13.Понятие, назначение и задачи кадастров природных ресурсов

• Процессы передачи в ходе проводимой Президентом Российской Федерации

административной реформы все больших полномочий по управлению экономикой на уровень субъектов Федерации требуют существенного упорядочения в такой определяющей сфере как природопользование. Природно-ресурсный потенциал любой территории является основой ее экономического развития, особенно если учесть то место в мировой экономике, которое сейчас занимает России, и те задачи, которые ей необходимо решить для выхода из социально-экономического и экологического кризиса.

• В ряде законодательных актов декларировано право собственности субъектов

Федерации на природные ресурсы. Однако до сих пор четко не определены, а где и определены, то недопустимо медленно реализуются принципы, в соответствии с которыми следует разграничить право распоряжения природными ресурсами Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Отсутствие необходимых результатов разграничения приводит,

• во-первых, к обострению противостояния федеральных и региональных органов власти и управления,

• во-вторых, что более опасно, к хищническому «разбазариванию» и потребительской форме эксплуатации природных ресурсов.

• Очевидно, что независимо от того, как будут распределены эти права,

государственное управление природопользованием невозможно без полной информации о количестве, качестве и социально-экономической оценке отдельных видов природных ресурсов (объектов) в границах каждого административно-территориального образования.

• Сегодня остро актуальными являются задачи

• инвентаризации и адресной (картографической) привязки природных ресурсов (объектов),

• оценки их состояния в натуральных и экономических показателях,

• и наконец их правовая привязка в зависимости от субъекта владения и распоряжения.

• Помимо политико-экономических вопросов рассматриваемой проблемы следует

выделять эколого-экономический аспект. Использование природно-ресурсного потенциала любого региона возможно в различных вариантах и по разным технологическим сценариям. Эффективность выбранного варианта в конечном счете зависит от той экологической обстановки, которая присуща конкретной территории.

• Например, при доминировании использования невозобновляемых ресурсов недр

следует заранее планировать перепрофилирование производства после их истощения, утилизацию накопленных отходов и соответственно затраты на эти мероприятия. Эта проблема может быть игнорирована на уровне отрасли, в то время как для конкретной местности она жизненно актуальна.

• Отсюда к задачам инвентаризации, оценки и регистрации природных ресурсов и

объектов добавляется важная задача распространения информации об этом и ее адаптации в экологическую ситуацию конкретной территории, начиная с муниципального района.

• Информация о природно-ресурсном потенциале территории тесно связана с такими

важнейшими рычагами управления природопользованием и охраной окружающей среды как экологическая экспертиза и установленный порядок пользования ресурсами.

• Общее понятие кадастровой системы природных ресурсов вытекает в частности и

из содержания изученных нами выше мониторинговых действий государства и общества в отношении объектов окружающей среды. Ее главной целью является информационное обеспечение и организация оптимального природопользования и охраны окружающей среды.

• Кадастр природных ресурсов есть организационно упорядоченная совокупность

информационных ресурсов и технологий с использованием средств вычислительной техники и связи, реализующая информационные процессы по обеспечению подготовки и принятия управленческих решений в области природопользования и охраны окружающей среды на основе интеграции информационных потоков и создания единого информационного пространства.

• Кадастр природных ресурсов создается в соответствии с положениями

Федеральных законов «Об информации, информационных ресурсах и защите информации», «Об охране окружающей среды», «О недрах», Гражданского, Земельного, Водного, Лесного кодексов Российской Федерации, иных законодательных и нормативных правовых актов России и субъектов Российской Федерации, Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации.

• Говоря в дальнейшем о кадастрах видов природных ресурсов, сделаем некоторый

общий анализ формируемой природно-кадастровой системы России.

• Очевидно, что любая территориальная кадастровая система может состояться при

условии базирования на основе и принципах построения государственного земельного кадастра:

• 1.Установление исходных правоустанавливающих документов и специальных пространственных и качественных характеристик формируемого объекта природы для его учета в комплексном территориальном кадастре;

• 2. Утверждение форм и документов кадастровой системы в текстовом, табличном и графическом видах;

• 3 Фиксирование перечня экономических и стоимостных показателей по установленным объектам кадастров природных ресурсов;

• 4. Определение «потребительных» показателей выходной природно-кадастровой информации и круга бесплатных и платных потребителей такой информации.

• Как известно, в 2002 году начался отсчет четвертого десятилетия с тех пор, как в

1972 году международное сообщество заложило основы глобальной деятельности по ослаблению неблагоприятных воздействий на окружающую среду. На передний план выходят вопросы всестороннего научного обоснования и прогнозирования последствий человеческой деятельности. Преодоление нарастающего пока кризиса возможно на основе формирования нового типа взаимоотношений человека с природой, возрастания роли экологической функции государства.

