. Однако, вероятность того, что отдельные лица или их группы могут не иметь доступа к этим выгодам, существует.

• Широкое распределение благ, связанное с предоставлением информации о

передаче имущественных прав на землю, а также обеспечение применения этих прав, создает веские основания для участия в этих процессах государства. Развитие инфраструктуры, необходимой для установления границ земельных участков и их обозначения на местности, а также решения любых споров, которые могут возникнуть по поводу прав на землю, требует значительных первичных затрат. Инструменты, используемые для регистрации прав на землю, включая карты и документы учета земель по их использованию, играют немаловажную роль при решении вопросов планирования и других задач, стоящих перед государством и другими административными образованиями. Все это подразумевает, что выгоды, получаемые от экономии средств, связаны с обеспечением государством информации в форме реестров прав собственности на землю, а также судебной системы и системы, обеспечивающей применение имущественных прав.

• С учетом фиксированных затрат, связанных главным образом с созданием

инфраструктуры пространственных данных, предпочтение и отдается государственной системе установления границ и обеспечения применения имущественных прав на землю. Явные преимущества с точки зрения затрат связаны с тем, что государство имеет возможность обеспечивать инфраструктуру географических данных и применение имущественных прав, поскольку именно оно, опираясь на свою правовую систему и монополию на власть, способно решать задачи по стандартизации этой области деятельности и созданию надежных и гарантированных механизмов, обеспечивающих применение прав. Предпочтение здесь государственной составляющей состоит и по той причине, что инфраструктура пространственных данных, необходимая для идентификации прав на землю, находит широкое применение в других смежных областях государственного устройства и управления.

• Наличие четких и однозначно определенных имущественных прав предотвратит

неоправданное растрачивание ценных экономических ресурсов, которое может иметь место в том случае, если отдельные лица будут пытаться сами определить и защитить эти права. Это позволит собственникам земли вкладывать средства в производственную деятельность вместо того, чтобы тратить их на защиту своих правопритязаний на землю.

• Выгоды, которые отдельные собственники земли получают благодаря

государственному обеспечению имущественных прав, пропорциональны площади земель, находящихся в их собственности. В то же время в тех случаях, когда государственные институты, призванные обеспечивать применение имущественных прав, функционируют неэффективно, возможность конкретного собственника обратиться к государству за помощью или обеспечить применение своих прав самостоятельно в высшей степени зависит от его благосостояния. По этой причине создание институтов, обеспечивающих постоянную защиту и применение имущественных прав, в целом предоставит значительные выгоды большинству населения социально незащищенного уровня. Имея более широкий доступ к местной информации, чем центральные органы, местные сообщества во многих случаях могут обеспечивать на местном уровне применение имущественных прав и управление ими при очень низких затратах. Поскольку это большинство населения в меньшей степени, чем более обеспеченные сограждане, способны защитить свои права, используя имеющуюся систему, то специальные государственные меры, направленные на совершенствование определения имущественных прав, могут и должны быть значительным вкладом в дело обеспечения справедливости по отношению к ним.

• Осенью 1998 года в г.Угличе на своей базе Российская академия

сельскохозяйственных наук (РАСХН) в составе отделения экономики и земельных отношений провела Всероссийскую научно-практическую конференцию «Земельные отношения в агропромышленном комплексе». В обсуждении затронутых на конференции вопросов принимали участие А.А. Шутьков, академик, вице-презимдент Россельхозакадемии, В.В. Милосердов, академик РАСХН, директор ВНИИЭТУСХ С.И. Носов, профессор ГУЗа, кандидат экономических наук, А.З. Родин,член-корреспондент РАСХН, директор РосНИИземпроекта, С.Н. Волков,член-корреспондент РАСХН, профессор, д.э.н., ректор ГУЗа, А.В. Барцев, председатель комитета по земельным ресурсам и землеустройству Ярославской области*

* - выступления участников и материалы конференции см в электронном учебнике Барцева А.В. «Управление земельными ресурсами»

• Даже в том случае, если имущественные права четко определены законом,

юридические понятия должны быть преобразованы в нечто такое, что на местности может быть физически идентифицировано, что можно использовать для геодезической или иной привязки и что может быть (при желании) передано другому лицу. В связи с этим возникает необходимость в установлении и съемке границ, создании системы регистрации прав и ведении учета земель, проведении мероприятий по первичному установлению прав и разрешению конфликтов. Всю эту деятельность, наряду с другими функциями по управлению землей, которые выполняет государство, обычно называют административным управлением землей (UNECE, 1996). Государство играет важную роль не только в определении юридического статуса имущественных прав, но и в обеспечении инфраструктуры, используемой для установления границ и учета имущественных прав и обеспечивающей их эффективное применение. Поэтому в целях обеспечения защиты прав на землю странам необходимо создавать институты , выполняющие функции административного управления землей. Хотя частные пользователи приобретают определенную выгоду, обеспечиваемую такими институтами, их надежность и полнота предоставляемой ими информации, их доступность и доверие к ним со стороны населения будут иметь решающее значение для обеспечения малоимущих действительно защищенными правами владения.

• Управление земельными ресурсами сможет оказать содействие достижению

важных целей в области обеспечения эффективного использования ресурсов и равноправия в обществе в том случае, если будет соблюден ряд необходимых условий.

• Во-первых, вовлеченные в данный процесс институты должны быть наделены

четкими полномочиями и должны иметь структуру, которая позволит им функционировать эффективно и не испытывать на себе политического давления.

• Во-вторых, малоимущие (социально защищаемые люди) окажутся первыми, кто

останется за бортом при проведении выборочной регистрации прав на землю, которая осуществляется по мере необходимости, охватывает часть территории и требует значительных затрат. Эти люди даже могут потерять свои права, если будет принят такой подход, не обеспечивающий прозрачности процесса регистрации.

• Таким образом, там, где социально-экономические условия позволяют,

официальное оформление прав на землю или какая-либо другая форма их упорядочения должны проводиться с осознанием того, что применение определенных подходов может исключить из процесса социально не защищенное население, поскольку эти подходы не обеспечивают прозрачности регистрации и предполагают высокие фиксированные платежи, которые иногда необходимо выплачивать даже авансом.

• Это говорит о том, что любая программа должна быть комплексной. Затраты,

связанные с мероприятиями, направленными на упорядочение прав, должны быть сопоставимы с полученным экономическим эффектом. Это обеспечит устойчивость системы на перспективу. И, наконец, будучи общественным товаром, информация о правах собственности на землю, содержащаяся в реестре прав, должна быть открыта и доступна для граждан, которые должны иметь возможность получать необходимые им данные из реестра по невысокой цене. Это позволит свести к минимуму расходы пользователей на совершение сделок (транзакционные издержки) и даст возможность эффективно работать земельным и финансовым рынкам. Стоимость, по которой такие услуги предоставляются, и порядок взимания с пользователей платы оказывают решающее влияние на то, в какой степени собственники земель будут добровольно следовать установленному порядку официального оформления прав. Последнее, естественно, скажется на результатах реализации на практике тех преимуществ, которые, как предполагается, должны обеспечиваться наличием четко определенных и защищенных имущественных прав.

Два главных инструмента, используемых в административном управлении землей, :

• реестр, который имеет дело с информацией о правах собственности на землю и сделках с землей, земельной собственности и сделках с землей;

• база данных (именуемая кадастром), которая содержит данные о границах земельных участков, установленных на основании съемки земли и отраженных на картах, и любую дополнительную информацию об этих участках.

• Кадастр служит основой для ряда других функций. Например, таких как

планирование использования земель, управление и распоряжение государственными и муниципальными землями, оценка земель и их налогообложение, информационное обеспечение других общественных услуг и производство карт.

