Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

онов, где еще не было Советов. В ревкомах крайняя централизация

садминистративно приказными методами получила наиболее полное выражение.

Другими чрезвычайными мерами, вводившимися в этот период, были: всеобщая трудовая повинность, повинность продразверсточная, гужевая, даже по ликвидации неграмотности и эпидемии; взимание с «эксплуататорских элементов» контрибуций, заложничество, внесудебные репрессии чекистских органов. Все это вызывало к жизни новые чрезвычайные аппараты с особыми полномочиями: комитеты по проведению трудовой повинности, чрезвычайные комиссии по ликвидации неграмотности, чрезвычайные комиссии по производству военного снаряжения, институт чрезвычайных уполномоченных Совета Обороны. В этой обстановке возникло убеждение, что не обязательно придерживаться юридически установленных норм законности, что можно прибегать к превентивным арестам, к репрессиям без суда и следствия.

Кцентральным чрезвычайным органам относились: Совет рабочей и крестьянской обороны (позднее – Совет труда и обороны), ВЧК по борьбе с контрреволюцией, ВЧК по ликвидации неграмотности, ВЧК по охране путей сообщения, ЧК по борьбе

сконтрабандой, Главный комитет по проведению всеобщей трудовой повинности при СТО, Комитет по демобилизации и мобилизации промышленности, Главполитпуть при Наркомате путей сообщения. Чрезвычайными органами на местах были военревкомы, ревкомы, комбеды. Наряду с этим многие обычные управленческие органы наделялись отдельными чрезвычайными полномочиями в какой-либо области (например, Наркомпрод после введения в мае 1918 г. «продовольственной диктатуры»).

В условиях войны, мятежей, значительная часть уголовных дел решалась не судебными, а административными органами в лице ВЧК по борьбе с контрреволюцией, милиции, местных исполкомов и т.д. За 1919-1920 гг. среди лиц, отбывавших наказание

в лагерях принудительных работ, более 50 процентов были направлены туда в административном порядке, а не по суду1. Кроме того,

1 См.: Лазарев Б. М. «Разделение властей» и опыт советского государства // Коммунист, 1988, № 16. С. 45.

181

декретом о суде № 1 была упразднена старая прокуратура. Попытки создать новый прокурорский надзор в начале 1918 г. не увенчались успехом: настолько сильным было неприятие всего, что хоть как-то напоминало прежнюю юстицию. Руководство судебным строительством осуществляли местные партийные организации, местные Советы и их исполкомы, а в центре – Наркомат юстиции РСФСР. Отсутствие на первых порах новых законов вынуждало принимать решения на основе лишь «революционного правосознания», которое оставалось почти единственным источником права.

Таким образом, была создана хорошо отлаженная бюрократически централизованная система аппаратных структур. Характерной особенностью этой системы было то, что ее возглавил аппарат правящей партии. Верхушка партии – Политбюро, Оргбюро, Центральный комитет – определяют ее политику. Проводниками этой политики были все высшие (Совнарком, Совет Обороны), центральные (народные комиссариаты) и местные государственные ведомства.

В городах, селах, деревнях, местечках, аулах и хуторах высшей властью были созданы соответствующие Советы депутатов. Сельские Советы избирались на три месяца, по расчету один депутат на 100 человек населения. Число их членов не могло превышать 60 человек. Столько же депутатов избирались в Советы небольших местечек и городов с населением не свыше 10 тыс. человек, а в городах – по расчету один депутат на 1000 человек населения, но в числе не менее 50 и не более 1000 членов. Сельские Советы избирали из своей среды исполнительные комитеты в количестве не свыше 5 человек. Советы городов могли создавать исполкомы в составе от 3 до 15 человек. Исключение допускалось для Москвы и Петрограда – крупнейших центров страны. Здесь исполкомы могли иметь до 40 членов. Советы депутатов – городские и сельские – созывались по усмотрению исполкомов или по требованию не менее половины членов Совета, но не реже одного раза в неделю в городах и раза в неделю в селениях. Конституция определяла и компетенцию местных органов власти и управления, которая охватывала все стороны местной жизни, она создавала юридическую основу для построения единой системы управления государством.

