Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

умеряется революционной целесообразностью и передачей в руки административной отрасли управления, что означает делегированность нормотворчества в данной области1. При этом каждый нижестоящий орган власти может издавать нормы, неурегулированные высшими органами2. Практика пошла еще дальше. В том же 1926 году было принято специальное положение об издании местными исполкомами и городскими советами обязательных постановлений, в соответствии с которыми право издания обязательных постановлений строго регламентировалось, а передача своих полномочий нижестоящим органам запрещалась.

На основе анализа процессов, протекавших в области государственного и местного управления, изучения местного опыта, в юридических кругах Советского Союза к середине 20-х годов сложилось отношение к административному праву как к общей теории советского управления с особым выделением в предмете административного права в Общей части: проблем административной организации госаппарата и государственной службы; правовых форм управленческой деятельности и взаимоотношений органов управления с гражданами; обеспечения законности в деятельности административных органов и совершенствования работы госаппарата; в Особенной части – административно-правовых мер обеспечения общественного порядка и безопасности; административноправовых мер борьбы с общественными аномалиями; администра- тивно-правовых мер по решению жилищных проблем, управлению

культурными учреждениями и социальным обеспечением граждан3.

При этом важно отметить, что в это время формируется понимание административной организации как определенной административной системы, включающей в себя структуру органов власти, формы административной деятельности и взаимоотношений органов управления с гражданами, которые в совокупности и образуют определенную систему управления4. Основой этой системы является диктатура пролетариата, а главным элементом –

1Там же. С. 45.

2Там же. С. 83.

3Елистратов А.И. Административное право. М-Л. 1929. С. 35-36.

4См. Административное право. М. МГУ. 1928. С. 3.

221

система Советов. Ее развитие рассматривалось по пути постепенного перехода от управления людьми к управлению вещами − хозяйством, трудом, трудовыми процессами, в связи с чем постепенно теряет свое «значение правовое регулирование и само право»1. Основным принципом, образующим деятельность советской системы управления, признавался демократический централизм, под которым понималась определенная самостоятельность советов на местах в решении местных вопросов (в том числе и на законодательном уровне) и организация выполнения постановлений центральных органов власти2.

В разделе о правовых формах административной деятельности основное внимание уделено было системе актов государственного управления, под которыми понималась система обязательных постановлений советов разных уровней и органов специальной компетенции – наркоматов, а также административному принуждению

вразличных формах, юридические пределы которого закреплялись законодательно.

Взаимодействие органов управления с гражданами советским административистам того времени виделось в узаконениях паспортной системы и права на передвижение, правового положения печати, административного надзора за зрелищами, реализации конституционного права граждан на собрания и союзы, правовому положению церкви в советском государстве, а также в чрезвычайных мерах, под которыми понималась возможность введения чрезвычайных мер охраны революционного порядка и военного положения. При этом обращает на себя внимание явно недостаточная теоретико-правовая проработка и всесторонность их правового обоснования. Эта недостаточность, а также чрезмерное внимание, уделенное мерам административного принуждения, объективно способствовали возрождению «чрезвычайщины» в 30-е годы, когда

встране окончательно утвердилась административная система ко-

мандно-принудительного типа, ставшая основной причиной де-

1Административное право. М. МГУ. 1928. . С. 16.

2Стучка П.И. Учение о государстве пролетариев и крестьянства и его конститу-

ция. М-Л. 1926. С. 283.

222

формаций в области государственно-правового развития нашей страны.

Третий период в развитии понимания и осуществления законности в исследуемый период, а именно 1928-29 гг. был в решающей степени связан с новыми партийно-политическими установками конференций и съездов РКП(б) и означал свертывание общеправовых начал законности.

