Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

кадров для работы советов, во время работы III съезда Советов в январе 1918 г. среди его участников был распространена подробная инструкция о том, что следует понимать под советской властью на местах и как следует организовывать советы разных уровней, с полным перечнем их организационной структуры и порядка деятельности1.

Организованный в начале декабря 1917 г. Высший совет народного хозяйства (ВСНХ) стал первым воплощением идеи усиления централизма в государственном управлении. ВСНХ должен был вырабатывать общие нормы и планы регулирования экономической жизни страны, согласовывать и объединять деятельность центральных и местных регулирующих учреждений. Все такого рода учреждения подчинялись ВСНХ, при отделах которого организовывались главные и центральные управления и комитеты по отраслям промышленности. Непосредственного управления промышленными предприятиями со стороны ВСНХ, однако, не предусматривалось – оно возлагалось на местные СНХ, создаваемые с конца декабря 1917 года при местных органах Советской власти. В пределах своей области (района) совнархозы объявлялись органами управления национализированной промышленностью, а их постановления – обязательными для всех местных учреждений и предприятий. Организационная структура ВСНХ получала, таким образом, одновременно территориальное и отраслевое выражение, что являлось результатом существования двух весьма различных позиций. Суть одной из них сводилась к обоснованию необходимости строго централизованной системы хозяйственного управления, суть другой – к предоставлению местам достаточно широкой хозяйственной самостоятельности. СНХ было предоставлено право конфискации, реквизиции, секвестра и принудительного трестирования и синдицирования предприятий всех отраслей промышленности и торговли, а также проведение ряда других мероприятий в сфере производства, распределения продукции и государственной финансовой политики – это и была власть. С момента принятия декрета о национализации (28 июня 1918 г.) все предприятия переходили в собственность государства, но до особого распоряжения по каждому

1 Михайлов Г. Местное советское управление. М. 1926. С. 157-161.

171

конкретному предприятию считались сданными в арендное пользование прежним владельцам. Национализация заняла в общей сложности три года. Жесткая централизация управления предприятиями через главки ВСНХ была основным методом управления национализированной промышленностью. Все управление производством, распределение сырья, готовой продукции шло только через главки ВСНХ, промышленность работала только по заданиям главков (а их к концу гражданской войны насчитывалось в составе ВСНХ 52). Главки руководили не только крупными, но и средними предприятиями, а местные совнархозы – самыми мелкими заводиками кустарноготипа.

Необходимо отметить, что в процессе создания нового государственного управления широко использовался опыт предыдущего государственного регулирования народного хозяйства и, прежде всего экономики. Например, Особое совещание по обороне, которое не прекращало своей деятельности в течение всего 1917г. и продолжало руководить производством вооружения на заводах, предполагалось преобразовать в Особое совещание по восстановлению промышленности, а в конце года оно было передано состав VII отдела ВСНХ. В марте 1918 г. оно было преобразовано в Военно-хозяйственный совет1. В апреле 1918г. ему были подчинены военно-промышленные комитеты на местах, переименованные в народно-промышленные комитеты2. Вообще надо отметить, что все регулирующие органы Временного правительства, в виде различных комитетовирабочихгрупп,былипереданывсоставВСНХ.

В целом, преемственность между старым и новым государственным аппаратом оказалась значительно большей, чем это предполагали большевики. По этой причине набор наркоматов новой исполнительной власти мало отличался отнабора министерств Временногоправительства. И содержание функций этих ведомств дублировали друг друга, и, что еще более важно, число функций советских наркоматов постоянно росло, увеличивая, всвою очередь, численностьчиновничества. За полгода центральныйаппаратисполнительнойвластивыросдо30тысяччеловек3.

1Постановление ВСНЧ № 37. Газета рабочего и крестьянского правительства. Декабрь 1917 г.

2Газета рабочего и крестьянского правительства. 28.12.1918. №35.

3Коржихина Н.В. Сенин И.А. Указ. соч. С. 158.

