Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

спокойствия в стране любой ценой. Это обернулась отсутствием глубоко продуманной программы реформ, что, в свою очередь, объясняет непоследовательность, половинчатость и противоречивый характер всех преобразований начала ХХ века.

Принятые под влиянием развития революционных событий 1905 г. законодательные акты о деятельности высших органов государственной власти осени 1905 г. и зимы-весны 1906 г. стали высшим достижением в области конституционных ограничений царской власти. Выраженная в этих законодательных актах модель взаимоотношений представительных учреждений и монарха теоретически давала возможность противостоять монарху в области принятия бюджета и новых законов. Но изменять основополагающие законы, контролировать работу правительства и использовать армию представительные органы не могли – это было исключительно в компетенции монарха. Это позволяет нам говорить только о начале введения элементов конституционного правления, а ни о каких законченных формах ни дуалистической, ни парламентской монархии речи не было. Тем более что в законодательстве было достаточно много изъятий в пользу монархического и правительственного компонентов российской политической системы.

В общем и целом принятые законы дают основание утверждать, что началось определенное развитие политической системы России в сторону двухпалатного парламента конституционных монархий, но это развитие было крайне непоследовательно. Анализ многих положений новой редакции Основных законов 23 апреля 1906 г. позволяет сделать вывод о проявлении новой тенденции – о смещении отношений Думы и Государственного совета, с одной стороны, с монархом и правительством, с другой, – в пользу монарха и правительства. Более того, согласно буквальному смыслу основного законодательства, Россия оставалась самодержавной монархией. Весьма одиозным было введение статьи 87 в Основные законы, которая продолжила начатое чрезвычайным законом 14 августа 1881 г. складывание системы чрезвычайно-указного регулирования государственного управления. Все время расширяющееся применение указанной статьи фактически похоронило принцип разделения властей конституционных монархий в российской политической и правовой практике. Еще одним выражением неограниченности по

91

существу власти монарха было отсутствие скрепы министра на подписанных им законодательных актах. Даже распоряжение о роспуске I Думы 8 июля 1906 г. было напечатано без подписи како- го-либо министра1. Это дало основание видному русскому юристу Н.И.Лазаревскому утверждать, что «гарантий законности вообще, гарантии законности актов монарха в особенности, у нас нет почти никаких»2.

Реформа органов исполнительной власти затронула только высшее звено власти в лице Совета министров, аппарат исполнительной власти на местах остался без изменений, так как программа реформирования вертикали власти, предпринятая П.А.Столыпиным, столкнулась с организованным сопротивлением дворянства и на уровне Государственной думы, и на местном уровне.

Анализ представленных в Основных государственных законах 23 апреля 1906 года «Учреждения Совета министров» и «Учреждения министерств» позволяет сделать вывод о том, что Совет министров и министерства представляли собой учреждения бюрократического типа, преследующие свои ведомственные интересы, обеспечивающие, прежде всего, выполнение распоряжений императора, и, таким образом, создающие организованное противодействие парламенту. Реформированная исполнительная ветвь власти представляла собой сложное сочетание некоторых новых элементов в виде коллегиального решения вопросов в Совете министров и др. и старых бюрократических методов в построении и деятельности министерств. Кроме того, сами министерства являлись сложными структурными единицами, включавшими в свою компетенцию исполнение многочисленных, часто мало сочетающихся между собой функций.

Рассмотрение Советом министров множества не только важных, но и второстепенных вопросов государственного управления вызывало его хроническую перегрузку и привело к созданию так называемого малого Совета министров, взявшего на себя

1ПСЗ. Собр. 3-е. т. ХХVII. № 29240.

2Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб. 1908. С.

