Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

Временное правительство нередко нарушало компетенцию вновь созданных органов, а иногда просто их игнорировало. Типичный пример – постановление от 28 июня о внесении изменений в «Положение об Особом совещании по топливу», которое было принято помимо Экономического совета и ГЭК. Между тем, как уже отмечалось, одна из главных задач состояла в реформировании Особых совещаний. Согласно постановлению за Осотопом сохранялись права «высшего государственного установления», а это означало, не что иное, как прямое противопоставление его Главному экономическому комитету1. Сохранившиеся материалы содержат немало таких примеров.

Главный экономический комитет просуществовал до октябрьских событий. Его деятельность по осуществлению всеобщей реформы регулирования хозяйственной жизни страны свелась, в основном, к теоретическим наработкам. Практически в этом направлении Главный экономический комитет ничего не сделал. За три месяца существования ГЭКа ни один регулирующий орган не был реорганизован на предложенных им основаниях. Даже представители деловых кругов признавали, что ГЭК учреждение «чисто бюрократическое», призванное «разгрузить» Временное правительство2. Поскольку ни Главный экономический комитет, ни тем более Экономический совет так и не смогли возглавить регулирование экономики страны, основная роль в этом деле по-прежнему осталась за Особыми совещаниями и комитетами. Прежнее многовластие и параллелизм в центре не только не были устранены, но даже усилились3.

Что касается судьбы Особого совещания по обороне, то в Экономическом совете предлагалось преобразовать его в «Центральное заводское совещание», т.е. в центральный орган фабричнозаводских совещаний. Права же военного министра по секвестру, реквизиции и т.п. предполагалось передать Главному экономическому комитету и председателям районных комитетов.

1Волобуев П.В. Указ. соч. С. 140.

2ГАРФ. Ф. 7743. Оп. 1, д. 3, л.2.

3Волобуев П.В. Указ. соч. С. 146.

151

Пока все это обсуждалось и организовывалось, бюрократическая волокита значительно сдерживала развитие промышленности, в том числе и казенной военной промышленности, которая после трех лет работы все больше представляла собой самостоятельную единицу, требующую особого механизма управления. В начале октября 1917 г. происходила первая конференция представителей артиллерийских заводов, выдвигавшая идею реформы заводоуправления.

После образования Главного экономического комитета, Особое совещание по обороне стало уточнять свои функции. Из его состава стали выделяться специальные органы. Так возник «Объединенный комитет по заказам на оборону» (Комобор), изменены были также планы заказов и планы перевозок. Усложнение вопросов, связанных с заграничными заказами, привело к выделению их из ведения Особого совещания по обороне и передаче во вновь сформированное «Главное управление по заграничному снабжению» (Главзагран). Главзагран был учрежден для борьбы со своеволием ведомств. Он являлся исполнительным органом «Комитета по заграничному снабжению.

В рассматриваемый период можно было наблюдать рост численности чиновников не только правительственной канцелярии, но и аппарата управления центральной власти в целом, а это, в свою очередь, требовало огромных расходов на его содержание. Так, только суточный расход таких министерств, как военного, состав-

лял 42,3 млн., внутренних дел – 7,8 млн. путей сообщения – 3,7 млн. руб.1

После падения монархии изменился порядок формирования центральных властных структур российского государства. До 1917 г. все основные органы власти империи формировались и обновлялись единоличным распоряжением монарха. После Февральской революции на смену монархическому режиму, по существу, пришла власть наиболее влиятельных партийных центров и блоков2. Именно они делегировали своих представителей в различные вла-

1ГАРФ. Ф. 1778. Оп. 1, д. 24, л. 26.

2Мощелков Е.Н. Россия между двумя революциями. 1917 г.: анализ переходного политического процесса. //Кентавр. 1995. №6. С. 75.

152

стные органы, направляли и держали под жестким контролем их последующую деятельность1. В этой связи очень показателен анализ партийного состава Временного правительства и руководящих органов Советов. Так, во ВЦИК, избранном на состоявшемся в июне I Всероссийском съезде Советов, в соответствии с правилами партийного представительства, представители меньшевиков и эсеров заняли 242 места из 320. В составе первого коалиционного правительства, сформированного 5 мая, меньшевикам, эсерам и примыкавшим к ним партиям принадлежало 6 мест из 15 (40 процентов). Абсолютное же большинство мест оказалось у партийной коалиции, которую образовали социалисты и кадеты (12 мест из 15). В целом, такая же картина наблюдалась и во втором коалиционном правительстве, в июле меньшевикам и эсерам принадлежало 8 мест из 15 (53 процента). Кроме того, данный партийный блок получил ключевой пост министра-председателя. Абсолютное же большинство мест оказалось у партийной коалиции, которую образовали социалисты и кадеты (13 мест из 15). В третьем коалиционном правительстве (25 сентября) у коалиции социалистов и кадетов

– 10 мест из 17 (около 60 процентов), а в Предпарламенте (2 октября) – 332 места из 555 (60 процентов). Из этого анализа следует, что власть в России, в период с февраля по октябрь, принадлежала коалиции партий социалистов и кадетов. В основных органах государственной власти она имела устойчивое большинство, достаточное для принятия важнейших решений по вопросам внутренней и внешней политики.