172

§2. Организация и регулирование деятельности органов исполнительной власти в годы гражданской войны и военной интервенции

Конституция РСФСР, принятая V съездом Советов в июле 1918 г., подвела итог теоретическим поискам и практическим шагам по организации и деятельности нового государства. Ст. 10 Основного закона гласила: «Российская республика есть свободное социалистическое общество всех трудящихся России», вся власть в котором принадлежит «всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах», задача которых заключалась в «установлении диктатуры городского сельского пролетариата и беднейшего крестьянства» в целях подавления буржуазии, уничтожения эксплуататоров и «водворения социализма». Устанавливалась следующая система органов власти и управления: Всероссийский съезд Советов – верховный орган власти; ВЦИК – исполнительный орган съезда и носитель высшей власти в период между съездами; Совнарком – рабоче-крестьянское правительство, исполнительнораспорядительный орган управления; наркоматы – центральные органы управления отдельными отраслями государственной жизни; Советы на местах – местные органы власти и управления.

В начальный период ВЦИК был многопартийным по составу, в нем были представлены почти все партийные фракции: большевики, левые эсеры, социал-демократы, интернационалисты, украинские социалисты, максималисты. Он должен был руководить всеми сторонами государственной жизни – политикой и народным хозяйством, устанавливать границы автономных республик, разрешать споры между республиками, заниматься административным разделением территорий и т.п. В ведении ВЦИК было утверждение бюджета, установление общих и местных налогов и сборов, контроль над доходами, утверждение кодексов. Он образовывал Правительство и наркоматы, давал общее направление их деятельности. Однако уже с самого начала деятельности ВЦИК почти все вопросы, которые выносились на его обсуждение, предварительно рассматривались в ЦК РКП (б). Сразу же начал формироваться рабочий аппарат ВЦИК и его Президиума, включавший в себя следующие отделы: военный, финансовый, хозяйственно-продовольственный, крестьянский, ка-

173

зачий, кассационный, национальностей, советской пропаганды, связи, врачебно-санитарный, справочный, автомобильный, Управление Кремлем и домами ВЦИК и многие другие. При ВЦИК сразу же стали действовать различные постоянные и временные, полномочные и совещательные комиссии, комитеты и находившиеся в его непосредственном подчинении самостоятельные учреждения и организации1.

В центре системы госаппарата с первых дней революции, стал Совнарком – Правительство Республики, объединившее в своей компетенции законодательную и исполнительную функции. Слияния законодательства с управлением начало проводиться в жизнь с первых дней после октябрьского переворота, хотя о полном слиянии законодательной и исполнительной властей не могло идти речи, так как Совнарком и наркоматы были созданы специально для того, чтобы взять на себя основной объем исполнительной работы. Главным условием эффективной деятельности нового государства являлось создание такого механизма, управления, который способен был бы наиболее рационально, правильно, целесообразно управлять. Таким работающим правительством был СНК РСФСР с октября 1917 г. до осени 1922 г.

Все советские конституции предусматривали наличие двух групп государственных органов: власти и управления. Правительство – высший исполнительно-распорядительный орган. Исполни- тельно-распорядительные органы образуют костяк всего госаппарата. Они создавались для повседневной управленческой деятельности, им были подотчетны все остальные звенья госаппарата, они должны быть связаны по вертикали. Конституция РСФСР 1918 г. хотя и отрицала теорию разделения властей, но уделяла большое внимание разграничению компетенции между государственными органами. Если ВЦИК был определен как высший законодательный, исполнительный и контролирующий орган (а на практике часто выполнял и судебные функции), то правительство было высшим органом государственного управления. «Общее управление делами РСФСР», говорилось в ст. 37 Консти-

1 См.: Высшие органы государственной власти и органы центрального управления РСФСР (1917—1967 гг.). Справочник. М., 1971. С. 39-43.