182

На местах высшими органами власти в пределах данной территории являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а в период между съездами – их исполнительные комитеты. Исполкомы избирались соответствующими Советами (съездами Советов) и были всецело ответственны перед ними. Устанавливалось число членов исполкомов, которое не должно было превышать: а) по области и губернии – 25 человек, б) по уезду – 20, в) по волости – 10. Исполнительно-распорядительными органами съездов Советов являлись исполнительные комитеты. Свое законодательное оформление исполкомы также получили в Конституции 1918 года. В ней говорилось: «В границах своего ведения съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в пределах данной территории власть; в период же между съездами такой властью является исполнительный комитет»1. Губернские и уездные, а позднее и волостные исполкомы избирали президиумы в составе председателя, его заместителей, секретарей, 1-2 членов. Исполкомы сосредоточивали в своих руках руководство всеми сторонами общественной жизни: промышленностью, сельским хозяйством, борьбой с разрухой, саботажем, контролем над всеми видами имуществ и работали, как правило, пленарно. Президиум исполкома в период между пленумами решал все текущие вопросы, контролировал деятельность всех учреждений на данной территории. Вся оперативная работа проводилась в отделах исполкома, построенных, главным образом, по отраслевому принципу. Кроме основных отраслевых отделов при исполкоме и его президиуме создавались различные органы вспомогательного характера – комиссии, комитеты, совещания и т.п. Исполнительные комитеты создавали следующие отделы: губернские – управления, военный, юстиции, труда и социального обеспечения, народного образования, почт и телеграфов, финансов, земледелия, продовольствия, государственного контроля, совет народного хозяйства, здравоохранения, статистики, чрезвычайной комиссии, коммунальный; уездные – те же, кроме отделов почт и телеграфов, юстиции и ЧК. Был установлен принцип двойного подчинения, т.е. отраслевые

1 Конституция РСФСР. М. 1918. Ст. 56.

183

отделы исполкома подчинялись Совету данной области и одновременно соответствующему наркомату в центре.

В целом можно отметить, что Конституция РСФСР 1918 года закрепляла демократические начала в организации власти на местах, но ее нормы носили общий характер и часто использовались на местах не для укрепления связи с центром, а для определенного обособления от него.

Политика «военного коммунизма» в период иностранной интервенции и ожесточенной гражданской войны осуществлялась в условиях жесткой централизации хозяйственного и управленческого аппарата государственной власти. На местах это выразилось в усилении роли и значения губернских и уездных исполнительных комитетов, которые поглотили функции и организацию городских советов; в усилении связей отделов исполнительных комитетов с отраслевыми народными комиссариатами. Особенно отрицательно влияла на систему органов власти на местах деятельность главков и различных чрезвычайных органов. Попытки избавиться в годы гражданской войны от гиперцентрализации предпринимались на VII и VIII Всероссийских съездах Советов, проходивших, соответственно, в декабре 1919 г.1 и декабре 1920 г.2 Так, в отношении местных органов центральной власти VII съезд Советов принял решение о том, что все органы главков (как промышленных, так и сельскохозяйственных) передаются отделам исполкомов. Губернские исполкомы получили право ревизии и контроля всех правительственных учреждений на территории губернии. Решения съезда закрепили принцип двойного подчинения отделов исполкомов местному исполкому совета и отделу вышестоящего исполкома, с одной стороны, и соответствующего народного комиссариата, с другой. VIII съезд Советов распространил принцип двойного подчинения на исполкомы и съезды советов, чьи решения могли отменяться местными вышестоящими съездами советов, исполкомами и президиумами, с одной стороны, а также президиумом ВЦИК и Совнаркомом, с другой стороны, что исключало прямое вмешательство в их работу со стороны наркоматов. На этом же съезде было принято решение о праве

1СУ РСФСР. 1919. № 64. Ст. 578.

2СУ РСФСР. 1920. № 1. Ст. 1.