• Эффективно функционирующие системы административного управления землей в

индустриально развитых странах создавались на протяжении долгого периода времени (deSoto, 1993;Kawagoe, 1999). Там же, где их нет, решающее значение имеет разработка стратегии, которая должна обеспечить без привлечения крупных средств создание обширной инфраструктуры пространственных данных, которая должна быть доступной и прозрачной. Лишь после того, как такая инфраструктура данных будет создана и сможет обеспечить систему привязки данных, ведение реестров различных категорий земель может во многих случаях осуществляться на местном уровне.

• При этом необходимо наличие каналов связи между кадастром и реестром и

способы, обеспечивающие поддержание данных в реестре в актуальном состоянии. Эти способы могут быть достаточно простыми. Например, периодическая передача информации местными учреждениями в центр. Кроме того, существует определенный компромисс между оперативностью получения материалов учета земель и их точностью (а следовательно, стоимостью). Поскольку требования к объемам информации, содержащейся в системе регистрации, могут быть огромными в зависимости от количества земельных участков в конкретной стране, то эта система должна быть построена так, чтобы она могла справляться с такими требованиями быстро, эффективно и без сбоев.

• Как свидетельствует и теория, и практика – требования к системам регистрации

прав на землю и документам о передаче этих прав значительно различаются. В индустриально развитых странах с рыночной экономикой существует два вида систем регистрации :

• регистрация документов о передаче прав собственности;

• регистрация прав собственности.

• В системе регистрации документов о передаче прав юридически признанные и

защищенные права на землю возникают в момент заключения договора между держателем права и его приобретателем. Запись о существовании такого договора и основном его содержании вносится в государственный реестр с целью уведомления общественности о том, что такое право существует. Оспаривание же имущественных прав должно проводиться на основе судебного процесса по гражданским делам.

• В системе регистрации прав именно запись о правах на землю в реестре

обеспечивает их юридической силой и государственными гарантиями. Все записи в реестре являются доказательством prima facie (при отсутствии доказательств в пользу противного- лат.) правового статуса данного участка на текущий момент.

• Система регистрации документов о передаче прав используется в США, а система

регистрации прав действует по всей Европе, Австралии и на большей части территории Канады. Опыт первичного определения одной из этих двух систем регистрации предостерегает от двух опасностей.

• С одной стороны, в прошлом чиновники зачастую проявляли чрезмерное рвение на

стадии разработки системы, а затем не доводили дело до конца или внедряли систему на очень ограниченных территориях. В результате система административного управления землей во многих случаях не решала даже основных задач по обеспечению доступных по стоимости средств защиты прав владения землей и содействию формированию рынка.

• С другой стороны, продиктованная политической необходимостью задача

документально оформить большое количество прав на землю за короткие сроки не должна решаться в ущерб качеству предоставляемых прав и их надежности, не утрачиваемой со временем.

• Результаты исследований систем административного управления землей,

осуществляемых по всему миру, свидетельствуют о том, что отсутствие гибкости в институциональных вопросах, раздутость штатов, коррупция и ограниченность территории, охваченной регистрацией, серьезно подрывают доверие населения к системе регистрации прав на землю (Aldington, 2002; Sandjak and Lavadenz, 2002).

• Многие услуги, оказываемые учреждениями государственного сектора (например,

съемка земель и составление планов), могут передаваться по договору частному сектору, что будет способствовать ограничению возможности политического вмешательства в этот процесс и сокращению численности персонала в государственном секторе. Для этого необходимо надлежащее регулирование, в том числе способность государственного сектора обеспечивать его практическую реализацию. В то же время необходимо поддерживать потенциал частного сектора и обеспечивать возможность свободного доступа в него квалифицированных специалистов. Есть негативная практика отдельных стран Африки и Юго-Восточной Азии (Замбия, Индонезия, Малайзия, Филиппины) (Moll, 1996;Brits,GrantandBurns, 2002), где ассоциации землемеров ограничивают доступ к предоставлению услуг по обеспечению регистрации квалифицированным частным специалистам. В результате процесс оформления права собственности отдельного лица и выдача ему соответствующих документов растягивается на срок до семи лет.

• Слабым местом во многих странах является то, что сельские земли, земли городов,

природные ресурсы и земли, принадлежащие государству, находятся в ведении разных структур. Между последними нет координации. Более того, эти структуры, имея каждая свое право распоряжения землей, даже конкурируют между собой. Министерство окружающей среды и природных ресурсов Филиппин, отвечающее за «охраняемые территории», теоретически контролирует 72 % общей площади земель, хотя на практике большая их часть используется для возделывания сельскохозяйственных культур (WorldBank, 1998). Неспособность четко разграничить сферы ответственности и точно определить конкретный вид земель, за который каждое ведомство должно отвечать, приводит к опасности дублирования полномочий, что в лучшем случае приводит к росту транзакционных издержек, а в худшем – к значительному снижению степени защищенности прав владения землей и ослаблению юридической силы оформления прав собственности и свидетельств о праве пользования землей. Это неизбежно ведет к деградации природных ресурсов и возникновению конфликтов, которые в противном случае возможно было бы избежать. Существует множество примеров того, как в результате отсутствия четкости в распределении ответственности между организационными структурами выдавалось несколько свидетельств о праве собственности на один и тот же участок. Пример Сальвадора, осуществившего глубокие институциональные реформы в постконфликтной ситуации, свидетельствует о том, что во многих случаях такая реформа и точное распределение функций может быть ключом к созданию эффективной системы административного управления землей.

• Все вышеизложенное свидетельствует о том, что системой регистрации должна

быть охвачена вся территория административного образования. Проблемы возникают тогда, когда основной инфраструктуры, которая может обеспечить такой охват, не существует. Исторические примеры говорят о том, что искажения, допускаемые в процессе первичной регистрации, наносят больше вреда, чем любое неравенство, порождаемое конкурентным рынком.

• В условиях Африки широко признается актуальность проблемы захвата земли в

ходе проведения первичной съемки земельных участков для целей регистрации прав на них и ее роль в нарушении принципа равноправия при определении прав собственности на землю (DownsandReyna, 1978). Поскольку такое неравенство в распределении имущества трудно исправить, исключительно важную роль приобретает обеспечение прозрачности процесса первичного определения прав на землю и их официального оформления. Все это должно дополняться надежной и пользующейся доверием населения системой оперативного разрешения конфликтов на месте. Для этого необходимо сочетать проведение кампаний по регистрации прав на систематической основе в районах, где это необходимо, и установление требований и стандартов для районов, где проведение такой систематической регистрации невозможно.

• В Индии неспособность обеспечить надежный учет прав собственности на землю

существенно сузила возможности приватизации дорогих городских земель и расположенных на них предприятий (Wadhwa, 2002). Нечеткие, не-прозрачные и имеющие неоднозначное толкование нормы, регулирующие использование земель в Восточной Европе, и особенно разделение имущественных прав на землю и находящихся на ней зданий, служат одной из главных причин не только злоупотреблений чиновников, но и роста транзакционных издержек на земельных рынках. Это замедляет формирование финансового рынка, основу которого составляет использование недвижимого имущества в качестве обеспечения кредитов (Butler, 2002).

• Низкие эксплуатационные расходы позволяют учреждениям, занимающимся

административным управлением землей, функционировать на принципах самофинансирования и обеспечивают их надежность и определенную независимость со стороны политических кругов. Все это обеспечивается благодаря тому, что они имеют возможность устанавливать размеры сборов, позволяющих возмещать затраты. Примеры стран Восточной Европы, Азии и Латинской Америки говорят о том, что создаваемые кадастровые инфраструктуры представляют собой общественный продукт, затраты на который должны финансироваться государством, а возмещение издержек должно осуществляться за счет общих налогов. И напротив, регистрация прав на землю может и должна обеспечивать возмещение своих эксплуатационных расходов за счет сборов, величина которых не должна служить препятствием для регистрации прав и должна способствовать выявлению сектора земель, права на которые не оформлены официально. В Таиланде программа оформления прав собственности на землю создала основу для значительного роста общего объема доходов, имеющих отношение к земле. Эти доходы увеличились с 300 млн долл. США в 1984 г. до 1,2 млрд в 1995 г.(Brits,GrantandBurns, 2002).