Этот вывод позволяет по-иному посмотреть на сущность самой власти, которая в советской историографии определялась как «двоевластие», как противостояние Временного правительства и Советов2.

Отечественная историография считает, что двоевластие закончилось в начале июля, когда ВЦИК Советов признал неограниченные полномочия Временного правительства. Западная историография хронологические рамки двоевластия определяет

1Мощелков Е.Н. Россия между двумя революциями. 1917 г.: анализ переходного политического процесса. //Кентавр. 1995. №6. С. 75.

2Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 31. С. 145.

153

мартом-апрелем 1917 года1. Взгляд на характер власти в период февраля-октября 1917 г. нуждается в уточнении. Дело в том, что в условиях революции власть была очень подвижна. Права на нее предъявляли общественные исполнительные комитеты, комиссары Временного правительства, советы, городские думы, земские управы. В результате, в одних местах было полное безвластие, в других

–власть оказывалась в руках какого-либо одного органа, в третьих

–двоевластие, в четвертых – троевластие. а в пятых – претендентов на власть появлялось столько, сколько было более или менее активно действовало организаций и учреждений. Такое состояние власти на деле являлось иногда полным безвластием. Временное правительство не сформировало вертикаль исполнительной власти по разным причинам: это и просчеты самого правительства, и сложная политическая и социально-экономическая ситуация, сужавшая рамки маневра власти в плане создания действенного механизма управления и др.

Вэтом отношении в государственном управлении сложилось неустойчивое положение. В то время как Временное правительство не могло твердо и планомерно перестраивать страну, Совет тоже управлять страной не мог, прежде всего, из-за отсутствия аппарата

управления, но он успешно действовал в качестве некой «политической пожарной команды»2.

С другой стороны, статус и роль политических партий, сформировавшиеся в ходе революции абсолютно не соответствовали реальной силе и влиянию этих партий в российском обществе: «многопартийность в России не имела прочной социальной базы,

не стала понятным и принятым массовым сознанием фактором политической жизни»3.

Это в значительной степени объясняется тем, что переход от со- словно-корпоративной системы формирования государственных органов к партийно-представительной не мог состояться в столь короткие сроки, т.к. сословно-корпоративная система формирова-

1Галили З. Лидеры меньшевиков в русской революции. М. 1993. С. 9.

2Степун Ф. Бывшее и несбывшееся. Лондон. 1990. т. 2. С. 47.

3Шелохаев В.В. Многопартийность висевшая в воздухе.//Полис. 1993. № 6. С. 170-171.

154

лась столетиями, и быстро заменить ее партийной системой было невозможно1. Легализация партий была, безусловно, прогрессивным явлением в политической жизни России, но резких изменений в общественном сознании не вызвала.

Положение правительства не могло быть устойчивым и в силу противоречивой природы самой коалиционной власти, так как меры и модели реформирования российского общества, предлагаемые одной стороной, не соответствовали партийной доктрине другой. Отсюда проистекало его бездействие, или импульсивные, противоречивые мероприятия, ухудшавшие положение дел.

Кроме того, неустойчивость Временного правительства выражалась и в изменениях личного состава кабинета и его центральных ведомств. Так, в период с марта по октябрь 1917 г. текучесть правительственных кадров возросла более чем в 4 раза. В аппарате высшей исполнительной власти произошло около 450 крупных кадровых перемен2. В наибольшей степени кадровая нестабильность затронула личный состав самого Временного правительства. Если во время «министерской чехарды» 1914-1917 гг. сменилось 39 министров, то в 1917 г за 8 месяцев – 38 министров. О чем весьма образно писал в своих воспоминаниях директор Департамента МИД В.Б.Лопухин: «Проносилась лавина политических акробатов. Министром было легче сделаться в эти дни, чем помощником столоначальника. Временное правительство обратилось в проходной двор, в ярмарку в огромном большинстве тщеславных, но сугубо немощных бездарностей. Как редки были исключения!»3.

Однако справедливости ради следует отметить, что во все составы Временного правительства входили люди достаточно высокого интеллекта, хорошо известные своей работой в Государственной думе, научными трудами, публицистическими выступлениями. 31 министр из 38 имели высшее образование; из них 24 человека окончили университет, 4 человека имели даже два

1Мощелков Е.Н. Указ. соч. С.77.