92

рассмотрение этих вопросов. И здесь реформа пошла по бюрократическому пути создания новых промежуточных органов, а не по пути структурно-функциональных изменений в механизме государства, что, в конечном итоге, и привело к неэффективной деятельности механизма исполнительной власти и усилению влияния на власть представителей ближайшего окружения императора. Именно гипертрофированные внутриведомственные интересы министров и стимулировали возникновение межминистерских конфликтов, и затрудняли их разрешение, значительно снижая эффективность государственного управления. Не сложилась в практике деятельности Совета министров ни общая ответственность за проводимую политику, ни коллективная отставка правительства вместе с его председателем, как это практиковалось в объединенных правительствах западного образца. Влияло на такое положение дел отношение царя к правительству, членов которого он рассматривал не как политиков, а как чиновников, обязанных исполнять его волю. Поэтому министры решали свои ведомственные программные задачи, а не выполняли политическую программу правительства.

Незавершенность системы органов исполнительной власти дополнялась деятельностью департаментов и особых присутствий Государственного совета, Военного совета, Адмиралтейств-совета, Совета государственной обороны, Комитета финансов, которые предварительно рассматривали акты императора по отдельным отраслям государственного управления.

Особенностью правового регулирования деятельности органов исполнительной власти было то, что, несмотря на формальноюридическое разведение понятий закона и указа в «Основных государственных законах» 23 апреля 1906 года, фактически через всеподданнейшие доклады министров императору сводилось на нет разделение властей на законодательную и исполнительную. Посредством этого права утверждалось, по крайней мере, равенство в регулировании государственного управления между законом и распоряжением. К этому следует добавить и право Совета министров, министров и главноуправляющих, генерал-губернаторов, губернаторов и градоначальников издавать распоряжения, преследующие цели государственного управления. Все это, вместе

93

взятое, представляло тот огромный поток административноправовых актов регулирования государственного управления, в котором тонули прогрессивные изменения в системе государственного управления, диктовавшиеся потребностями времени.

Другой особенностью правового регулирования государственного управления стало начатое 14 августа 1881 года указом царя «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» и все расширявшееся вплоть до начала ХХ века применение чрезвычайных мер правительством для обеспечения общественного порядка. Применение этих мер было настолько широким, что дало основание В.И.Ленину назвать этот закон фактической российской конституцией.

Основные государственные законы 1906 г. значительно расширили возможности внеправового воздействия на государственное управление, предоставив правительству возможность их применения не в установленном порядке, а в порядке чрезвычайном. Причем применение 87 статьи в предвоенный период было настолько широким, что давало либеральным публицистам повод критиковать уже целую отрасль чрезвычайно-указного права.

В целом, если подводить итог начальному периоду развития государственного механизма России по конституционному пути, то очевидно, что он занимал особое место среди государств, развивавшихся по этому пути. При этом надо отметить, что Российская Империя использовала тот опыт, который был накоплен Германией, развивавшейся по пути монархического конституционализма, отличавшегося особым положением монарха в системе органов государственной власти. Российское государство, тем не менее, не утратило своей авторитарной природы, не трансформировалось в конституционное государство, было только обозначено начало движения в сторону конституционной дуалистической монархии. Это дает основание говорить о псевдомонархическом конституционализме, так как практически вслед за принятием Основных законов 1906 года (а часто и на их основе) шло укрепление режима личной власти монарха, опиравшегося на институты чрезвычайного положения и силовые структуры власти.

94

Глава 2. Органы исполнительной власти России в период Первой мировой войны и февральской буржуазно-демократической революции

§1. Организация и регулирование деятельности органов исполнительной власти в России в годы Первой мировой войны

Согласованность в деятельности отдельных элементов системы государственного управления является одной из наиболее актуальных проблем, возникающих в процессе функционирования любого государственного механизма. Ее возникновение обусловлено тем, что взаимосвязанные между собой отдельные отрасли управления составляют сферу компетенции различных органов и учреждений. Потребность в координации вытекает «из необходимости преодоления отрицательных сторон специализации»1. При этом объективно существующая взаимосвязь между отдельными сферами общественной жизни, а, следовательно, и различными отраслями управления, не ослабляется, а усиливается. В результате возникает потребность в создании новых, все более совершенных форм координации, от которых во многом зависит способность государственного аппарата выполнять свои обязанности.