• Важным не до конца задействованным сегодня в России административным

ресурсом государства является более активное введение в экономику всей полноты оборота земель. Оборот земель – это область действия экономических отношений, возникающих в процессе купли-продажи, аренды, залога, наследования и дарения земельных участков. Сводить оборот земель лишь к их купле-продаже методологически ошибочно. Мировая практика и российская история показывают, что наиболее важными составляющими оборота земель для всего населения страны являются арендные и ипотечные отношения.

• Основным фактором и механизмом становления и развития оборота земель в виде

аренды и залога их является банковский капитал. За примерами далеко ходить не надо. Достаточно проанализировать опыт земельной реформы в России 1905 – 1915 годов.

• «Земельные банки оказали большое влияние на процесс становления частной

собственности на землю и рынка земли. Они по существу изменили патриархально-натуральный характер земельных отношений и превратили их в товарно-денежные. Государственный крестьянский земельный банк к 1905 г. принял в залог 7,5 млн десятин, а к 1915 г. – 16,9 млн десятин земли. До 1905 г. он скупил 1 млн дкесятин, а в 1906 -1914 г.г. – около 6,4 млн десятин. Банк был мощным орудием столыпинской реформы, направленным на создание класса мелких земельных собственников.

• В государственном дворянском банке к 1905 году было заложено 19,5 млн десятин

помещичьей земли, оцененной в 1,4 млрд рублей, и передано ипотечных ссуд на 816,2 млрд рублей. К 1915 г. было заложено 15,6 млн десятин, оцененных в 1,6 млрд рублей, и выдано ссуд на 926 млн рублей. За период с 1905 г. по 1915 г. цена одной десятины земли выросла с 80 до 100 рублей.

• К 1914 г. в России действовали 319 государственных общественных банков,

выдавших к 1917 г. 73,4 млн рублей под городскую недвижимость. Всего к 1915 г. всеми кредитными учреждениями было выдано ссуд на 3,5 млрд рублей. Под залог было принято 61 млн десятин земли – 56 % частных владений. Кроме того, под залог городской недвижимости было выдан 1,7 млрд рублей. Ипотечные ценные бумаги – акции и облигации высоко котировались на биржах, по ним акционерные земельные банки выплачивали самые высокие дивиденты.»

• Второе важное обстоятельство, обуславливающее становление земельного рынка, -

особенность земли как вещественного фактора производства к постоянному росту цены на нее. Земля как всеобщий пространственный базис является ограниченным природным ресурсом, дифференцированным по качеству и местоположению. Ее предложение на рынке –величина постоянная и неэластичная относительно спроса. На практике это преодолевается дополнительными инвестициями в землю. Это увеличивает земельную ренту и соответственно ведет к росту цены на землю.

• Третьим моментом становления и развития рынка земли являются кредитные

ресурсы банковского капитала. При этом в условиях становления рынка оживление земельного оборота возможно посредством следующих мероприятий :

• - формирование при участии государства ипотечных земельных банков;

• - осуществление и актуализация кадастровой и рыночной оценки земельных

ресурсов ;

• - создание системы законодательной защиты прав на земельную собственность;

• - формирование единой федеральной системы государственного земельного

кадастра и регистрации прав на недвижимость ;

• - создание кредитных ресурсов банков за счет привлечения средств населения

через механизм снижения нормы ссудного процента и роста нормы процента по депозитам ;

• - превращение кредитных ресурсов земельных банков в главный источник

инвестиций ;

• - приведение в движение всей цепи экономических форм в сфере земельной

собственности : кредитные ресурсы – инвестиции – рост экономики предприятий – доходы населения.

• Важной составляющей становления и развития рыночных отношений в России

является создание автоматизированной системы информационной поддержки рынка (оборота земель). Эта система необходима для :

• органов управления с целью создания постоянно обновляемых информационных баз о складывающейся ситуации на рынке земли и иной недвижимости в различных регионах ;

• субъектов рынка с целью обеспечения доступа к информации об объектах оборота, о складывающихся ценах, о возможностях кредитования, о действующем законодательстве, нормативах и регламентах, правах и обязанностях ;

• ипотечных банков, инвестиционных и страховых кампаний для доступа к аналитической информации о реально складывающейся цене на недвижимость и прогнозных оценках по их возможному изменению на период действия залогов.

• Для создания современной модели оборота земель и недвижимого имущества

необходимо сформировать законодательно и устойчиво в экономической практике единый цельный объект недвижимости и определить на этой основе все обновленные правила регулирования земельно-имущественных отношений.

• Двадцатый век характеризовался продолжением спора между сторонниками и

противниками частной собственности на землю. Этот спор не закончен и в начале ХХIвека. Вряд ли следует соглашаться с весьма поверхностными выводами по этой проблеме американского исследователя Ричарда Пайпса, который в своей работе «Собственность и свобода» (2000 год) отмечает, что под занавес двадцатого столетия принцип частной собственности восторжествовал повсеместно, а идеал общественной собственности так же повсеместно угасает. Наоборот, углубленное рассмотрение развития современной экономики свидетельствует о том, что решающее значение приобретают тенденции многообразия форм собственности, в том числе и на землю.

• Главное направление экономического развития заключается в гарантиях прав

собственности и повышении роли гражданского общества в отношении всеобщего ресурса жизнеобеспечения, которым является земля. Это нам удалось убедительно показать в работах «Земля и люди» (1975 г.) и «Земельный потенциал мира и России: пути глобализации его использования в ХХIвеке» (2000 г.). (Лойко П.Ф.)

• Все в мире конечно. Институт собственности возник в древности, когда землю

заселяло незначительное количество населения. Территории, пригодные для жизнеобеспечения людей, оказались ограниченными. Возникли частнособственнические устремления «застолбить» эти участки на более длительное по времени использование, чем период жизни одного поколения. Однако, как показала практики, собственность способна приобретать великое разнообразие форм. Сегодня она вступает в период, когда на смену частной собственности на землю приходит гражданская собственность, прежде всего, на ограниченные природные ресурсы.

• Доля земли, находящейся в частной собственности, имеет тенденцию к

постоянному сокращению как в расчете на одного жителя, так и в абсолютном исчислении. В историческом отношении это довольно интересный феномен. Именно в этом плане заслуживают внимания исследования цитированного выше американского исследователя Ричарда Пайпса. Он обстоятельно исследовал историю института собственности, в том числе земельной, на некоторых этапах которой следует остановиться.

• Ричард Пайпс отмечает, что просто невозможно установить, когда в мировой

истории впервые возникла частная собственность на землю, так как практически невозможно разграничить правовые нормы и действительность, хотя постоянная тяга к присвоению и обладанию, особенно землей, присуща не только людям, но и животным.

• Территория и пространство являются главными составляющими приобретательных

устремлений практически всех видов животных, будь то на суше или в воде. Жизнь животного привязана к определенному пространству, которое оно помечает и защищает. Чем крупнее животное, тем больше требуется ему пространства, чтобы чувствовать себя в безопасности. Большинство животных строят свою жизнь сообразно точным правилам землепользования, пространственного размежевания и владения. Многие этологи усматривают корни агрессивности животных в «территориальном инстинкте». Ясно одно, что для подавляющего большинства животных жизнь вне определенного пространства немыслима, а территориальные ограничения действуют как регулятор их численности.