• Государственное управление в плане реализации целей устойчивого развития

должно выдвигать в качестве важнейшего приоритета процесс информатизации общества и его вхождение в становление глобально информационного сообщества. Информатизацию необходимо вписать в новую модель цивилизованного развития, поскольку без этого важного социо-технического процесса нельзя решить ни одной проблемы перехода цивилизации и России в частности к устойчивому развитию. Следует видеть будущее информационное общество как необходимое звено социально-технологических трансформаций, а экологическую информацию как важнейший механизм ухода от экологического кризиса.

• Кроме того, выдвигая на приоритетное место такой ресурс устойчивого развития

как информация, можно постепенно формировать информационно емкую, но ресурсосберегающую стратегию ноосферного природопользования. Это то новое направление развития, которое, объединяя выше упомянутые сферы на единой информационной основе, дает новое видение нашего общего будущего в образе информационного общества. В технологической основе такого общества лежат компьютерные информационные технологии.

• Доступ к экологической информации – это предпосылка исполнения

конституционной обязанности охранять и улучшать окружающую среду, необходимое условие защиты общественных экологических интересов. Основной задачей в этих областях является обеспечение государственных и муниципальных органов, юридических лиц и граждан достоверной информацией о состоянии окружающей среды и ее возможных неблагоприятных изменениях на основе создания эколого-информационной системы.

• Понятие эколого-информационного обеспечения включает в себя:

• Формирование информации, достаточной для принятия оптимального решения по конкретному природоохранному проекту;

• Техническое обеспечение доставки информации для лиц, принимающих решение, подготовка баз данных и соответствующего программного обеспечения.

• Существующие ведомственные кадастры и иные формы учета природных ресурсов

и мониторинга окружающей среды действуют в условиях отсутствия единого системного методического и технического подхода к процессу информационного обмена, отсутствия проработанной правовой базы, не приспособлены для решения современных задач природопользования и не позволяют эффективно использовать собираемую информацию в практике управления природно-ресурсным потенциалом, решения социально-экономических вопросов развития территорий и страны в целом.

• Формирование единого информационного пространства, обеспечивающего органы

государственной власти достоверной и оперативной информацией требуют новых действий власти в этом направлении. В этом плане МПР России сегодня осуществляет в ходе административной реформы реорганизацию действующей системы информационно-аналитического обеспечения природопользования и охраны окружающей среды, создавая единую информационно-аналитическую систему природопользования и охраны окружающей среды (ЕИСП). Она нацелена на обеспечение подготовки и принятия управленческих решений на всех уровнях управления, призвана существенно повысить эффективность использования природно-ресурсной информации в интересах федерального центра, субъектов Российской Федерации, различных категорий природопользователей, просто юридических и физических лиц.

• Создание ЕИСП как государственной системы кадастра природных ресурсов

России призвано обеспечить следующие основные направления государственного управления в данной сфере экономики:

• -государственное регулирование и координация работ по изучению, охране, воспроизводству и использованию природных ресурсов, сохранению биоразнообразия;

• - управление государственным фондом недр, водным и лесным фондом, обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности ;

• - реализацию задач, поставленных Федеральной целевой программой «Экология и природные ресурсы России (2002 – 2010 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2001 г. № 860, других целевых программ, связанных с вопросами природопользования и охраны окружающей среды ;

• - функционирование государственной системы лицензирования пользования природными ресурсами (объектами) и воздействия на окружающую среду ;

• -государственный учет наличия и использования ресурсов (объектов) и государственную регистрацию прав на природно-ресурсный потенциал страны;

• - обеспечение сбора, учета, сохранности и упорядочения использования природно-ресурсной и природоохранной информации, полученной за счет бюджетных средств и других источников финансирования, как общенационального достояния страны.

• Целями природно-ресурсной кадастровой системы становятся :

• - информационно-аналитическое обеспечение основных потребителей природно-ресурсной информацией (федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, природопользователей и общественных организаций);

• - создание информационных ресурсов в данной сфере экономики, необходимых для устойчивого развития страны ;

• -ускорения процедур прохождения информации от станций сбора первичной информации до анализа преобразованных сведений ;

• - повышения качества обработки и обеспечения надлежащего хранения природно-ресурсной информации ;

• -достижения открытости, прозрачности и управляемости информационных процессов в конкретной отрасли.