2Куликов С.В. «Министерская чехарда» в России периода первой мировой войны. Хроника событий (июль-февраль 1917 г.).//Из глубины времен. Вып. 3. СПб. 1994. С. 43.

3Лопухин В.Б. Люди и политика (конец ХIХ − начало ХХ в.). Воспомина-

ния.//Вопросы истории. 1996. № 11. С.125.

155

высших образования. Среднее образование имели лишь два члена правительства. 11 членов правительства, то есть четвертая часть министров имели ученые степени и звания. Среди них были: академик, шесть профессоров, два приват-доцента. Среди членов правительства преобладали юристы – 12 человек, пять человек были

врачами, три – экономистами, четыре – инженерами, два – военными1.

Этих качеств, видимо, было недостаточно для государственной деятельности, которая требовала, прежде всего, знаний и опыта в сфере управления. Министры же Временного правительства в большей степени были кабинетными работниками, теоретиками, а не практиками.

Механизм государственного управления в 1917 г. не мог быть эффективным и в силу ряда других причин. Либералы и социалисты, из которых состояло Временное правительство, «слишком веровали в легкую осуществимость механических, внешних реформ чисто отрицательного характера, в целительность простого освобождения народа от внешнего гнета власти, слишком мало понимали необходимость и трудность органического перевоспитания общества к новой жизни»2. В результате, свобода воплощалась в разнузданность, разрушавшую государственность.

Временному правительству, по мнению члена ЦК кадетской партии А.В.Тырковой-Вильямс, «не хватало мужества создать ка- кое-то ядро принудительной власти, заставить себя слушать»3.

Неудачи Временного правительства объясняются и тем, что партийные доктрины политических сил, взявших государственную власть в марте 1917 года, оказались оторванными от реальных социальных интересов различных слоев населения России. Это относится и к идее прозападной модернизации, и к недостаточно понятной массам идее социализма, согласно которой он должен придти на смену капитализму.

1Измозик В.С., Тихонов Н.С. Временное правительство: социально-политическая характеристика.//Из глубины времен. Вып. 8. СПб. 1997. С. 5-6.

2Франк С.Л. Вехи. Из глубины. С. 490.

3Тыркова-Вильямс А.В. Из воспоминаний о 1917 г.//Грани. 1983. № 130. С. 141.

156

Таким образом, государственная власть в России после падения монархии не отличалась ни устойчивостью, ни эффективностью, и потому не имела перспективы. Демократия была дискредитирована ее неспособностью создать четко работающий механизм государственного управления. Хозяйственная разруха и ожесточение политической борьбы сократили срок деятельности Временного правительства.

К моменту октябрьских событий Временное правительство лишилось всякой поддержки в обществе. Началась его агония, стремительный развал всех структур. О состоянии центральной власти и ее управленческого аппарата того времени Н.Н.Суханов писал: «Никакого управления, никакой органической работы центрального правительства не было, а местного – тем более. Министров нет, либо не то есть, не то нет. А когда они есть, от этого не лучше. Кто из населения признает их? Кто из сотрудников им верит? Ни для кого не авторитетные, ни к чему не нужные, они дефилируют и мелькают, как тени под презрительными взглядами курьеров и

писцов. Развал правительственного аппарата был полный и безнадежный»1.

Очевидно, это был закономерный результат противоречивых и непоследовательных реформ псевдоконституционного характера. В довоенный период разделения властей на конституционной основе не произошло. Не произошло изменений и в построении вертикали власти в масштабе всей страны. Аппарат исполнительной власти был построен на бюрократических принципах централизации, с подчинением его лично монарху. Органов, обеспечивающих функциональное взаимодействие в аппарате государства, представлено не было. Законодательное регулирование аппарата власти осуществлялось в значительной степени на основе 87 статьи Основных законов в чрезвычайном порядке.

Летом 1915 года состоялось крупнейшее поражение русской армии, в полном объеме обнажившее все несовершенство государственного механизма и его правового регулирования. Это поставило на повестку дня реформу системы государственного управления для обеспечения, в первую очередь, действующей армии всем не-

1 Суханов Н.Н. Записки о революции. т. 3. С. 168-169.

157

обходимым, а также, хоть в какой-то степени, для обеспечения функционирования внутреннего рынка страны. Следствием этого стало создание системы чрезвычайных органов, представленных четырьмя Особыми совещаниями: по обороне, по топливу, по перевозкам и по продовольствию. Совещания были в полной мере чрезвычайными органами, т.к. они не предусматривались Основными государственными законами и создавались в порядке ст. 87 (чрезвычайной) Основных законов, и, кроме того, наделялись правом реквизиции и секвестра имущества, принадлежавшего различным физическим и юридическим лицам. Причем чрезвычайные права этих государственных органов расширялись по мере изменения внутриполитической и экономической ситуации в стране. В период Первой мировой войны в полном объеме получило применение чрезвычайно-указного законодательства, начатое еще законом 14 августа 1881 г., применение которого не останавливалось ни

вгоды революции 1905 г., ни в годы первой мировой войны – прецедент, нашедший в последующей истории России весьма широкое применение.