• Что касается человека, то, как правило, вся деятельность его связана с

определенным местом и определенной географической средой. «Привязка к пространству» является главной характеристикой любого государства. Психологически восприятие собственности у человека, как и у животного, во многом связано с территорией. Глобализация, как объективное явление, интенсивный рост населения вызывают ощущение разрыва человека как личности с определенным пространством. Вся земная поверхность в самом широком смысле становится пространством для каждого человека в отдельности и всех людей земного шара в целом. Капитал как форма собственности постепенно вытесняет землю как форму частной собственности, превращая ее в форму гражданской собственности. Это обстоятельство нисколько не умаляет того факта, что обладание собственностью способствует становлению человеческой личности. Сумма объектов собственности постоянно возрастает при изменении удельного веса их форм, в том числе резко падает относительный вес собственности на землю.

• На наш взгляд, при достижении потолка численности населения на земном шаре в

10 млрд человек (2050 год) земля фактически повсеместно будет выведена из частного пользования. Приобретательные устремления будут реализовываться через капитал.*

* Лойко П.Ф.

• Привязанность к земле имеет психологические, экономические и религиозные

корни. У многих народов, например, древних греков и китайцев, умерших хоронили не на кладбищах, а в земле, которую они при жизни обрабатывали. Когда население составляло лишь малую долю его сегодняшней численности и было разбросано на обширных пространствах, землей владели те, кто на этой земле жил. Древние греки считали, что общение с духами предков постоянно поддерживается только контактами с землей, так как земля это самое святое среди прочего. Эскимосы определяли свои отношения с землей на основе того, что они сами принадлежат земле, а не она им, учитывая, что земля это дом и кормилица и ее нельзя дробить на обособленные владения и отчуждать. В Африке коренное население никогда не признавало купли-продажи земли. В древних Афинах, где существовала собственность на землю, землей практически не торговали и она не была товаром. Американские индейцы понятия не имели о личной собственности на землю, поэтому, например, отдали голландцам Манхэттен за шестьдесят гульденов.

• Если для современного человека собственность на землю в соответствии с римским

правом предполагает возможность ее продажи другим, то для людей древнего мира она означала только право не допускать на нее других. Историческая практика свидетельствует о том, что земля повсеместно считалась ресурсом, который можно держать в исключительном пользовании, но нельзя продавать. В этом вопросе изначальное отношение человека к земле было одинаковым повсеместно.

• Практика формировала интерес не к самой земле как пространству, а к тому, что на

ней произрастает и обитает. Это обстоятельство подтверждается положением средневекового германского права, согласно которому : «Строения, как и луга и рощи, а равно и плодовые деревья, не обязательно должны считаться частью (Bestandteile) земли, на которой они находятся, поскольку это самостоятельные объекты, могущие иметь собственное юридическое существование» (RudolfHuber,GrundzugedesdeutschenPrivatrechts, 2.Auslage (Leipzig, 1913, p.384).

• Из сказанного выше следует вывод : отношения собственности существовали на

протяжении всей истории человечества и во всех обществах, включая первобытные, за исключением отношений собственности на землю. Частная земельная собственность в ее современном понимании была неведома ни в одном древнем обществе, ни в Европе, ни в Азии, ни в других частях земного шара.

• Тем не менее встает вопрос : когда и почему земля стала товаром ?

• По всей вероятности решающее значение здесь имеют политические соображения,

связанные с возникновением капиталистического общества. Вряд ли следует соглашаться с взглядами ряда ученых о том, что превращение земли в личную собственность происходит главным образом под давлением, которое создается ростом населения, требующим более рациональных способов использования земли по той причине, что неупорядоченная эксплуатация естественных ресурсов ведет к их истощению.

• Не подтверждается на практике и то утверждение, что переключение доходов и

издержек на частного собственника создает побудительные мотивы для более эффективного использования земельных ресурсов. В действительности разумный хозяйственный интерес все чаще побуждает обращать частную собственность в общую собственность гражданского общества.

• Образование на историческом пространстве государства, как формы организации

жизнеобеспечения общества, явилось определяющей причиной появления собственности на землю. Часть земной поверхности суши стала территориальной собственностью государства, а внутри него земля была взята в собственность правителем государства или определенными группами людей, отдельными личностями.

• Известно, что государство исторически носит временный характер. Следовательно, и собственность на землю носит временный характер.

• Магистральный путь развития человечества – создание единого гражданского

общества, основы которого начали формироваться в конце ХХ века путем создания единого информационного, экономического и правового пространства.

• Однако, повторим, что переход к государственности вызвал решающий сдвиг в

осознании факта земельной собственности. Сэр Генри Мэйн в своей работе «Древнее право» (1861) впервые предложил считать поворотным пунктом в развитии человечества то время, когда в установлении и поддержании связки между людьми общность родства (крови) уступила место общности территории в качестве основы для общих политических действий.

• Территориальный принцип выдвигается на первый план по следующей причине:

войны, рост населения и давление на ограниченные земельные ресурсы вели к смешению народов, так что в итоге территориальные связи начали преобладать над родовыми.

• Анализ практики земельных преобразований в начале 21 века свидетельствует о

том, что методы реформирования земельных отношений в мире охватывают широкий спектр проблем и постоянно совершенствуются.

• Человечество вступило в качественно новый этап развития, когда требуются уже не

разрозненные действия (даже в пределах отдельных стран), а общая совместная деятельность всего мирового сообщества, направленная на сохранение в ходе хозяйственной деятельности человечества площадей и качества земель, а ,значит, и самой жизни людей. Сегодня факел жизни уже не удержать одному народу, одному государству. Все люди, все нации, живущие на земле, должны его сохранять одновременно и постоянно. Хозяином земли является все человечество. Настоящее и будущее его станет куда более прекрасным, если каждый человек будет относиться к любому участку земной поверхности как к драгоценному достоянию, как к собственному жилищу. Долг каждого из нас –оставить землю последующим поколениям улучшенной.

• Человеческое общество достигло такого уровня развития, который является

необходимым и достаточным для повсеместной рациональной организации изучения и использования земли как средства производства и всеобщего пространственного базиса. Современный характер труда человека позволяет создавать неповторимые ландшафты, когда возделанные участки, леса и воды, застроенные территории представляют единое целое.

• Учитывая глобальный характер современных проблем совершенствования

землепользования, можно определить на основе практики общие направления оптимизации управления земельными ресурсами, которые могут быть характерными для перспектив всего мирового сообщества.

• Основную часть земельных ресурсов мира составляют сельскохозяйственные

земли, призванные непрерывно обеспечивать продовольствием потребности растущего человечества. Главным путем повышения производительности сельского хозяйства является переход к наиболее совершенным системам его ведения с обязательным внедрением современных способов обработки земли с учетом ее особенностей. Несоблюдение правил использования земли, ее перегрузки ведут к снижению плодородия почв, создают лишь видимость сиюминутных успехов.

• Динамика и тенденции, сложившиеся в использовании земельных ресурсов в мире,

требуют дифференцированного подхода в каждом отдельном регионе к формированию состава и структуры земельных угодий с тем, чтобы они обеспечивали оптимизацию внутриотраслевых пропорций и сбалансированное развитие растениеводства и животноводства на основе их более рационального использования. В одних странах это будут мероприятия по улучшению структуры посевов, расширение посевов продовольственных зерновых культур, в других – зернофуражных культур, восстановление площадей сенокосных угодий и т.д. Но самой главной задачей для всех стран является повышение урожайности сельскохозяйственных культур на основе полного использования агроэкологического потенциала территории и применения интенсивных способов производства.

• Для этого важно:

• определить оптимальные уровни интенсивности использования земель, соответствующие природному потенциалу регионов;

• установить рациональное соотношение разных видов угодий в районах с избыточным , дефицитным и нормальным увлажнением, а также рациональное соотношение между полевыми, кормовыми, интенсивными и малоинтенсивными культурами в севооборотах;

• обосновать экономические и экологические критерии оптимальности соотношения отраслей сельского хозяйства и их пространственного размещения в целях повышения продуктивности ресурсов каждой отдельно взятой страны в целом.