• Функционирование кадастровой системы должно обеспечивать решение

следующих основных задач информационного обеспечения природопользования и природоохраны :

• - создание единой нормативно-правовой, методической, организационной, метрологической и технологической основы формирования информационных ресурсов в системе ;

• - осуществление координации деятельности по созданию, обеспечению работы и совершенствованию системы мониторинга природных ресурсов;

• -развитие и стандартизация электронных технологий мониторинга и кадастра природных ресурсов, подготовки и распространения в автоматизированном виде регламентированной в установленном порядке и режиме информации;

• -обеспечение связи с ведомственными информационными системами и базами данных и обеспечения доступа к информационным ресурсам обменного фонда данных;

• -обеспечение безопасности и устойчивости информационных технологий, защиты информационных ресурсов.

• Базовыми исходными принципами формирования кадастра природных ресурсов

стали три практических потребности :

• 1. Многие опасности, как известно из практики, непредвиденны и непредсказуемы.

Точки их возникновения заранее неизвестны. Поэтому решения по обеспечению безопасности всегда принимаются в условиях большей или меньшей неопределенности. Задача ЕИСП сводится к максимально возможному снижению этой неопределенности.

• Отсюда, начальный принцип разумной избыточности собираемой информации.

• 2. Деятельность, связанная с анализом природы рисков и с оценкой этих рисков в

сложных природно-технических системах, трудно формализуема и алгоритмизуема. Типология соответствующих аналитических задач является, как правило, неопределенной. В связи с этим важен не только объем накопленных аналитиком специальных знаний и количество располагаемой им информации, но и его глубокая интуиция, которая используется в мысленных экспериментах на основе потенцирующихся образов.

• Из этого следует принцип приоритета научного знания и, соответственно,

приоритета блока научно-технической информации в составе информационных ресурсов.

• 3. Наконец, весьма важно максимально полно использовать имеющиеся

интеллектуальные ресурсы всего общества, для чего необходимо обеспечить доступ любому исследователю к информационным ресурсам, имеющимся в системе.

• Из этого следует принцип создания информационной системы как открытой для

широкого круга лиц и граждан.

• Кроме этого, принципы ведения такой системы состоят в :

• - использовании средств и технологий сбора и обработки информации на основе соответствующих государственных стандартов ;

• -межведомственном характере системы, обусловленном интеграционной ролью ее в структуре органов федеральной власти и управления ;

• -учете и сбалансированности интересов Российской Федерации в целом, ее субъектов и территорий, производителей, владельцев и пользователей информацией ;

• - открытости системы, возможности ее взаимодействия и информационного обмена с отечественными и зарубежными информационными системами и банками данных;

• -преемственности и управляемости перехода от прежней системы сбора и хранения информации в фондах всех уровней к информационной компьютерной системе, базирующейся на современных информационных технологиях и программно-технических средствах;

• -использовании прежних научных и практических результатов мониторинга и оценки природных ресурсов, в том числе с использованием данных дистанционного зондирования Земли из космоса ;

• -этапности внедрения системы и ее элементов с целью минимизации затрат и оперативного внедрения разработок по времени и территориям субъектов Российской Федерации ;

• - передаче и обмене информацией между участниками кадастра на основе принимаемых в этой части нормативно-правовых актов и методических документов Минприроды России, соглашений между подразделениями Минприроды и иными государственными органами исполнительной власти, лицензионных договоров и условий на природопользование.

• Перечень этих и иных задач, требующих одновременного и комплексного решения,

требует по-новому взглянуть на ту информацию о природных ресурсах и на те способы ее получения, которые существуют в традиционных системах учета природных ресурсов. Для учета природных ресурсов и решения других государственных и местных задач действующим законодательством предусматривается создание и ведение государственных кадастров :

• земельного (с 1 марта 2008 г.- недвижимости),

• водного и лесного,

• месторождений полезных ископаемых,

• кадастр животного мира,

• особо охраняемых природных территорий и др.

• Существующие системы учета природных ресурсов применяются на федеральном

и территориальном уровнях как инструмент управления природопользованием и охраной окружающей среды. Учет и кадастровая информация охватывает природные ресурсы и объекты, учет которых необходим для эффективного использования природно-ресурсного потенциала территории. Сосредоточенная в специализированных организациях соответствующих природно-ресурсных ведомств кадастровая информация может быть использована в установленном порядке и в соответствии со взаимосогласованными регламентами. При этом формы хранения и обновления природно-ресурсной кадастровой информации могут быть различны по видам носителей, масштабу картографического отображения, степени сжатия в автоматизированном виде, применяемому программному компьютерному обеспечению и т.п.

• Кадастры месторождений и проявлений природных ископаемых, земельный и

водный кадастр, кадастр биологических ресурсов, лесной кадастр и др. каждый по отдельности являются недостаточными для применения на территориальном уровне в качестве инструмента управления природопользованием.