В пользу необходимости реформы государственного механизма по пути сочетания отраслевого и функционального подходов в организации системы управления говорит и тот экономический подъем, который начинается в народнохозяйственном комплексе страны в 1910 г. Предвоенные годы были временем не только развития частного сектора экономики, но и достаточно успешной предпринимательской деятельности государства. В результате возросло число так называемых казенных предприятий, увеличилась государственная собственность, усложнились задачи управления государственным капиталистическим сектором, объективно требовавшие реорганизации государственного механизма.

Однако даже в чрезвычайных условиях мирового военного конфликта этого сделано не было. Более того, в начале войны под

1 Вейль И.М., Крылова Н.С., Урьяс Ю.П. Центральный аппарат государственного управления капиталистических стран. М. 1984. С. 203.

95

влиянием военных успехов русской армии, власти идут по пути распространения централизма на всю территорию страны, в том числе и на оккупированных землях. Так, 17-19 августа 1914 г. Верховный главнокомандующий утвердил Положение и штаты по управлению неприятельскими областями, в соответствии с которым австрийскую систему местного управления заменили на губернские и уездные учреждения. В сентябре 1914 г. Николай II одобрил программу мероприятий в отношении Финляндии, которая фактически означала ликвидацию ее автономии.

Война обнажила экономическую слабость России, несостоятельность ее государственного механизма. Экономика страны не была подготовлена к ведению затяжной, изнурительной кампании. Планы мобилизации важнейших хозяйственных отраслей разрабатывались схематично, без надлежащих оценок реальных возможностей перестройки экономики. В основе этих планов лежал опыт, почерпнутый из русско-японской войны. В одном из официальных документов, составленных в кабинете военного министра, свидетельствовалось со всей откровенностью: «Войну мы предполагали вести в расчете только на заготовленные в мирное время запасы. Плана и подготовки к систематическому пополнению расхода этих запасов во время самой войны не было. Запасов хватило на 4 месяца, и так как война продолжалась, то пришлось спешно, уже на третьем месяце войны, прибегнуть к мобилизации казенной и частной промышленности»1. «Неподготовленность к войне стала хроническим недугом нашей государственности в течение всей последней исторической эпохи нашего национального существования»2. Существенным негативным фактором для всего народнохозяйственного комплекса стал призыв в действующую армию огромного числа квалифицированных кадров. Только мобилизация 1914 г. лишила промышленность около 40 процентов рабочих3. Милитаризация экономики в самом начале войны выразилась в предоставлении особых полномочий командующим военными ок-

1Экономическое положение России накануне Великой Октябрьской социалистической революции. М-Л. 1957. ч. II. док. № 405. С. 169.

2Финансовая газета, 1917, 16 июля.

3Гриневецкий В. И. Послевоенные перспективы русской промышленности. М. 1919. С. 34

96

ругами, объявленных на чрезвычайной охране1, в частичном объявлении Сибирской железной дороги на военном положении и др.2 В законодательных актах, изданных в первые месяцы войны для регулирования хозяйственной жизни страны, отражалось стремление сохранить в неприкосновенности весь бюрократический государственный аппарат. Характерно, что в это время не было создано никаких дополнительных органов. Расширялись лишь полномочия существовавших военных властей. В дальнейшем, в течение 1914 и первой половины 1915 гг., некоторым министрам было дано право вторгаться в сферу хозяйственных вопросов в целях лучшего обеспечения армии продовольствием и вооружением3. Однако практика показала недостаточность этих мер.

Мобилизация промышленности охватила все важнейшие отрасли производства, определила резкие диспропорции в экономике. В 1916 г. на нужды обороны работали 3840 гражданских фабричнозаводских предприятий, насчитывавших около 1894 тыс. рабочих, из общего количества – 4698 предприятий с 2443 тыс. человек4.