184

местных исполкомов и их отделов опротестовать решения вышестоящих органов и учреждений. Решения съезда также устанавливали порядок взаимоотношений народных комиссариатов и отделов исполкома, которые должны были все проходить через исполком или с его уведомлением. Укрепляя, таким образом, принцип децентрализации в системе государственного управления, съезд в ряде постановлений расширял демократические основы государственного управления на местах через привлечение к их деятельности органов власти различных расширенных совещаний волостных исполкомов с представителями сельсоветов и горсоветов не реже одного раза в месяц.

Наличие множества распорядительных – советских, военных, чрезвычайных – органов в центре и на местах создавало обстановку многовластия, неразберихи и т.п. Роль арбитра в столкновении интересов различных ведомств брала на себя коммунистическая партия. В центре эту роль играл ЦК РКП(б), а на местах эту функцию осуществляли губернские и городские комитеты партии. Отношения между советскими и партийными организациями стали предметом обсуждения на VIII съезде РКП(б) в 1919 году, который принял специальную резолюцию по этому вопросу: свои решения партия должна проводить через советские органы в рамках Конституции. Партия «старается руководить деятельностью советов, но не заменять их»1. Однако в действительности развивалась тенденция укрепления ведущей роли коммунистической партии в советских и иных государственных органах. Политбюро, Оргбюро и Секретариат ЦК РКП(б) часто принимали решения, касающиеся компетенции государственных органов.

В годы гражданской воины ускорился процесс превращения органов власти и управления в однопартийные. За три года, с конца 1917 года до конца гражданской войны, численность членов РКП(б) выроста с 300-350 тысяч до 600 тысяч. Принадлежность к правящей партии стала главным условием назначения на более или менее важный пост. Уже в 1919 году всем наркоматам и советским учреждениям вменялось в обязательном порядке при приеме на

1 Восьмой съезд РКП(б). Протоколы. М. 1959. С. 429.

185

работу коммунистов предварительно запрашивать согласие ЦК1. Со временем сложилась кадровая политика правящей партии в форме номенклатур всех партийных организации от ЦК ВКП(б), ЦК республиканских компартий до партячейки на небольшом производстве2. Еще в мае 1918 года ЦК РКП(б) в циркулярном письме членам партии указывал, что проводниками политики Коммунистической партии были все государственные органы власти и управления от высших до местных. «Наша партия стала во главе Советской власти. Декреты, мероприятия Советской власти исходят от нашей партии»3. Формировалось убеждение, что коммунистическая партия и есть государственная власть. Коммунистами было большинство членов уездных, городских и губернских Советов. Это достигалось, как правило, таким проведением выборов, которое создавало правящей партии возможность как влиять на их результаты, так и непосредственно включать своих представителей

вуже избранные Советы.

Сначала 20-х годов происходят изменения в структуре компетенции таких исполнительных органов партии, как Оргбюро ЦК, Секретариат ЦК, Политбюро ЦК РКП(б). Оргбюро приобретало все более увеличивающийся вес в связи с тем, что в нем происходил процесс подготовки принятия решений; оно же определяло и механизм реализации решений. В Оргбюро были сосредоточены кадровые вопросы. Институт секретарей ЦК возник в 1920 году, тогда же было принято решение об укреплении Секретариата путем передачи ему ведения текущими вопросами организационного и исполни-

тельного характера, а за Оргбюро были оставлено общее руководство организационной работой4. Одновременно происходила многоплановая эволюция Политбюро от партийного органа к надпартийной и надгосударственной структуре с неограниченными полномочиями. Политбюро впервые было образовано непосредственно перед октябрьским переворотом, а как постоянный орган учреждено на VIII съезде РКП(б) в 1919 году и рассматривалось в

1Декреты советской власти. Т. 6. М. 1973. С. 108-109.

2Коржихина Т.П., Сенин А.С. История российской государственности. М. 1995. С. 245-246.

3Известия ЦК КПСС. 1989. № 4. с. 148.

4Карр Э. История советской России. Кн. 1. М. 1990. С.164.