174

туции, принадлежит Совнаркому, который принимает все меры, «необходимые для правильного и быстрого течения государственной «жизни». Ст. 41 Конституции устанавливала, что все решения СНК, имеющие крупное общеполитическое значение, должны утверждаться ВЦИК. Но к этой статье было сделано примечание, гласившее, что «мероприятия, требующие неотложного выполнения» могут быть осуществлены Правительством непосредственно. Иначе говоря, Правительство могло принимать законодательные акты только в исключительных случаях. Но в условиях чрезвычайной обстановки военного времени это исключение превратилось в правило: Правительство стало законодательствовать чаще, чем съезд Советов и ВЦИК. За пять лет (1917-1922 гг.) было опубликовано около четырех тысяч декретов

ипостановлений, из них съездами и ВЦИК принято 623, а Правительством – 22481. Большинство из них приходились на вопросы, связанные с управлением народным хозяйством.

Местные органы власти и управления были представлены Советами. Они строились по территориальному признаку. Особенность первых месяцев советской власти состояла в том, что при слабой связи мест с центром наблюдалось большое разнообразие форм и методов советского строительства. Слом старого

исоздание нового аппарата в центре проходили относительно синхронно; сложнее обстояло дело на местах. Правительство предоставило местным органам самостоятельность, более того, требовало от них проявлять активность в решении местных вопросов. Слом старого аппарата не означал простого роспуска или закрытия старых учреждений, особенно таких, как городские думы, земства и т.п. Пока Советы на местах не создали своего аппарата управления хозяйством, эти учреждения продолжали работать, тем более что они считали себя демократическими институтами и пользовались поддержкой населения. Если, например, городская дума саботировала решения советской власти, а местный Совет был еще слаб, то, как правило, назначались новые выборы в Думу.

1 Коржихина Т.П., Сенин А.Е. Указ. соч. С. 174.

175

Вгоды гражданской войны функции, компетенция и взаимоотношения СНК с другими высшими органами государственного управления уточнялись и развивались в ряде законодательных актов. Так, на Седьмом всероссийском съезде Советов президиуму ВЦИК было предоставлено право утверждать постановления СНК

РСФСР, приостанавливать их действие, назначать по представлению СНК отдельных народных комиссаров1. Восьмой Съезд Советов в постановлении «О советском строительстве» подтвердил

законодательные функции СНК по рассмотрению и утверждению всех не терпящих отлагательства декретов2. На Седьмом съезде Советов был изменен порядок функционирования ВЦИК, определен сессионный порядок проведения заседаний (раз в два месяца).

Вдекабре 1919 года был принят Наказ, окончательно определивший сессионный порядок его работы3.

Вцелях мобилизации внутренних резервов в ходе гражданской войны, ВЦИК и Совнаркомом в сентябре 1918 года был создан но-

вый высший орган государства – Совет рабочей и крестьянской обороны4, который уделял главное внимание в своей деятельности тем отраслям экономики, от которых зависело решение военных задач. В 1920 году в связи с ослаблением непосредственной военной угрозы, он был переименован в Совет труда и обороны.

Среди центральных органов новой власти – народных комиссариатов – важнейшее место занимал наркомат внутренних дел5, главной задачей которого была повседневная работа по налаживанию деятельности местных советов и руководству коммунальным хозяйством. Структура наркомата неоднократно менялась в связи с уточнением круга возложенных на него задач. Некоторые его отделы преобразовывались в самостоятельные наркоматы или государственные учреждения. Важнейшим в наркомате был отдел управления, который занимался вопросами общего административного управления, инструктирования советов, контроля за их

деятельностью; разрабатывал оргштатные структуры аппаратов

1Съезды Советов в документах. 1917-1936. М. 1957. С. 111-112.

2Там же. С.142.

3СУ РСФСР 1919 г. № 68. Ст. 595.

4Декреты Советской власти. М. 1965. Т.4. с 93.