• Одна из важных экономических проблем современного землепользования –

планомерное и постоянное повышение уровня качественного состояния земельных ресурсов. Для этого особенно важно повсеместно внедрять эффективные комплексы мероприятий по защите земель от ветровой и водной эрозии. Затраты на противоэрозионные мероприятия окупаются в приемлемые сроки. Объемы их проведения во всех регионах должны увеличиваться.

• Важно также обеспечить полную рекультивацию земель, нарушенных и

нарушаемых промышленной деятельностью. Нуждаются в особом режиме использования и охраны постоянно подвергающиеся загрязнениям земли вблизи промышленных центров, городов, дорог с интенсивным движением.

• В организационном плане исключительно важно осуществить работы по

повышению научно-технического уровня землеустройства сельскохозяйственных, да и иных предприятий с учетом охраны окружающей среды.

• На сегодняшний день большего внимания во всех странах заслуживают вопросы

организации использования земель в отраслях и по категориям, не связанных с сельским хозяйством. Значительных успехов здесь можно достичь за счет разработки и внедрения системы рационального несельскохозяйственного землепользования, включающей :

• широкое использование для строительных нужд неудобных в сельскохозяйственном отношении участков;

• поэтапный переход от ограничений к полному запрещению изъятий ценных сельскохозяйственных земель;

• жесткое нормирование отводов земель на основе уточнения и пересмотра нормативных документов по строительному проектированию;

• организацию учета загрязненных и других нарушенных земель с определением степени нарушения и оценки ущерба, причиняемого таким воздействием земельным ресурсам и мер по его устранению;

• новые технологии, биологические и технические средства ускоренной рекультивации нарушенных земель для нужд сельского и лесного хозяйства, охраны и улучшения окружающей среды.

• Есть предположения, что в период до 2015 года в мире произойдут существенные

структурные сдвиги в распределении земельного фонда между категориями земель. Определяющей тенденцией всего комплекса связанной с этим деятельности будет качественное улучшение (в широком понимании) всех земель, их более экономное использование с переходом на строго лимитированные отводы продуктивных земель для несельскохозяйственных нужд. Широкое развитие должно получить многоцелевое использование определенных территорий с расширением рекреационных видов землепользования, особенно в зонах влияния крупных городов.

• В этой связи важно развить научные исследования и широко развернуть

экспериментальные работы и моделирование мероприятий по рациональному землепользованию, надежной охране земель, применению аэрокосмических методов исследований, повышению эффективности комплекса землеустроительных работ и мер по государственному земельному контролю.

• В системе управления земельными ресурсами любой страны планирование

использования земель и их охраны является важнейшей функцией, определяющей перспективы рационального землепользования. Оно служит средством реализации земельной политики государств, а также увязки национальных, региональных и местных интересов при организации рационального использования земель и их охраны.

• При этом в экономически развитых зарубежных странах различают три вида

планирования использования земель и их охраны :

• - пространственное (территориальное);

• - городское ;

  • - ландшафтное.

• При этом пространственное планирование не является сферой градостроительной

деятельности, а решает вопросы организации всего пространства на больших территориях, где поселения занимают лишь небольшую часть. При пространственном планировании решаются вопросы развития землепользования в увязке с основными направлениями экономического роста, миграцией населения, требованиями охраны природы, улучшения социальной инфраструктуры.

• Городское планирование использования земель направлено на организацию

рационального землепользования в поселениях, регулирование планировки и застройки городских территорий и, в конечном счете, - на выдачу разрешений на строительство.

• Ландшафтное планирование обеспечивает, прежде всего, рациональное

использование земель и их охрану на сельских территориях, способствуя осуществлению природоохранных и социально-экономических задач в аграрном секторе экономики.

• Например, в Германии пространственное планирование осуществляется на основе

федерального Закона о территориальном (пространственном) планировании (1998 г.), городское планирование в соответствии со Строительным кодексом Германии (1968 г. в редакции 1998 г.), ландшафтное планирование и организация рационального использования земель в сельском и лесном хозяйстве на основе федерального Закона о землеустройстве (1976 г. в редакции 1997 г.).

• В Российской Федерации в настоящее время планирование использования земель и

их охраны должно осуществляться на основе земельного и градостроительного законодательства в ходе реализации землеустроительной и градостроительной деятельности. Так, в соответствии с п.1 ст.68 Земельного кодекса Российской Федерации (от 25.10.2001 № 136-ФЗ) «Землеустройство включает в себя мероприятия по … планированию и организации рационального использования земель и их охраны…». Закон «О землеустройстве» (от 18.06.2001 № 78-ФЗ) ст.14 также относит вопросы планирования и организации рационального использования земель и их охраны к землеустроительным действиям. При этом указывается, что планирование и организация рационального использования земель и их охраны проводятся в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях.

• Таким образом, объектами планирования использования земель и их охраны в

соответствии с этим законом являются территория Российской Федерации, территории субъектов Российской Федерации и земли в границах муниципальных образований (причем, последние включая первичный уровень – сельские поселения). В этой части на основании ст.19 ФЗ «О землеустройстве» основными видами землеустроительной документации по планированию использования земель и их охраны в Российской Федерации являются :

• Генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации,

• Схемы землеустройства территорий субъектов Российской Федерации,

• Схемы землеустройства территорий муниципальных образований,

• Схемы (проекты) использования и охраны земель конкретных территорий

• Следует вспомнить, что в стране (СССР) в 1975-1993 годах уже имелся

значительный опыт подобных проектных работ. В период с 1976 по 1985 год землеустроительными проектными предприятиями – Гипроземами было составлено и в основном осуществлено 608 схем землеустройства административных районов, в 1991 -93 годы еще 155. в этот же период институтом «Росземпроект» было разработано 80 Схем землеустройства областей (краев), а также Генеральная схема использования и охраны земельных ресурсов РСФСР (1972 г.) и Генеральная схема противоэрозионных мероприятий по РСФСР (1975 г.)

• В средине 1970-х годов проектным объединением «Росземпроект» с участием

Центрального экономического НИИ при Госплане РСФСР был разработан Проект основных направлений использования земельных ресурсов РСФСР на перспективу до 1990 г. в составе областей, экономических районов и по периодам 1975-1980, 1981-1985 и 1986-1990 годы. Более того, в конце 1980 годов «Росземпроект» приступил к составлению новой «перестроечной» версии Генеральной схемы использования земельных ресурсов Российской Федерации, однако, в силу смены общественного строя в стране она не была завершена. Начиная с 1994 г. выше названные работы в системе землеустроительной

деятельности из-за отсутствия бюджетного финансирования были прекращены. Лишь в порядке эксперимента в 2002-2003 гг по заказу Росземкадастра учеными и специалистами ГУЗа была разработана Схема землеустройства Московской области в условиях высокой урбанизации территории.

• Планирование использования земель и их охраны на территориях населенных

пунктов согласно действующему до 2005 года законодательству (Градостроительный кодекс Российской Федерации от 07.05.1998 № 73-ФЗ) осуществлялось по градостроительной документации. Так, согласно ст. 31-35 ГрК РФ вопросы комплексного развития территорий субъектов Федерации должны рассматриваться в Генеральной схеме расселения на территории Российской Федерации с последующей реализацией в территориальных комплексных схемах развития территорий субъектов Российской Федерации (районных, сельских округов), а на территории населенных пунктов – в Генеральных планах городских и сельских поселений. Такой состав документов был продиктован объектами градостроительной деятельности (ст.4 ГрК РФ от 07.05.1998 № 73-ФЗ). При этом застройка территорий городских и сельских поселений осуществлялась на основе проектов планировки, проектов межевания территорий и проектов застройки.