Сторонники авторитарного государства обвинили В.В.Малицкого в том, что его утверждения о правовом государстве не соответствуют ленинскому анализу диктатуры пролетариата, что советское государство не может быть охарактеризовано специфическими понятиями буржуазного правоведения. Нападки на В.В.Малицкого и его единомышленников особенно резко прозвучали в выступлениях Л.М.Кагановича 4 ноября 1929 года в Институте советского строительства и права. В своем докладе на тему «Двенадцать лет строительства Советского государства и «борьба с оппортунизмом» он заявил: «...Мы отвергаем понятие правового государства ... Если человек, претендующий на звание марксиста, говорит всерьез о правовом государстве и тем более применяет понятие «правового государства» к советскому государству, то это значит, что он... отходит от марксистско-ленинского учения о государстве»1. Этого оказалось достаточно, чтобы теория правового государства надолго исчезла из трудов советских юристов в позитивном плане. Тех правоведов, которые пытались отстаивать необходимость соблюдения законности, стали обвинять в попытках возродить буржуазные правовые концепции и даже во «вредительстве на правовом фронте»2. Суждения, утверждавшие самостоятельную роль права, были объявлены ложными и даже вредными3, одобрена была точка зрения М.Резунова, считавшего, что «Марксист изучает право не как самоцель, а ради его целесообразного практического классового применения, ради изменения и преодо-

ления правовой формы по мере развития социалистического хозяйства»4.

1Советское государство и революция права. 1930. №1. С.9.

2Коммунист//1990. № 10. С. 103.

3Полянский Н.Н. Очерки общей теории уголовного процесса. М. 1927. С 19.

4Советское право//1928. № 3(33). С. 53.

223

Усиление классовой составляющей законности означало отступление от гарантий прав личности в общественных, прежде всего, экономических отношениях и усиление позиций государства в руководстве всеми сферами общественной жизни. В этот период было сформулировано также теоретическое обоснование перехода к модели государственного механизма, обеспечивающего форсированный переход к социализму.

XIV конференция РКП(б) утвердила политический курс на победу социализма в одной отдельно взятой стране, XIV съезд РКП(б) провозгласил победу социалистического строительства в

СССР основной задачей партии и объявил о переходе к индустриализации страны. В решениях XV конференция РКП(б) (октябрьноябрь 1926 г.) провозглашалось: «в относительно минимальный исторический срок нагнать, а затем превзойти уровень индустриального развития передовых капиталистических стран». В 1929 году XVI партконференция РКП(б) утвердила оптимальный вариант пятилетнего плана, который предусматривал форсированное строительство фундамента социалистической экономики1. Эти политические стереотипы не только шли рядом с практикой НЭПа, но и идеологически утверждались как приоритетные перед трезвым, разумным подходом к созданию и развитию модели государственного управления адекватной НЭПу. Стремление в исторически короткие сроки завершить «социалистическую реконструкцию» привело к требованию использовать неправовые методы для получения провозглашенного результата. Уже на XIV съезде РКП(б)- ВКП(б) (декабрь 1925 г.) был реанимирован лозунг союза рабочего класса с крестьянством периода гражданской войны: опора на бедноту, прочный союз с середняком, борьба с кулачеством. XV съезд (декабрь 1927 г.) требовал наступления на кулака и борьбу с кулацкими тенденциями. Объединенный Пленум ЦК ЦКК (апрель 1928 г.) поставил ближайшей целью удар по кулакам. Пленум ЦК (ноябрь 1928 г.) предложил предусмотреть необходимые ограничения уже для тех крестьянских хозяйств, которые из трудовых превращаются в кулацко-эксплуататорские, а не только для последних.

1 КПСС в резолюциях…, изд. 9. Т. 3. С. 385, 390, 391, 29.

224

После XIV съезда РКП(б)-ВКП(б) (декабрь 1925 г.) И.В.Сталин и его окружение все чаще начинают прибегать к государственному разрешению противоречий в экономике, а рыночные рычаги ослабляют. Эта тенденция стала стремительно нарастать в 1928 году после XV съезда, когда Сталин окончательно утвердился во главе компартии и государства. В усиливавшейся борьбе за власть партийная верхушка не сумела сохранить принцип коллективного руководства, раскололась и привела к ситуации, при которой большевики прибегали к методам разрешения разногласий путем вывода оппонентов из политической жизни. В ходе непрерывных споров и столкновений, сопровождавшихся оргвыводами, складывалась нервозная обстановка: у одних нарастало чувство ожесточения, у других – апатии, равнодушие. Отмеченные обстоятельства сильно ослабляли политическую волю и желание сторонников новой экономической политики добиваться ее продолжения. Вследствие этого падало их влияние на принятие государственных решений, что в немалой степени содействовало нарастанию воен- но-коммунистических настроений, которые стали проводиться Сталиным и его сторонниками.