5Там же. Т. 1. с. 200

176

исполкомов, определял круг их полномочий и.т.п. Обстановка гражданской войны повлияла на уточнение в январе 1919 года структуры НКВД РСФСР, в том числе и структуры аппарата отдела местного управления, который теперь состоял из административного, инструкторского и информационного подотделов1. Административные функции НКВД осуществлял с помощью милиции, которая с осени 1918 года стала формироваться на профессиональной основе, по единому образцу в соответствии со специальной инструкцией2. Летом 1918 года в подчинение НКВД были переданы вспомогательные войска, переименованные во внутреннюю охрану3. В апреле 1919 года при наркомате было создано центральное управление лагерями принудительных работ4. В ведение наркомата входили также коммунальное хозяйство страны и запись актов гражданского состояния.

Важным элементом государства стала новая судебная система, руководство которой было возложено на Народный комиссариат юстиции. Принятые в первой половине 1918 года три декрета о суде5, а также инструкция Наркомата юстиции «Об организации и действии местных народных судов»6, вводили демократические принципы в деятельность судебных органов: выборность судей, введение в состав суда народных заседателей, участие защиты в процессе, использование местных языков в судоговорении. С лета 1918 года согласно постановлению НКЮ РСФСР7 началась организация еще одной ветви судебной власти – революционных трибуналов, которым предоставлялось право применения любой меры наказания по делам о контрреволюционных преступлениях. В отличие от народных судов, новые органы строились не на выборной основе. Постановление ВЦИК от 4 апреля 1919 года определяло вопросы организации компетенции и правомочия революционных

1ГАРФ. Ф.393. оп. 4. д. 5, л. 27.

2СУ РСФСР 1918 г. № 75. Ст. 813.

3Декреты Советской власти. М. 1965. Т. 4. С. 411-415.

4Декреты Советской власти. М. 1980. Т. 10. С. 48-52.

5Декреты Советской власти. М. 1957. Т. 1. С.124-126; 466-474.

6СУ РСФСР 1918 г. № 53. Ст. 597.

7СУ РСФСР 1918 г. № 44. Ст. 533.

177

трибуналов1. В годы гражданской войны репрессивные полномочия ревтрибуналов постоянно увеличивались, в то время как сферой деятельности народных судов становились мелкие уголовные и гражданские дела. К тому же, на практике их деятельности отрицательно сказывалась прямая зависимость от местной власти, т.к. вопросы их организации и деятельности относились к отделам юстиции исполкомов местных советов.

Созданная в декабре 1917 года Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с саботажем, спекуляцией и контрреволюцией (ВЧК) положила начало формированию органов государственной безопасности2. Органы ВЧК на местах согласно положению, принятому ВЦИК, создавались совместно с исполкомами местных советов3. К лету 1918 года органы ВЧК были сформированы в 40 губерниях и 365 уездах4. ВЧК и ее местные органы имели широкие полномочия в области розыска преступников, производства дознания и следствия по делам о контрреволюционных преступлениях: они имели право производить аресты подозреваемых, выносить приговоры и исполнять их, включая применение тюремного заключения и даже высшей меры наказания. Таким образом, в ходе гражданской войны они превратились в мощный механизм внесудебной репрессии. Полномочия по внесудебной репрессии впервые были возложены на органы ВЧК декретом СНК «О красном терроре», принятом 4 сентября 1918 года5, в котором предусматривались не только превентивный арест и помещение заложников в специальные места лишения свободы – концентрационные лагеря, – но и их расстрел.

Этот декрет стал законодательной основой для широкого распространения в стране методов жесткого, а зачастую и жестокого принуждения, культивировал в руководстве разных уровней убеждение в абсолютной эффективности этого метода.

Со второй половины 1918 года, в обстановке усиливающейся гражданской войны, начала преобладать тенденция к всеобъемлю-

1Декреты Советской власти. М. 1971. Т. 5. С. 11-15.

2Декреты Советской власти. М. 1957. Т. 1. С.126.

3Съезды советов в документах. 1917-1936. М. 1959. Т. 1. С. 112-113.

4ГАРФ. ф. 393. оп. 11. д. 28. л. 91.

5ГАРФ. ф. 393. оп. 11. д. 17, л. 121-130.

178

щей централизации государственного управления, принявшей, в конечном счете, крайние формы.