• Во-первых, имеющаяся учетная и кадастровая информация является неполной в

целях управления потенциалом территории;

• Во-вторых, эта информация сосредоточена не на территориях, а как правило в

федеральных ведомствах;

• В-третьих, не определен порядок пользования ведомственной информацией,

составляющей основу кадастров;

• В-четвертых, показатели отдельных кадастров трудно сопоставимы и

несопоставимы по содержанию;

• В-пятых, в большинстве отраслевых кадастров отсутствуют показатели,

позволяющие оценить эколого-экономическую эффективность использования данного ресурса на данной территории.

• Концептуальные основы комплексного управления природопользованием

включают кадастры в качестве основного звена этой системы. Под комплексным природным зонированием принято понимать такое использование природных ресурсов, при котором эксплуатация одного вида природного ресурса должна сводить к минимуму ущербы другим природным ресурсам и в целом окружающей природной среде. Такого рода условия, экологические нормы и ограничения определяются Федеральным законом

• «Об охране окружающей среды».

• Статья 14 Закона «Методы экономического регулирования в области охраны

окружающей среды» среди таковых определила:

• 1)утверждение платы за негативное воздействие на окружающую среду (см постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344);

• 2)установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

• 3)проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных комплексов;

• 4)проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

• 5)предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• 6)поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;

• 7)возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде;

• 8) иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.

• В развитие указанных правовых положений Закон определил :

• Статья 29. Государственные стандарты и иные нормативные документы в области

охраны окружающей среды.

• Государственными стандартами и иными нормативными документами в области

охраны окружающей среды устанавливаются:

• требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды к продукции, работам, услугам и соответствующим методам контроля;

• ограничения хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения ее негативного воздействия на окружающую среду;

• порядок организации деятельности в области охраны окружающей среды и управления такой деятельностью.

• Государственные стандарты и иные нормативные документы в области охраны

окружающей среды разрабатываются с учетом научно-технических достижений и требований международных правил и стандартов. В государственных стандартах на новую технику, технологии, материалы, вещества и другую продукцию, технологические процессы, хранение, транспортировку, использование такой продукции, в том числе после перехода ее в категорию отходов производства и потребления, должны учитываться требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды.

• Статья 30. Лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны

окружающей среды.

• 1. Отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат

лицензированию.

• 2. Перечень отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды,

подлежащих лицензированию, устанавливается федеральными законами.

• Статья 31. Экологическая сертификация.

• 1. Экологическая сертификация проводится в целях обеспечения экологически

безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации.

• 2. Экологическая сертификация может быть обязательной или добровольной.

• 3. Обязательная экологическая сертификация осуществляется в порядке,

определенном Правительством Российской Федерации.

• Статья 33. Экологическая экспертиза.

• 1.Экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия

планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды.

• 2. Порядок проведения экологической экспертизы устанавливается федеральным

законом об экологической экспертизе (от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ).

• Существующий Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О

лицензировании отдельных видов деятельности» не распространяется на использование природных ресурсов, в том числе недр, лесного фонда, объектов растительного и животного мира. В то время как прежний, отмененный новым Законом ФЗ «Об охране окружающей природной среды» требовал :

• «Договор на комплексное природопользование заключается между

природопользователем и исполнительным органом власти края, области, района, города на основе заключения экологической экспертизы на предполагаемую хозяйственную и иную деятельность и лицензии (разрешения) на комплексное природопользование. Договор предусматривает условия и порядок использования природных ресурсов, права и обязанности природопользователя, размеры платежей за пользование природными ресурсами, ответственность сторон и возмещение вреда, порядок разрешения споров.

• Лицензия выдается с указанием в ней: видов, объемов и лимитов хозяйственной

деятельности по использованию природных ресурсов, экологических требований, при которых допускается использование природных ресурсов, последствий несоблюдения этих требований»

• В законодательстве тех лет были предусмотрены два вида лицензий:

• специальные и на комплексное природопользование.

• Специальные лицензии определено выдавать соответствующим органам

управления природными ресурсами. Такие лицензии (разрешения) по сути должны быть исходными документами с соответствующим содержанием специальных характеристик для органов, ведущих кадастр того или иного ресурса природы. Специальные лицензии дают возможность пользоваться одним видом природного ресурса. Например, на пользование недрами, на выбросы (сбросы), водопользование, вырубку леса, отстрел охотничьих животных. Территориальные пределы действия лицензии и указываемые в ней количественные показатели и качественные характеристики объектов, предельные допустимые экологические величины их использования позволяли после их занесения в кадастровую документацию осуществлять контроль за соблюдением пользователем экологических требований и ограничений.