• В начале 1990-х годов институтом «Центргипрогор» была разработана

Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации. Однако, она не дошла до практической реализации вследствие начала проведения в стране земельной реформы. В то же время (1999 г.) был разработан и утвержден Законом г. Москвы Генеральный план развития города Москвы на период до 2020 года.

• Новым ГрК РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ установлены следующие виды документов

территориального планирования :

• 1) Схемы территориального планирования Российской Федерации и области в части размещения и развития:

• -федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи, -обороны страны и безопасности государства,-энергетики,-использования и охраны лесного фонда, -использования и охраны водных объектов, -особо охраняемых природных территорий федерального значения,

• -объектов защиты территорий двух и более субъектов Российской Федерации, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий, -объектов космической деятельности, -естественных монополий,

• - объектов иных предусмотренных законодательством РФ сфер деятельности.

• 2) Схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации, включающие в себя :

• -карты (схемы) планируемого развития и размещения охраняемых природных территорий регионального развития,

• -схемы изменения границ земель сельскохозяйственного назначения и границ сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения,

• - карты планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения (объектов региональной энергетики, транспорта, информатики и связи, линейных объектов региональных естественных монополий, иных объектов по обеспечению законных полномочий субъектов РФ).

• 3) документы территориального планирования муниципальных образований :

• - схемы территориального планирования муниципальных районов, - генеральные планы сельских поселений, - генеральные планы городских округов.

• Согласно ст.19 ГрК РФ схема территориального планирования МР включает в себя карты планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе :

• - объектов энергетики и газоснабжения, - автомобильных дорог, мостов и иных транспортных инженерных сооружений, - иных объектов по обеспечению полномочий органов местного самоуправления МР.

• ГрК РФ № 190-ФЗ (в поправке ФЗ от 21.07.2005 № 111-ФЗ) запретил с 1 января

2008 года принятие органами власти решений о резервировании земель, их изъятии и принудительном выкупе для государственных и муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования. Таким образом, в течение 2006-2007 годов органам власти следует разработать и утвердить документы территориального планирования, где установить :

• функциональные зоны,

• зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных и муниципальных нужд,

• зоны с особыми условиями использования территорий,

• градостроительное зонирование с определением градостроительных регламентов.

• Безусловно, требования ГрК РФ в сфере территориального планирования

нуждаются в дальнейшем законодательном уточнении.

• Во-первых, принятая концепция планирования территорий по традиции и

авторству закона исходит лишь из интересов развития поселений и в некоторой части размещения объектов промышленного, транспортного и энергетического назначения. Данная концепция в конце 60-х –начале 70-х годов ХХ века превалировала и в экономически развитых зарубежных странах, прежде всего Западной Европы. Результатом стала нерегулируемая застройка и рост городов, а в условиях дефицита земель и высокой плотности населения это привело к нарушению экологической стабильности территории. Поэтому в конце ХХ века эта практика была переориентирована на первоочередное служение общественным интересам под девизами «Экология для всех», «Охрана природы и создание устойчивого производства», а в сельской местности «Социально-экономическое развитие сельских территорий и поддержание экологической устойчивости местности». При этом вынужденно затрагиваются незыблемые до этого устои частной собственности на землю и иную недвижимость, а во главу угла ставятся национальные и общественные интересы. То есть происходят процессы «социализации землепользования». В связи с этой корректировкой территориальное планирование сегодня основано на государственных, региональных и муниципальных планах использования земель и их охраны с учетом зонирования территории, которые всенародно обсуждаются. Причем в зависимости от вида территории (сельские, городские) виды и содержание планов существенно различаются.

• Во-вторых, устанавливаемые ГрК РФ документы территориального планирования

в отличие от землеустроительной документации по планированию использования и охраны земель рассматривают землю (территорию) лишь в качестве объекта градостроительной деятельности, что практически может вести к неоправданной застройке земель сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, особо охраняемых территорий.

• В-третьих, учитывая то, что градостроительные регламенты как составные части

Правил землепользования и застройки (ст.36 ГрК РФ) вообще не устанавливаются для земель лесного, водного фонда, земель запаса, большей части особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, то более 80 % всех земель страны не могут быть охвачены соответствующими нормами и правилами землепользования. Следовательно они выпадают из сферы территориального планирования и градостроительного зонирования. Отсюда, для этих территорий, не охватываемых градостроительными регламентами, планирование использования земель и их охраны должно являться областью землеустроительной деятельности и осуществляться на основе землеустроительной документации.

• В-четвертых, территориальное планирование – это инструмент осуществления

земельной политики государства. Поэтому оно должно быть сквозным, т.е. иерархически взаимосвязанным на различных уровнях государственного управления, реализовывая и увязывая федеральные, региональные и местные интересы через систему логически, информационно и технологически увязанных документов территориального планирования. В мире разработка этих документов идет от общего к частному как по вертикали (государство – регион – муниципалитет), так и по горизонтали (вся экономика – отрасли хозяйства). Отсюда, организационно территориальное планирование должно являться или комплексным, или отраслевым. Такого подхода ГрК РФ (ст. 9-19) не предусматривает. Это внесет серьезные трудности при балансировании развития отраслей и составлении сводной земельной экспликации обустраиваемой территории.

• Предусмотренные же ст.19 ГрК РФ документы территориального планирования

муниципальных образований имеют разное назначение и, следовательно, должны иметь и различное содержание. Схемы территориального планирования муниципальных районов – это документы территориального планирования, а генпланы поселений и городских округов – это предпроектные документы. Истории территориального планирования России 60-х -70-х годов ХХ века известны как прообразы этой деятельности землеустроителей - схемы районной планировки.

• Управление земельными ресурсами (УЗР) охватывает весь спектр общественных

отношений – от социального до экономического, правового, экологического и других видов управления. Поэтому УЗР – это систематическое, сознательное, целенаправленного воздействие государства и общества на земельные отношения. Это воздействие основано на познании объективных закономерностей в целях обеспечения рационального и эффективного функционирования земельных ресурсов страны. Под рациональным использованием земли можно понимать наиболее оптимальный (с позиций потребностей государства и общества) способ ее использования с учетом конкретных природных, экономических, социальных и политических условий в соответствии с объективно существующими принципами взаимодействия общества и природы.

• В рамках взаимодействия «общество-природа» выделяют следующие аспекты

рационального использования земли :

• естественно-биологический, связанный с изучением функционирования земли как компонента природного комплекса и среды для растений и живых организмов;

• социально-экономический, отражающий влияние на использование земли социальных процессов и политики государства, общественных производственных отношений, формирующих экономическую сторону использования земли как ресурса;

• технологический, связанный с изучением технического воздействия на землю, технологии ее использования, связи рационального использования земельных ресурсов с научно-техническим прогрессом;

• правовой (юридический), связанный с изучением значения правовой деятельности государства в организации и осуществлении рационального использования и охраны земли.

• Поэтому УЗР – сложно организованная система. Ее осуществляют многими

методами и средствами. Оно является предметом изучения многих наук и включает следующие аспекты :

• политический, обеспечивающий выполнение социально-политических, экономических и экологических задач государства по рациональному использованию земельных ресурсов ;

• административно-управленческий, связанный с формированием системы государственных и муниципальных органов УЗР, разграничением их компетенций, организацией выполнения ими взаимосогласованных функций;

• правовой, обеспечивающий рациональное использование и охрану земли на основании правовых норм, закрепленных в законодательных актах ;

• научный, связанный с разработкой научно обоснованных рекомендаций по УЗР с учетом достижений научно-технического прогресса ;

• экономический, определяющий условия эффективного использования земель ;

• внедренческий, связанный с разработкой и осуществлением экономических, социальных и иных рычагов, стимулов и мероприятий по рациональному использованию и охране земель.