Жесткая централизация определила изменения в структуре и компетенции ряда органов управления. Нескольким наркоматам быта предоставлены чрезвычайные полномочия (Путей сообщения, Продовольствия, По военным делам). Были милитаризованы важнейшие отрасли народного хозяйства, от функционирования которых зависело снабжение армии вооружением, обмундированием. Принимались чрезвычайные меры для мобилизации всех людских, продовольственных и материальных ресурсов. Любая война вызывает необходимость максимальной централизации и ужесточения власти и управления. Централизация охватила все сферы государственной жизни, приняв в экономике характер сверхцентрализации. Все отрасли народного хозяйства были подчинены единому центру – Высшему Совету Народного хозяйства, а каждая отрасль в отдельности – главку ВСНХ. Главки управляли крупными и средними предприятиями по всей стране, мелкие же предприятия управлялись совнархозами местных советов. Они указывали им, что и как производить, распоряжались производимой ими продукцией. Главным методом управления центральных ведомств нижестоящими звеньями стал приказ.

Понимая, что невозможно управлять из Москвы тысячами предприятий, разбросанных по стране, Президиум ВСНХ стал создавать территориальные органы управления ими. Промышленное бюро Украины (декабрь 1919 г.). Уральское и Сибирское Промбюро Президиума ВСНХ (май 1920 г.), Промбюро Юго-Востока РСФСР (июнь 1920 г.)1. На положении областных промбюро находились также Центральный совнархоз Туркестана и Киргизское бюро ВСНХ2. На 1 декабря 1920 года в ведении ВСНХ находились: 81 губернский совнархоз, 4 областных бюро ВСНХ, а также бюро совнархозов автономных республик3. Каждый из шести производственных отделов Президиума ВСНХ объединял 15 отраслей хозяйства, управлявшихся главками (по «вертикали»). Функции

1Народное хозяйство. 1920. №17. С. 39-40.

2Там же. С. 39

3ГАРФ. Ф. 5451. Оп. 4. д. 38. л. 245-246.

179

главков в большинстве случаев не имели четких границ, производственные главки занимались вопросами сбыта и распределения производимой продукции. Предприятия не могли самостоятельно распоряжаться материальными ценностями. Связь с местами главки осуществляли через соответствующие отделы губернских и уездных совнархозов и свои местный хозяйственный аппарат – областные, районные правления.

Система главкизма, при которой самостоятельность предприятий была сведена почти к нулевой отметке, могла быть действительной только в условиях разрухи, крайней нехватки сырья, под угрозой полной остановки производства. Она дала возможность государству выстоять в условиях войны и интервенции, но обошлась ему слишком дорого, приведя к губительным последствиям. Во-первых, такая система породила баснословный рост управленческого персонала. По данным Комиссии ВЦИК по сокращению штатов наркоматов1, в ВСНХ (во всей его системе) к началу 1922 г. работали 1 миллион 200 тысяч служащих (без учета занятых в сфере производства). Во-вторых, при такой системе Советы как органы власти на местах, по существу, были отстранены от управления находящимися на их территории предприятиями, их инициатива, если она даже и могла иметь место, сковывалась или просто устранялась.

В районах, где существовала непосредственная угроза со стороны неприятеля, возникали чрезвычайные органы власти и управления – революционные комитеты (ревкомы). Ревкомы сосредоточивали в своих руках всю полноту гражданской и военной власти, они рассматривались как явления временного характера, пока для данной местности существовала военная опасность. В конце 1919 года, когда Красная армия одержала решающую победу, встал вопрос о ликвидации чрезвычайных органов – ревкомов и переходе к конституционным органам власти – Советам. 2 января 1920 года Совет Обороны принял постановление «Об упразднении губернских и уездных революционных комитетов»2. Постановление, однако, не касалось вновь освобожденных от неприятеля рай-

1Состав главков, центров и производственных отделов ВСНХ//Народное хозяйство. 1920, № 7-8. С. 44.

2Декреты советской власти. М. 1973. Т. 6. С. 224-225.

180