• Соблюдение же права природопользования в субъектах Российской Федерации

возможно на основе исполнения Временного положения о порядке выдачи лицензий на комплексное природопользование, как ведомственного нормативного акта Минприроды России. Подобные положения с учетом региональных особенностей могут быть приняты в субъектах Российской Федерации и в последующем подвергаться изменениям по мере принимаемых федеральных законов и нормативов. При соответствующей правовой воле государственных органов власти порядок выдачи лицензий на комплексное природопользование и специальных лицензий может быть установлен в одном унифицированном документе.

• Прямая и непосредственная связь кадастров природных ресурсов с

лицензированием природопользования состоит в том, что в систему комплексного управления природопользованием в территориальном аспекте входят :

• Кадастровые экономические оценки природных ресурсов ;

Учет природных ресурсов ;

Лицензирование хозяйственной (предпринимательской) деятельности;

Платежи за пользование природными ресурсами ;

Установление региональных лимитов ;

Контроль за качеством окружающей среды;

Механизм бюджетного финансирования природоохранных мероприятий.

• Все эти виды государственной деятельности могут быть эффективными, если они

будут научно обоснованным образом связаны с системно осуществляемым накоплением и потреблением природно-ресурсной кадастровой информации.

• В прежнем ФЗ «Об охране окружающей природной среды» имело место

требование ст.16 :

• «1. Государственные природоохранные органы Российской Федерации совместно с

органами государственной статистики, природопользователями ведут количественный и качественный учет природных ресурсов и вторичного сырья, определяют их социально-экономическую оценку.

• 2.. На государственные природоохранные органы возлагается ведение

государственного земельного, водного, лесного кадастров, государственного кадастра недр, животного мира, особо охраняемых природных территорий и объектов.

• На нынешнем этапе российских реформ, когда в экономике природопользования

действуют рыночные механизмы, кадастры природных ресурсов служат основой для дифференциации платы за использование природных ресурсов и являются главным элементом системы управления природоохранной деятельности.»

• Перечисленные выше недостатки не отрицают ценности ресурсных кадастров как

банков информации. Их элементы являются основой построения информационной системы, получившей название Комплексный территориальный кадастр природных ресурсов (КТКПР). Построение этой как и иной кадастровой системы зависит от, казалось, простых задач, заключенных в три крупных блока :

• Сбор информации;

• Обработка и сопоставление информации;

• Использование информации.

• Не умаляя других блоков, очевидно, что основная нагрузка в методологическом

плане при организации системы КТКПР ложится на решение задач второго (центрального) блока. Именно здесь определяется, с одной стороны, форма представления информации для управленческих органов и, с другой стороны, - требования к параметрам сбора первичной информации по отдельным природным ресурсам. На выходе из этого блока информация о природных ресурсах должна быть адаптирована для принятия региональными органами власти и управления соответствующих решений и сопровождаться необходимыми рекомендациями и методами ее использования.

• Концепция комплексного управления природопользованием определяет КТКПР

следующее место в системе экономического механизма природоохранной деятельности:

• 1) ведение КТКПР, которые позволяют трансформировать имеющуюся информацию по качественным и количественным характеристикам отдельных природных ресурсов на конкретной территории для целей их экономической оценки с учетом спроса, экологической обстановки и поставленных социально- экономических задач по устойчивому развитию территории;

• 2) на основе кадастровых оценок принимаются решения о приоритетах использования тех или иных природных ресурсов на конкретной территории, после чего обосновываются региональные лимиты их использования с учетом экологической обстановки и прогнозов ее развития;

• 3) лимиты использования природных ресурсов и воздействия на окружающую среду формируют основу тех требований и ограничений, которые фиксируются в лицензии на комплексное природопользование, выдаваемой каждому пользователю природы после экспертизы его намечающейся или ведущейся деятельности;

• 4) на основании выбранных приоритетов использования природного ресурсного потенциала территории и оценки его состояния определяется плата за пользование природными ресурсами, стимулирующая их рациональное использование и улучшение экологической обстановки в регионе.

14.Краткий обзор оценочных работ за рубежом (См. Обзорные лекции на сайте Тамендаровой Л.Н.)

15.История оценочных работ в России (См. Обзорные лекции на сайте Тамендаровой Л.Н.)

16.Государственная кадастровая оценка земель сельскохозяйственного на назначения (См. Обзорные лекции на сайте Тамендаровой Л.Н.)

17.Понятие и содержание экономической оценки земель и бонитировки почв в Российской Федерации (См. Обзорные лекции на сайте Тамендаровой Л.Н.)