186

резолюции по организационному вопросу в качестве органа, принимающего «решения по вопросам, не терпящим отлагательства», и отчитывающимся перед пленарным заседанием ЦК1. Политбюро развивалось по пути расширения своих полномочий в решении общих и частных вопросов государственного управления. Закрытый характер его деятельности выражался с первых шагов в установлении режима секретности принимаемых решений. 8 ноября 1919 г. на заседании Политбюро И.В.Сталин сделал заявление о том, «что некоторые сведения о заседаниях ЦК, хотя и в очень извращенном виде, доходят каким-то путем до наших врагов». На этом же заседании было принято постановление Политбюро: «Решений по наиболее серьезным вопросам не заносить в официальный протокол, а товарищу Крестинскому отмечать их себе для памяти и для личного исполнения»2. Практика строго адресной рассылки решений Политбюро, утверждение списков адресатов (впервые такие списки были утверждены в апреле-мае 1921 г.), специальных не подлежащих рассылке протоколов, существование «Особой папки» (высшая степень секретности) характеризовали роль и место Политбюро в государственном управлении3. Это тем более важно, потому что именно в делопроизводстве осуществляются отношения руководства-подчинения, происходит реализация технологии власти, осуществляется ее важнейшая функция контроля, происходит регламентация всех звеньев власти, механизма управления.

Иллюзии по поводу эффективности функционирования этой системы государственного управления были очень велики у сотрудников государственного аппарата и членов партии.

Административная система управления советским государством, получившая дополнительную характеристику как командная, в полном объеме сложилась в 30-е − 40-е годы ХХ века, однако ее основополагающие характеристики получили апробацию в период гражданской войны и иностранной интервенции. Более того, иллюзии по поводу ее эффективности не только в военное, но и в мир-

1Восьмой съезд РКП(б). Протоколы. М.1933. С. 413.

2Политбюро ЦК РКП(б)-ВКП(б). Повестка дня заседаний 1919-1952 гг. Каталог.

Т. 1. М. 2000. С. 44.

3Там же. С. 22, 26.

187

ное время оказались очень живучими в руководстве страной в период так называемой «социалистической реконструкции народного хозяйства». Анализируя причины крупнейшего внутриполитического кризиса в конце гражданской войны, лидер партии и страны В.И.Ленин считал, что главная причина его кроется в сложившейся системе государственного управления: «главным врагом является не Юденич, Колчак или Деникин, а наша обстановка, наша собственная среда»1. Уровень правопорядка в стране был очень низким,

иего состояние накануне НЭПа В.И.Ленин оценил как «море беззакония»2.

Не последнее место в этом определении положения вещей играло огромное количество (более 4 тысяч) нормативно-правовых актов, принятых в период гражданской войны. Причем большинство из них не именовалось законом в точном юридическом смысле, как писаный акт высшей юридической силы. Такое положение вещей усугублялось тем, что Конституция РСФСР 1918 г. довольно неопределенно высказывается о том, какой орган является правотворческим. Согласно Конституции эта функция принадлежала Съезду Советов, ЦИК и СНК. На практике же законодательствовать могли

ипрезидиум ВЦИК, и СТО, и ВСНХ, и отдельные народные комиссариаты со своими отделениями и управлениями, и различные чрезвычайные органы управления. При этом нормативно-правовые акты

даже вторгались в ту сферу, которая должна быть урегулирована только законом. Постановление VII съезда Советов3 пыталось внести определенный порядок в этот процесс, высказавшись о необходимости утверждать все законодательные акты в СНК, но в то же время это говорило и о широкой предшествующей практике, вносившей неразбериху и путаницу в законодательство, когда принимались нормы по одним и тем же вопросам разными ведомствами, часто противоречащие друг другу. Еще одним существенным недостатком законодательного процесса того периода времени являлось крайнее упрощение порядка принятия и издания декретов и постановлений, что особо отмечалось как положительный момент

1Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т.43, С.142.

2Там же. С.198.

3СУ РСФСР. 1921. № 1. Ст. 1.