На нужды обороны ежегодно расходовалась одна треть национального дохода, исчислявшегося накануне войны в сумме 164 млрд. руб. Эта огромная сумма погашалась правительством за счет сокращения отчислений на насущные потребности населения. Так, в течение первого года войны народное потребление сократилось на 25 процентов, за второй военный год – на 43 и в течение третьего года – на 52 процента довоенного уровня5.

Перестройка «на оборону» промышленного комплекса повлекла за собою резкое снижение производства гражданских отраслей, товарный голод. По сравнению с 1913 г. выпуск предметов первой необходимости сократился с 1260,9 млн. руб. до 1121,3 млн. руб. (в довоенных ценах), т.е. на 11,2 процента. Удельный вес продукции широкого потребления упал с 1913 по 1916 г. с 69 до 53,1 процен-

1СУ 1914. № 247. Ст. 2343.

2СУ 1914. № 226. Ст. 2241

3РГИА. Ф. 1276. оп. 11. д. 870. л. 54-57.

4Россия в мировой войне 1914-1918 года (в цифрах). М., 1925. С. 70.

5Ефремов В. Мировая война и ее последствия. В кн.: Россия в мировой войне 1914-1918 года. С. 6.

97

та1. Все важнейшие отрасли производства потребительских товаров снизили общую производительность, в том числе и переработка продуктов сельскохозяйственного производства. Например, производительность мукомолен к 1916 г. снизилась на 23,3 процента по сравнению с довоенным уровнем2. В числе причин, определивших падение производства при возросшем спросе, были перебои с получением сырья и топлива, финансовые трудности, текучесть и дисквалификация рабочей силы, поступление продукции отраслей легкой промышленности, продовольствия для снабжения действующей армии, а не в торговый оборот для нужд населения3. В 1916 г. военное ведомство получало 44,6 процента, потребительский рынок – 29,1 процента, общественные организации – 15,5 процентов, правительственные учреждения – 10,8 процента4.

В полосу затяжного экономического кризиса Россия вступила спустя год после начала военных действий, однако симптомы его проявились значительно раньше. Только за два с половиной месяца ведения войны, т.е. к 1 октября 1914 г., 502 предприятия с 46,5 тыс. рабочих остановили производство и результате отсутствия топлива, сырья, рабочей силы5. К осени 1915 г. промышленные потери оккупированных и прифронтовых районов, игравших ранее важную роль в экономике страны, снизили стоимость общероссийской валовой продукции на 1/5 часть6. В целом по стране выпуск промышленной продукции заводами и фабриками снизился в 1917 г. на 36 процентов по сравнению с предшествующим годом7.

Приостановили свою деятельность многие промышленные предприятия, слабо связанные с выпуском военной продукции. Вследствие дороговизны сырья, отсутствия топлива, недостатка рабочих рук, экономической и финансовой слабости, они не вы-

1Фабрично-заводская промышленность в период 1913-1918 гг. М. 1926. С. 41.

2Там же. С. 43-45.

3См.: Дихтяр Г. Л. Внутренняя торговля в дореволюционной России. М. 1960. С. 174-175.

4Россия в мировой воине 1914-1918 года. С. 70.

5 Клаус Р. Война и народное хозяйство Росси и (1914-1717). M.- Л. 1926. С. 41.

6Шигалин Г.И. Военная экономика в первую мировую войну. М. 1956. С. 147.

7Лозинский 3. Экономическая политика Временного правительства. Л. 1929. С. 17-18.

98

держивали конкуренции крупных фирм, обогащавшихся за счет военных заказов. Вместе с тем, отсутствие квалифицированных кадров, невероятная текучесть рабочей силы определяли низкую производительность труда на действовавших заводах и фабриках, что в сочетании с сырьевыми и транспортными трудностями приводило к огромным производственным потерям.