Еще одним элементом, призванным усовершенствовать систему государственного управления, стало создание под эгидой Земсоюза и Земгора различных общественных организаций, способствующих функционированию оборонно-промышленного комплекса. Это было явлением совершенно иного качества, которое вместе с Военнопромышленными комитетами вполне могло способствовать улучшению положения в стране.

Анализ деятельности всех органов исполнительной власти старого и нового образца говорит о схожести их построения и деятельности исключительно на бюрократически-чиновничьих принципах, что, в конечном итоге, не обеспечило ни успехов действующей армии, ни стабилизации обстановки внутри страны. Более того, участие в политических играх, в борьбе за власть привело,

вконце концов, к утрате доверия к власти широких кругов русского общества и свержению полностью дискредитировавшего себя самодержавия.

Система органов государственного управления при Временном правительстве не успела сложиться из-за краткого периода его существования, а также из-за неясности тех хозяйственно-

158

политических принципов, которые оно пыталось претворить в со- циально-экономическую жизнь. Три крупных направления деятельности Временного правительства отнимали все его силы. С одной стороны, необходимо было реформировать учреждения старого режима; с другой стороны, задача ведения войны требовала оптимизировать деятельность органов, работающих на оборону; и, наконец, третье направление, на которое было обречено Временное правительство – нарастающая революционная стихия. На неуспех деятельности Временного правительства существенное влияние оказала и занятая им позиция в вопросе будущей формы российского государства. Какой-либо программы реформирования системы органов исполнительной власти у Временного правительства не было. Поэтому оно пошло по пути приспособления существовавших высших органов исполнительной власти к новым условиям, попыток совершенствовать внутреннюю организацию их деятельности. Система же органов местной власти была вообще упразднена в соответствии циркуляром от 5 марта 1917 г. после чего, естественно, установился полный хаос во властных структурах на местах.

Не отличались последовательностью и продуманностью шаги Временного правительства по созданию новых государственных органов, обеспечивающих функциональное взаимодействие различных государственных органов в реализации государственных программ. Именно неспособность Временного правительства наладить продовольственное снабжение в стране привело к введению хлебной монополии, последовательное проведение которой стало невозможным из-за недостатка сил и средств.

Серьезные последствия для будущего развития событий в России имело и то обстоятельство, что после прихода к власти Временное правительство превратилось в единственный высший орган государства, объединявший в себе и законодательную и исполнительную власть. Даже Сенат и Синод находились у него в подчинении. Такое положение было весьма опасным с точки зрения создания нормальных законодательных, правовых основ власти. Оно объективно способствовало развитию авторитаризма, а не демократии.

159

Глава 3. Особенности построения и регулирования органов исполнительной власти в годы гражданской войны и иностранной военной интервенции

§1. Слом буржуазного государственного аппарата и начало строительства аппарата власти советского государства

Политический кризис и острое противостояние различных политических сил, закончившееся сменой власти в октябре 1917 г., проходили на фоне продолжавшегося углубления хозяйственной разрухи. Продукция фабрично-заводской промышленности за 1917 г. сократилась на 36,4 процента по сравнению с 1916 г. Упадок производства наблюдался во всех отраслях промышленности, в том числе в машиностроении и металлообработке. Добыча угля в Донбассе в октябре была на ¼ меньше, чем в феврале. Сократилась также на ¼ и выплавка чугуна. Валовая продукция текстильной промышленности в 1917 г. по сравнению с 1916 г. уменьшилась на 33 процента. С марта по октябрь в стране закрылось около 800 предприятий, и выросла безработица. Из-за разрыва экономических связей города и деревни, в 20 из 43 губерний Европейской России ощущалась острая нехватка продовольствия1. В полное расстройство пришли в 1917 г. финансы страны. Страна была переполнена бумажными деньгами, а покупательная способность рубля снизилась к концу октября до 6-7 копеек. Реальная заработная плата упала к октябрю 1917 г. до 40-50 процентов от довоенного уровня. Правительство все глубже влезало в долги к иностранному капиталу. Внешний долг России в октябре составил 11,2 млрд. рублей. Открывая заседание Временного Совета Российской республики (Предпарламента), А.Ф.Керенский признал: «Мы накануне великого экономического и финансового кризиса»2.

Внутриполитическая обстановка в стране оказалась более чем сложной и она еще более осложнялась целым рядом об-

1Коржихина Т.П. Сенин А.С. История российской государственности. М. 1995.

С. 161.

2Русское слово. 1917. 8 октября.

160