• Поэтому УЗР – результат определенного сочетания объективных и субъективных

факторов. УЗР осуществляют комплексно, так как при этом затрагиваются интересы многих субъектов земельных отношений. Это требует от органов управления системного подхода к формированию процесса использования и охраны земельных ресурсов. При этом решения организационно-технологических условий должны быть увязаны с возможными эколого-экономическими последствиями.

• Таким образом, в основе УЗР лежат общие экономические, экологические и

социальные законы, присущие любой социально-экономической формации, а также законы природы. Реализация социально -экономического и экологического аспектов является внутренней (глубинной) стороной содержания УЗР. Внешняя (видимая) сторона содержания УЗР есть совокупность организационно-хозяйственных, технических и правовых мероприятий государства по управлению землей.

• УЗР осуществляется законодательными и исполнительными органами власти,

которые регулируют земельные отношения и определяют общую стратегию землепользования, нормотворчества, правоохранительной деятельности и т.д. Содержание деятельности исполнительно-распорядительных органов по управлению земельными ресурсами заключается в прогнозировании и планировании землепользования, распределения и перераспределения земель, оперативно-распорядительной и контрольно-надзорной деятельности за использованием и охраной земель.

• Система УЗР на протяжении ряда эпох менялась в соответствии с экономической

основой, целями и критериями общественного строя.

• Система управления земельными ресурсами должна обеспечивать :

• - общегосударственные интересы;

• - интересы регионов и муниципальных образований;

• - интересы отдельных членов общества или групп населения.

• Новые условия хозяйствования в России сформировали новую систему управления,

для которой сейчас можно дать следующие бесспорные характеристики :

• - резкий переход от административно- плановой к рыночно-предпринимательской модели ;

• - разграничение функций и субъектов государственного и негосударственного управления ;

• - развитие процессов демократизации общественных отношений ;

• - интеграция России в мировой экономический информационно-технологический процесс ;

• - интеграция политико-общественных и социально-экономических процессов.

• Исходя из особенностей использования земли, общая система УЗР должна

состоять из следующих подсистем :

• Законодательной,

• Административно-управленческой,

• Экономической,

• Социальной,

• Экологической.

• Основу системы УЗР составляют объект, субъекты, цель, задачи и функции управления.

• Объектом управленияявляется весь земельный фонд Российской Федерации, ее

субъектов (регионов), земли административных районов, городов и иных муниципальных образований, а также земельные участки отдельных субъектов земельных отношений, различные по виду использования, правовому статусу, в том числе и земельные участки общего пользования.

• Предметом управленияявляются процессы организации использования земель,

которая в пределах определенной территории обеспечивает все многообразие потребностей его жителей. Многообразие потребностей приводит к многообразию способов использования земель, подлежащих управлению.

• К таким способам относятся :

• Территориальная организация использования земли в границах землепользования, отдельных участков или массивов земель (землеустройство, планировка, зонирование и др.);

• Инженерное обеспечение процесса использования земель (инженерные коммуникации);

• Установление правового статуса земель (собственность, пользование, аренда, обременения, ограничения);

• Установление направлений и видов использования земли (разрешенное использование);

• Внедрение экономически и экологически эффективных технологий использования земли ;

• Анализ природного и экономического состояния земель ;

• Проведение других мероприятий, влияющих на статус и состояние земель.

• Цель и задачиуправления формируются обществом с учетом существующего

уровня развития его. Между объектом, предметом, целями и задачами управления существуют достаточно тесные взаимосвязи. Так, цель и задачи формируются с учетом состояния объекта и предмета управления, а уже сформированные цель и задачи при их реализации формируют объект и предмет управления.

• Основная цельУЗР – обеспечение потребностей общества, удовлетворяемых на

основе использования свойств земли. Цель отражает перспективное состояние земельных ресурсов и процессов их использования. Само использование земли возникает при непосредственном воздействия общества и отдельных его субъектов на землю. При этом у каждого воздействия имеется определенная цель, связанная с потреблением конкретных свойств земли. Общество не в состоянии контролировать цели отдельных субъектов земельных отношений из-за массовости и разнообразия их. Поэтому УЗР в этом контексте означает установление общих правил и границ использования земли. Такие границы создают согласно установленным и юридически оформленным правилам использования, регламентирующим земельные отношения и системы землепользования. Эти положения характерны для любой формы и режима использования земли и являются общими для всего разнообразия системы земельных отношений.

• Цель УЗР в разных условиях развития общества имеет соответствующие аспекты.

Например, в советский период на территориях городов преобладал социальный настрой, когда требовалось максимально возможное удовлетворение социальных потребностей населения часто без обеспечения их экономической и экологической эффективности. Сейчас в условиях рыночной экономики произошла переориентация на учет экономического настроя, то есть на достижение максимума поступления в бюджет денежных средств и окупаемости затрат зачастую без учета социальной составляющей.

• Следовательно, основная цельУЗР – создание и функционирование системы

земельных отношений и землепользования, позволяющей при обеспечении достаточно высокого уровня экологических и социальных условий жизни, развитии эффективной предпринимательской, общественной и иной деятельности, формировании условий сохранения и восстановления свойств земли получить максимум поступления финансовых средств в консолидированный бюджет страны.

• Субъекты управленияподразделяют на субъекты, осуществляющие

государственное, местное и внутрихозяйственное управление, начиная от государства как субъекта земельных отношений и завершая конкретным юридическим лицом или гражданином.

• Создание системы государственного УЗР является основной задачей, решение

которой позволит создать механизм регулирования земельных отношений.

• Задачи УЗР на каждом территориальном уровне подразделяют на задачи

законодательных и исполнительных органов власти. В связи с различным целевым использованием земель деятельность министерств, ведомств и учреждений по УЗР характеризуется системой как общих, так и специальных функций.

• Эти функции и задачи реализуются всеми субъектами управления и существенно

различаются с учетом условий жизнедеятельности конкретных регионов и перспектив их развития. Поэтому при планировании УЗР следует дифференцировать задачи для ведомств и регионов. Это позволит определить место и значение каждого субъекта управления в конкретном регионе, избежать дублирования в их действиях или пропусков в системе управления по важным процессам землепользования.

• К основным задачамгосударственного УЗР можно отнести :

• Наделение органов управления политическими и организационно-регламентирующими функциями, обеспечивающими оптимальное развитие общества ;

• Обеспечение взаимной согласованности решений органов государственного управления ;

• Регулирование государственными актами финансовой и природоохранной деятельности субъектов земельных отношений ;

• Обеспечение социально-правовой защиты субъектов земельных отношений;

• Формирование благоприятных условий для предпринимательства и прогрессивного развития общества ;

• Улучшение использования и охраны земельных ресурсов ;

• Создание правовых, экономических и организационных предпосылок для различных форм хозяйствования на земле и др.

• Государственное УЗР осуществляют :

• путем разработки и реализации эаконодательных и нормативно- правовых актов, федеральных и региональных программ и планов, а также отдельных мероприятий и решений органов государственной власти РФ и субъектов Федерации;

• проведения государственной плановой, финансовой и инвестиционной политики ;

• обеспечения требований законодательства и нормативно-методических положений

• обеспечения механизма экономического стимулирования охраны и рационального использования земельных ресурсов ;

• контроля за состоянием земель, рациональным их использованием и охраной, привлечения к ответственности виновных в нарушении законодательства ;

• государственного лицензирования, сертификации и страхования ;

• обеспечения государственного образования и пропаганды.

• При этом необходимо выполнить следующие основные условия.

• 1. Принять необходимые нормативно-правовые акты по регулированию земельных

\отношений в соответствии с Конституцией Российской Федерации по стране, регионам и муниципальным образованиям.

• 2. Принять законодательные акты, регулирующие земельные отношения по

отраслям хозяйственного комплекса, обеспечив их соответствие земельному законодательству.

• 3. Создать на государственном уровне экономические, правовые и

организационные условия для регулирования использования и охраны земель.