Сильное наступление на сам принцип укрепления законности произошло на XV съезде ВКП(б) (декабрь 1927 г.). Воспользовавшись критикой деятельности правоохранительных органов со стороны Г.К.Орджоникидзе, заместитель наркома РКИ СССР

Н.М.Янсон подверг критике курс на укрепление правопорядка в стране. По его мнению, в органах юстиции следовало провести небольшую революцию «снизу доверху», поскольку защита законности превращается «в буквоедство, а она должна быть связана с жизненной целесообразностью». По его мнению, профессиональный юридический уклон не полезен советской юстиции, являющейся новой формой юстиции1. Секретарь ЦКК-РКИ М.Ф.Шкирятов говорил: «Суд должен руководствоваться не только буквой закона, а нужно подходить к этому закону своим пролетарским революционным чутьем»2. Член Президиума ЦКК А.А.Сольц

1Пятнадцатый съезд ВКП(б). Стенографический отчет. Т. 1. М. 1961. С. 527.

2Там же. С. 593.

225

вообще призывал: «… поменьше юристов»1. Необходимо отметить, что взгляды И.В.Сталина и его окружения на НЭП и правопорядок имели среди российских правоведов не только сторонников, но и оппонентов. Однако их взгляды постоянно подвергались серьёзному давлению. Дискуссии по правовым проблемам в стране в 20-е годы и, особенно во второй половине, проходили жестко. Сторонники Сталина требовали идейной чистоты советской науки о праве. Они опирались на суждения классиков марксизма-ленинизма о государстве и праве, программные документы, решения съездов, конференций пленумов и ЦК коммунистической партии, выступления вождей. Классовая ориентация участников дискуссий приводила их к парадоксальным выводам. В мае 1926 года на заседании секции права Коммунистической Академии прошла дискуссия, в центре которой стояли вопросы построения уголовной репрессии в пролетарском государстве. В ходе дискуссии ее участники объявили понятие справедливости атрибутом «мелкобуржуазного сознания», которое подлежит преодолению в ходе исторического развития2.

В ходе дискуссий о советском праве конца 20-х годов произошел отказ от принципа «непрерывности правового порядка», о котором еще в 1917 году известный русский юрист Б.А.Кистяковский писал, чтобы «новый государственный порядок был действительно правовым, т.е. обладал известным постоянством, прочностью и устойчивостью, он должен отличаться «правовой преемственностью»3. Вместо того, чтобы творчески применить это положение, в ходе дискуссии стали заниматься «расчисткой» революционного права от старого «хлама». Те творческие находки, что не вписывались в идеологические рамки, подвергались резкой критике и отбрасывались. Так, П.И.Стучка утверждал: «Нам надо беспощадно бичевать покушение наших советских юристов на проведение теорий сближения нашего права с буржуазным»4. На основании этого утверждения были признаны ошибочными верные теоретико-

1Пятнадцатый съезд ВКП(б). Стенографический отчет. Т. 1. М. 1961. С. 527.

2Революция права//1927. № 1. С. 76, 77, 80.

3Цит. по изд.: Ученые записки ЛГУ. Серия юридических наук. Вып. 2. Л. 1949. С.313.

4Стучка П.И. Избранные произведения… С. 313.

226

правовые положения, высказанные государствоведом Я.М.Магазинером в начале 20-х годов: «Исключительная и самодовлеющая защита классов в ущерб и за счет интересов целого – есть извращение правовой роли государства, как бы часто это извращение ни наблюдалось»1.

Существенным пробелом в советском праве 20-х годов являлось отсутствие правового определения и законодательного оформления места и роли коммунистической партии в системе государственных органов страны. Юристы ограничились лишь констатацией сложившегося порядка. П.И.Стучка оценивал положение РКП(б)- ВКП(б) как «государственную власть Коммунистической партии в РСФСР». Г.С.Гурвич считал, что компартия есть «стержень советской организации». С.М.Бродович утверждал: «От партии исходит проникающая весь советский аппарат тенденция к единству». A.M.Турубинер связывал роль партии с целью всего советского государственного строя – социалистическим переустройством общества2. Неопределенность положения партии на конституционном поле не позволила в будущем правовыми средствами пресечь произвол и беззакония со стороны ее аппарата.