188

идеологами советского государства1. Правда, с этой упрощенностью пытались бороться и в годы гражданской войны. Например, в декабре 1920 г. СНК издал декрет2, согласно которому законодательные и важнейшие правительственные предложения отдельных ведомств готовятся и вносятся в отдел законодательных предположений НКЮ, направляющий свое заключение в ведомство и СНК не позднее чем через три дня. Особенностью писаного права данного периода было то, что различие между законом и указом весьма трудно было провести и с точки зрения того, что законодательные постановления советской власти не имели какого-либо особого порядка их отмены. Один декрет мог отменять другой без особых условий и независимо от иерархии издающего и отменяющего органа.

Существенное влияние на хаотическое состояние в правовой сфере оказывало отсутствие распределения правотворческой функции между центром и местами. В годы гражданской войны центральные органы власти пытались навести порядок в этом отношении, о чем говорит постановление СТО от 8 декабря 1918 г.3, которое отмечает факт издания местными органами декретов и законов, прямо противоречащих декретам центральной власти. Не улучшилось положение вещей и через пять лет, когда на местах в губерниях и уездах было принято слишком много актов, мало способствовавших советской власти4.

Что касается процедуры опубликования правовых норм и вступления их в законную силу, то и здесь было достаточно много нарушений собственно юридической процедуры и практики, часто не укладываясь в общепринятые юридические схемы.

По декрету СНК от 30 октября 1917 г.5 отдел законодательных предположений при СНК издает периодические сборники узаконений и распоряжений правительства, имеющих силу закона. Тот же декрет упоминает об опубликовании законодательных актов в «Газете рабоче-крестьянского правительства», впоследствии замененной «Известиями ВЦИК». По декрету СНК от 30 января 1918

1Стучка П.И. Учение о государстве. М. 1922. С. 28.

2СУ РСФСР. 1921. № 2. Ст. 6.

3СУ РСФСР. 1918. № 93. Ст. 929.

4Революционная законность, прокуратура и адвокатура. М. 1922. Кн. II. С. 34.

5СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 12.

189

г.1 текст законодательного или правительственного акта, напечатанный в Сборнике узаконений рабоче-крестьянского правительства (СУ) считался аутентичным. Декрет СНК от 19 ноября 1918 г.2 предлагал печатать постановления отдельных наркоматов и ВСНХ в соответствующих ведомственных изданиях. Декрет этот был подтвержден декретом СНК от 8 октября 1920 г., согласно которому советские узаконения могли опубликовываться не только в «Известиях ВЦИК» и СУ, но и в «Экономической Жизни» и в органах народных комиссариатов. Начиная с 1921 г., постановления ведомств в СУ и в Известия ВЦИК попадали лишь в виде исключения. По вопросу о вступлении правовых норм в силу советское право первоначально усвоило систему, приурочивающую этот момент к опубликованию. На этой точке зрения стоит вышеупомянутый декрет от 30 октября 1917 г. и подтверждающий его декрет от 18 ноября 1917 г.3, и постановление ВЦИК от 23 ноября 1918 г.4 Позднее советская власть вернулась к системе, действовавшей в дореволюционной России: декретом СНК от 8 октября 1920 г.5 постановлено считать узаконения вступившими в силу на местах со дня получения соответствующих номеров «Известий» или СУ в ГИК или УИК. Исключение допущено для актов, вводимых в действие по телеграфу.

Вступлению в силу правовой нормы в Советской России придавалось иное значение, нежели в современном государстве. Советская практика возвела в общее правило принцип обратной силы издаваемых советской властью декретов. Многочисленные акты совершенные советской властью, сопровождались в соответствующих постановлениях постоянной оговоркой о том, что все акты и договоры, когда-либо и кем-либо совершенные, признаются утратившими силу: например, декрет о лесах (ст. 4), о недрах земли (ст. 2), об отмене наследования (ст. X).

Существенное отрицательное влияние на уровень законности в период гражданской войны имело и расхождение между тем,

1СУ РСФСР. 1918. № 20. Ст. 309.

2СУ РСФСР. 1918. № 86. Ст. 902.

3СУ РСФСР. 1917. № 3. Ст. 40.

4СУ РСФСР. 1918. № 86. Ст. 903

5СУ РСФСР. 1920. № 84. Ст. 414.

190