• 4. Создать горизонтальную и вертикальную структуры системы органов УЗР для

административно-территориальных образований любого уровня.

• 5. Обеспечить финансирование необходимых мероприятий по формированию

рационального и эффективного использования земель, включая формирование системы ГЗК и поддержание ее в актуальном состоянии.

• 6. Осуществить разграничение государственной собственности на землю на земли

федеральной, региональной и муниципальной собственности.

• 7. Установить в законе и в хозяйственной деятельности многообразие и

равноправие всех форм вещных прав на землю.

• УЗР может быть осуществлено комплексами двух функций : напрямую и

опосредованно. Первый создает конкретные формы и условия землепользования и имеет дискретный характер. Второй определяет рамки (пределы) в использовании земли, создавая нормативно-правовую базу, и ведется постоянно.

• Система прямого УЗР может классифицироваться на следующие виды функций :

• - общие функции – планирование, организация, координация, регулирование, распоряжение, учет и контроль. При этом происходит распоряжение трудовыми, материальными и денежными ресурсами, оперативное управление землеустроительным и земельно-кадастровым производством ;

• - специальные функции – организационное воздействие на специальные стороны деятельности предприятий (технологическая подготовка и т.д.);

• - вспомогательные – ведение обслуживающих процессов общего и специального управления (делопроизводство, хозяйственное обеспечение, охрана).

• К общим функциям прямого УЗР можно отнести :

• сбор и анализ данных об объекте управления, управляемых процессах :

• изучение свойств земли (полевые обследования, инвентаризация земель), ведение земельного кадастра (регистрация, учет и оценка) и мониторинга земель, создание и ведение ГИС и ЗИС ;

• выработку управленческого решения : зонирование территории, прогнозирование, планирование и проектирование использования земель ;

• реализацию управленческого решения : государственное перераспределение земель, организация и финансирование мероприятий по изменению свойств земли, обустройству и оформлению землепользований, регулирование рыночного оборота земель, экономическое стимулирование рационального землепользования ;

• контроль за функционированием сформированного процесса и его корректировку : контроль за использованием земель и соблюдением земельного законодательства, разрешение земельных споров, связанных с реализацией управленческого решения и функционированием созданной системы организации использования земель.

• Таким образом, функции прямого управления проявляются в системе конкретных

мероприятий, выполняемых разными структурами в разные сроки. Например, при исследовании земельного фонда выполняют следующие мероприятия : космические, аэросъемочные и наземные геодезические работы ; почвенные, геологические, гидрогеологические, геоботанические, химические, радиационные и иные обследования ; инвентаризацию земельных участков. При ведении земельного кадастра – формирование земельных участков и иных объектов недвижимости, их количественный и качественный учет, бонитировку почв, кадастровую оценку земель, оценку всех объектов недвижимости, связанных с землей. При создании и ведении ГИС – создание информационной базы данных и цифровых моделей местности, поддержание их на современном уровне.

• К условиям формирования системы УЗР относятся :

• соответствие задач управления федеральному и региональному законодательству;

• формирование системы взаимодействия исполнительных и законодательных органов власти;

• обеспечение укомплектованности кадрами ;

• повышение степени обучения специалистов (управленцев и исполнителей) ;

• обеспечение картографическими материалами необходимого масштаба;

• проведение повсеместной инвентаризации земель, землеустройства, кадастра, мониторинга земель, их охрану;

• автоматизацию ведения процесса управления и ведения государственного земельного кадастра;

• возможность адаптации входящих автоматизированных информационных систем (АИС) к условиям объекта управления и др.

• В представленном алгоритме принятия решения могут быть приняты следующие

условия:

• постановка задачи – достижение максимального результата, определяемого целью управления, при оптимальном расходовании всех используемых ресурсов;

• определение критериев – увеличение доходности бюджета, экономия бюджетных средств, снижение затрат времени ;

• использование показателей – затратные, доходные ;

• установление периода сбора информации – месячный, квартальный, годовой, пятилетний, по необходимости ;

• методы исследования – аналитический, экспертных оценок, корреляционно – регрессионный, кластерный анализ, метод нейронных сетей, экономико- математическое моделирование и др.

• При опосредованном управлении к числу функций относятся :

• Изучение земельных отношений, состояния земельного законодательства и их мониторинг;

• Разработка и принятие законодательных актов (законов, решений, постановлений) и нормативов использования земли;

• Реализация мероприятий по изменению системы землепользования, предусмотренных в законодательных актах;

• Совершенствование землепользования, зонирование территории, нормирования использования земли;

• Государственный контроль за соблюдением земельного законодательства ;

• Разрешение земельных споров, связанных с введением и функционированием земельного законодательства и нормативов использования земли.

• УЗР обеспечивается путем создания норм, организационных структур и процедур,

позволяющих выявлять, накапливать и обновлять информацию о земельных участках. Практическое решение этой проблемы предполагает создание в рамках системы УЗР подсистем учета и регистрации прав, формирующих организационно- правовое пространство, в котором осуществляют свою деятельность пользователи земельной собственности, настоящие и потенциальные субъекты прав. Органы власти с помощью этих систем упорядочивают отношения использования земли, получают необходимую информацию о тенденциях в поведении пользователей земельной собственности, развития рынка недвижимости, что дает возможность принимать управленческие решения, корректировать их.

• К числу обеспечивающих подсистем УЗР относится также подсистема

государственной кадастровой оценки земельных участков и иных объектов недвижимости, так как принятие управленческих решений в этой части требует расчета ее экономического потенциала.

• Важной составляющей в системе УЗР является также подсистема массового

регулирования отношений в сфере недвижимости, как воздействующая на определенные классы недвижимости или территории, профессиональные группы людей, работающие на рынке недвижимости. Важнейший элемент данной подсистемы – налогообложение недвижимости (в том числе земли), выполняющее две главных функции : формирование доходной части бюджетов, регулирование деловой и социальной активности.

• Таким образом, в системе УЗР можно выделить три подсистемы :

• Подсистема правового, организационного и экономического обеспечения, создающая необходимую методическую базу и инфраструктуру управленческих решений;

• Подсистема массового регулирования, обеспечивающая воздействие органов управления на множество субъектов прав на землю, землепользователей и через них на функционирование и развитие землепользования региона ;

• Подсистема индивидуального регулирования, предназначенная для воздействия на отдельные земельные участки или отдельных субъектов социально- экономической деятельности.

• Управленческие решения при УЗР, особенно при непосредственном управлении,

реализуют посредством директивного, правового и экономического методов.

• Выше перечисленные требования и функции УЗР обеспечивают формирование

принципов, характеризующих определенную объективную связь в системе. Их учет позволяет правильно оценить не только состояние системы управления, но и предвидеть пути его совершенствования. Эти закономерности (принципы) делят на две группы :

• Принципы, формирующие и определяющие процесс управления в целом -

• - приоритет государственного УЗР;

• - дифференцированный подход к УЗР разных категорий и регионов;

• - достижение рационального использования земель;

• - единство УЗР и управления территориями ;

• - организационная согласованность использования земель и управления территориями ;

• - систематическое совершенствование функций и методов УЗР ;

• - экономически эффективное сочетание государственного, регионального и муниципального УЗР ;

• - разграничение функций по УЗР между органами исполнительной и представительной власти одного административно-территориального уровня; - разделение функций между различными ведомствами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях ;

• - правовая обеспеченность УЗР ;

• - организационное и экономически рациональное соотношение централизации и децентрализации УЗР.

• Частные принципы УЗР –

• - организационная, финансовая и кадровая обеспеченность системы УЗР ;

• - управляемость системы УЗР ;

• - соответствие субъекта и объекта системы УЗР ;

• - изменяемость (адаптивность) системы ;

• - специализация системы ;

• - иерархичность системы ;

• - экономичность системы УЗР.