В течение первых лет после перехода к НЭПу была осуществлена крупная кодификация права, принято новое, достаточно развитое законодательство по всем основным отраслям права. Будучи классовым по содержанию, оно по сравнению с периодом гражданской войны, содержалоопределенныенормы, соблюдающиеправа конкретной личности, усиливало социальную и правовую защищенность граждан. Постепенно законодательство становилось одним из решающих факторов осуществления внутренней политики. В целом оно способствовало утверждению основ законности и устанавливало в обществе определенную степень справедливости и гуманности.

Быстрое реформирование и развитие экономики в 20-е годы определило и темпы роста количества правовых актов. Уже к концу 1922 году в Российской Федерации имелось свыше 4 тысяч опубликован-

1Магазинер А.М. Общее учение о государстве. Пг. 1922. С. 9-10.

2Куприн Н.Э. Из истории науки советского государственного права. М. 1971. С. 61-62.

227

ных в Собрании Узаконений законов и иных нормативных (чаще ведомственных) актов. Председатель Верховного Суда РСФСР П.И.Стучка писал в 1929 году в связи с этим: «Мы, казалось, «сожгли» в 1919 г. все старые законы, а между тем цифра одних послереволюционныхзаконов превышает цифры германских»1

Краткий анализ узаконений поосновным отраслям права, принятых в начале и середине 20-х годов, показал, что новая экономическая политика получила свои очертания, рамки и пределы именно в законодательстве, изданномвтотпериод.

Главным в законодательстве становилось строгое разграничение прерогатив государственных и хозяйственных органов, прав и обязанностей граждан. Для его изменения требовалось внесение соответствующихпоправокпутем строгоопределенной правовой процедуры.

В мае 1921 года делегаты X конференции РКП(б), выслушав разъяснения В.И.Ленина по поводу НЭПа, проголосовали за принятие проекта «наказа от СТО» (Совета Труда и Обороны) местными советскими учреждениями и поручили фракции ВЦИК превратить его в закон2. Этим было положено начало подготовке и оформлению законодательства поосновным отраслям права.

Уже в декабре 1921 года XI конференция РКП(б) записала в своих решениях: «... очередной задачей является водворение во всех областях жизни строгих начал революционной законности. Строгая ответственность органов и агентов власти и граждан за нарушение созданных Советской властью законов и защищаемого ею порядка должна идти рядом с усилением гарантии личности и имущества граждан.

Новые формы отношений, созданные в процессе революции и на почве проводимой властью экономической политики, должны получить свое выражение в законе и защиту в судебном порядке... Судебные учреждения Советской республики должны быть подняты на соответствующую высоту»3.

Указания об укреплении законности содержались во многих резолюциях съездов, конференций и пленумов РКП(б)-ВКП(б), про-

1Революция права. 1929. № 5. С.12.

2КПСС в резолюциях..., Изд. 9. Т. 2. М. 1983. С. 420-421.

3КПСС в резолюциях…, Изд. 9. Т. 2. М. 1983 С. 471-472.

228

ходивших в 20-е годы1. Многочисленные решения партийных органов свидетельствуют, что курс на укрепление правовых начал руководство компартии не только инициировало, но и взяло на себя ответственность за его проведение в стране. Этот курс был закреплен уже в решениях IX Чрезвычайного съезда Советов (декабрь 1921 г.). Съезд принял «Наказ о хозяйственной работе», в котором отразил резолюцию XI конференции РКП(б) о водворении во всех областях жизни страны строгих начал революционной законности. Не ограничиваясь этим, съезд потребовал от Наркомата юстиции не допускать малейшего стеснения деятельности частных торговцев и предпринимателей, но вместе с тем строжайше карать любые попытки отступления от неуклонного соблюдения законов республики. В решениях съезда содержались и принципы введения государственных предприятий в рыночные отношения и указывалось, что они должны работать на началах точного хозяйственного расчета, при этом суды должны обращать «больше внимания на судебное преследование бюрократиз-