Грузопотоки стратегического назначения с огромным опозданием достигали намеченных пунктов, значительные трудности были с перевозками потребительских товаров, в том числе продуктов питания. Разработанные в кабинетах ведомств проекты бесперебойного снабжения продовольствием фронтовых частей и населения тыла были далеки от реальности. Только за первое полугодие 1916 г. (январь-июль) план перевозок продовольствия был выполнен лишь на 48,1 процента1. В конце 1916 г. огромные запасы хлеба скопились на железнодорожных станциях в ряде черноземных губерний и в районах Сибирской магистрали2. Углубление экономического кризиса влекло за собой усиление транспортных трудностей.

Сокращение товарных ресурсов в стране вступало в острое противоречие с чрезмерным выпуском бумажных денег, вызванном огромными военными расходами, мобилизацией экономики. Лишь за один год, с июля 1914 г. по июнь 1915 г., количество бумажных денежных знаков возросло с 1,6 до 3,6 млн. руб.3 С января 1914 г. по январь 1917 г. сумма находившихся в обращении кредитных билетов увеличилась с 1,5 до 9,1 млрд. руб. Выпущенная в оборот за все военные годы денежная масса достигла в общей сложности огромной цифры – 10 млрд. руб., тогда как реальный золотой запас оставался на уровне 1,5 млрд. руб.4 Инфляция привела к резкому снижению обменных функций рубля.

Наступление австро-германских войск на Восточном фронте весной и летом 1915 г. резко изменило ситуацию внутри страны.

1Дихтяр Г. Л. Внутренняя торговля..., С. 177.

2Лаверычев В. Я. Продовольственная политика царизма и буржуазии в годы пер-

вой мировой войны (1914-1917 гг.). Вестн. Моск. ун-та. 1956. № 1. С. 178. 3Каценеленбаум, 3. Война и русский рубль. - В кн.: Труды Комиссии по изучению

современной дороговизны. М. 1915. вып. III. С. 5.

4 Народное хозяйство в 1916 г. Пг. 1932. вып. VII. С. 173.

99

Военные поражения способствовали дискредитации режима. Летом 1915 г. в России разразился политический кризис, характеризовавшийся усилением конфликтов в правящих кругах вокруг вопроса о путях и способах совершенствования государственного механизма, приобретавшими весьма острые формы. В августе 1915 г. столкновения в правительстве достигли максимальной остроты. Либеральное большинство Совета министров настойчиво выступало за соглашение с обществом. Столкнулись по существу две концепции роли министров в управлении империей.

Традиционные взгляды на отношение министров к монарху заключались в признании обязательного исполнения ими любых высочайших повелений, отказывавшие им поднимать вопрос об отставке до принятия соответствующего решения царем1.

Другая точка зрения на роль министров в управлении империей состояла в том, что министры не должны были выполнять царские распоряжения, если таковые признавались главами ведомств нецелесообразными, противоречащими их убеждениям. Получив такие распоряжения, министр просто обязан был бы подать в отставку для того, чтобы либо снять с себя ответственность за действия монарха, либо, если глава государства все же не сочтет возможным расстаться с министром, вынудить его изменить свои планы. Положение глав ведомств в Российской империи согласно этим взглядам должно было напоминать положение министров в конституционных монархиях.

Кризис власти разрешился весьма своеобразно: с одной стороны, возросло личное воздействие монарха на работу государственного аппарата с укреплением позиций разного рода закулисных советников, с другой стороны, летом 1915 г. было принято решение о создании в августе четырех особых совещаний как чрезвычайных органов межведомственного, функционального характера,

1 Политический кризис лета 1915 г. получил всестороннее освещение в работах: Дякин В.С. Русская буржуазия и царизм в годы первой мировой войны (19141917). Л., 1966 С. 72-127; Черменский Е. Д. IV Государственная дума и свержения царизма в России. М., 1976. С. 79-139; Старцев В.И. Русская буржуазия и самодержавие в 1905-1917 гг. Л., 1977. С. 131-175; Ананьич Б.В. Ганелин Р.Ш., Дубенцов Б.Б. и др. Кризис самодержавия в Ра сии. С. 551-575.

100