1 См. резолюции: XI съезда (мартапрель) о том, что ВЦИК на деле должен стать органом, разрабатывающим вопросы законодательства; об изучении условий применения наемного труда в сельском хозяйстве. КПСС в резолюциях..., изд. 9. Т. 2. С.4 81; XII съезда (апрель 1923 г.) о внимательной проверке фактического применения КЗоТ; о соблюдении законности при сборе налогов с крестьянства и учете классового деления в деревне. КПСС в резолюциях..., изд. 9. Т.З. С. 69, 78, 119, 120; ХIII конференции (январь 1924 г.); ХIII съезда (май 1924 г.) об охране интересов бедноты с помощью законов, об усилении защиты батраков. Там же. С. 245, 246; Пленума ЦК (август 1924 г.) о политике заработной платы и соотношении ее с производительностью труда. Там же. С. 293-294; Пленума ЦК (август 1924 г.) об оживлении советов, об усилении систематической борьбы с нарушителями революционной законности. Там же. С. 301-302; XIV съезда (декабрь 1925 г.) о нормальном, основанном на законе порядке разрешения конфликтов, о тарифной работе союза. Там же. С. 452-453; Пленума ЦК (апрель 1926 г.) об усилении трудовой дисциплины, борьбе с прогулами. КПСС в резолюциях..., изд. 9. Т. 4. М. 1984. С. 17.; Обращение ЦК и ЦКК (апрель 1926 г.) О борьбе за режим экономии, в том числе с растратами и злоупотреблениями. Там же. С. 22.; XV конференции (октябрь-ноябрь 1926 г.) о точном выполнении КЗоТ администрацией и рабочими. Там же. С. 93.; Объединенного пленума ЦК и ЦКК (октябрь 1927 г.) о землепользовании, землеустройстве, и наемном труде в деревне. Там же. С. 235, 236, 246, 247.; Объединенного пленума ЦК и ЦКК (апрель 1928 г.) о совершенно недостаточной борьбе с нарушениями КЗоТ. Там же. С. 326.; Обращение ЦК (июнь 1928 г.) о решительном уничтожении практики смягчения ответственности коммунистов по... судебным взысканиям. Там же. С. 340.; и др.

229

ма, волокиты, хозяйственной нераспорядительности»1. Позднее в мае 1925 года курс на укрепление законности как государственный принцип подтвердил на союзном уровне 3-й Съезд Советов Союза ССР и потребовал усиления борьбы «...с административным произволом, грубым и невнимательным отношением к гражданам и вообще всякого рода фактами злоупотребления власти; широкого ознакомления рабочих и крестьянских масс с советским законодательством и с

порядком обжалования действий органов власти, нарушающих закон»2.

Декрет ВЦИК РСФСР от 21.03.21 «О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом»3 был дополнен декретом СНК РСФСР от 24 мая 1921 г. «Об обмене»4, который подтверждал право населения на свободную продажу, обмен и покупку продуктов сельскогохозяйства, оставшихся унегопослевыполнения натурального налога. Ряд законодательных актов, принятых в 1921-1922 годах, специально оговаривал продажу определенных категорий имущества (предметов кустарной и фабрично-заводской промышленности, изделий из продуктов сельскохозяйственного производства и др.) и вводил оплату товаров и услуг, предоставленных государственными организациями физическим и юридическим лицам. Важную роль в деле развития товарно-денежных отношений сыграла группа актов, регламентировавших деятельность частнокапиталистического сектора экономики. Так, декрет СНК РСФСР от 5 июля 1921 года предоставил товариществами другим объединениям, а такжеотдельнымгражданам право арендовать государственные промышленные предприятия. Декрет СНК от 7 июля 1921 г. установил, что каждый гражданин может организовать мелкопромышленное предприятие с числом рабочих не более205.

Летом 1921 г. началась перестройка государственной промышленности в соответствии с наказом совнаркома Российской Федерации от 9 августа 1921 «О проведении в жизнь начал новой экономической

1СУ РСФСР. 1922, № 4. Ст. 40.

2СЗ СССР. 1925. № 35. Ст. 247.

3СУ РСФСР. 1921. № 26. Ст. 147.

4СУ РСФСР. 1921. № 40. Ст. 212.

5СУ РСФСР. 1921. № 53. Ст. 313, 323.

230