Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

инструкций гораздо больше делается в России, чем законом»1.

Вотличие от своей предшественницы, III Дума с самого начала взяла курс на сотрудничество с кабинетом П.А.Столыпина и уже в силу этого не хотела выступать против чрезвычайного законодательства 1906-1907 гг. Кроме того, октябристы, которые были основными союзниками премьера в Думе, не сформулировали своего принципиального отношения к чрезвычайно-указному законодательству как таковому.

По данным Государственной канцелярии, в 1912 г. не было издано ни одного постановления по ст. 87-й, а в 1913 г. – два (оба о

временном разрешении беспошлинного ввоза нефтяного топлива из-за границы)2.

Взаконодательной деятельности правительства по ст. 87-й до начала войны отчетливо различаются, таким образом, два этапа – междудумье 1906-1907 гг. и период после 3 июня 1907 г. За неполные 8 месяцев после I Думы и до созыва II Думы было опубликовано 60 чрезвычайных постановлений, важнейшие из которых прямо были связаны с политикой подавления революции 1905 г., либо террором, либо частичными уступками. При этом применение по ст. 87-й карательных мер не вызывало в правящих кругах разногласий. Все осуществленные П.А.Столыпиным реформы были первоначально проведены в чрезвычайно-указном порядке, но из-за сопротивления представителей дворянства большинство из них так

иостались формально временными, и только аграрная реформа была утверждена законодательными палатами. После 3 июня по ст.

87-й было оформлено более двадцати постановлений: 18 до открытия III Думы, 6 – в период ее существования и 2 – при IV Думе3. Применение ст. 87-й в этот период по большей части было связано не с наличием чрезвычайных обстоятельств, а вызвано желанием избежать долгой процедуры обсуждения в Думе и Государственном совете, а иногда – стремлением правительства избежать отри-

1Государственная дума. Третий созыв. Сессия четвертая. Часть III СПб 1911,

Стлб. 2895-2896.

2Сборник действующих постановлений... Пг. 1915. С. 3, 9.

3Государственный совет... Сессия шестая, Стлб. 1802-1803.

81

цательной позиции одной из палат, что было злоупотреблением чрезвычайно-указным правом.

Кроме использования чрезвычайно-указного законодательства существенными особенностями отличалось и правовое регулирование развития народнохозяйственного комплекса. Как известно, особенность российской истории состоит в том, что во главе многих прогрессивных начинаний у нас стояло государство. В этом отношении не составило исключения и предпринимательство. Делалось это в виде прямого государственного предпринимательства или о создания предприятий на основе частной инициативы. При этом более жизнеспособными были те, которые основаны на частной инициативе. Исследователи отмечают, что правительство всегда старалось идти навстречу частной инициативе подобного рода1.

Важной вехой развития предпринимательства в России стало принятие Закона от 6 декабря 1836 г., в котором законодательно закреплялись многие вопросы, связанные с созданием и деятельностью корпораций. В частности, закон исходил из следующих положений:

1)разрешение учредить компанию является само по себе предоставлением известного рода привилегии, поэтому в качестве таковых могут быть зарегистрированы лишь те, которые весьма полезны;

2)привилегии не следует даровать предприятиям, которые не могут рассчитывать на успех, и в этом правительство должно быть дальновиднее частных лиц, разрешая учреждать лишь те компании,

вотношении которых можно предполагать, что они будут совершать сделки с выгодой для себя и без разорения для вкладчиков;

3)необходимо принять меры к тому, чтобы выгоды, которыми сулит привилегия, достались не только учредителям;

4)вопросы утверждения устава передаются тем же органам, которые дают разрешение на учреждение компании.

В законе довольно подробно регламентируются такие вопросы, как размер капитала необходимого для учреждения компании, распределение его на акции, способ оплаты капитала, очень четко го-

ворится об ограниченной ответственности, указывается и на

1 Каманина Т.В. Корпоративное право. М. 1999. С. 32.

82

пределы размера акций (не менее 50 и не более тысячи рублей). Внутриорганизационные вопросы, вопросы управления компанией регулировались законом. Однако практика быстро показала слабые места этого закона и пошла по пути их использования и нарушения.

Осознавая, что закон 1836 г. страдает явными недостатками, правительство неоднократно пыталось устранить недостатки в деятельности корпораций. Однако его проекты проваливались Государственным Советом.

Тем не менее, законодательный массив, упорядочивавший деятельность корпораций, постепенно изменялся и возрастал, особенно в ХХ веке. Были приняты такие важные нормативные акты, как Торговый устав (1903), Свод законов гражданских (1910), Устав промышленности (1913), Устав кредитный (1914), Устав железных дорог и др. Все они вошли в Свод законов, который затем дополнялся новыми нормативными актами, в частности, Сводным уставом акционерного общества. В этих законодательных актах четко прослеживается желание государства контролировать процесс развития предпринимательства. Так, действовавшая в России система разрешительного акционерного учредительства, согласно которой устав любой акционерной компании должен был учреждаться в министерстве финансов, имела целью всецело контролировать процесс учреждения промышленных объектов. Исследуя общие тенденции торгово-промышленной политики во второй половине XIX в., Л.Е.Шепелев отмечал, что министерские административные распоряжения в России играли существенную роль, открывая путь к обходу законодательных норм, где административным путем дополнялось законодательство1.

Особое внимание со стороны государственных органов уделялось месторасположению различных промышленных заведений, при этом был выработан комплекс необходимых требований, которые предъявлялись этими органами к расположению и устройству промышленных объектов на той или иной территории. Например, раздел 5 Устава Строительного рассматривал требования при по-

1 Шепелев Л.Е. Царизм и буржуазия во второй половине XIX века. Проблемы тор- гово-промышленной политики. Л. 1981. С. 35-36.

83

стройке, содержании и перестройке фабрик, заводов и иных торговых и промышленных зданий1.

Запрет как способ правового регулирования повлиял на размещение промышленных производств и развитие той или иной отрасли в территориальном аспекте, затронув, таким образом, всю промышленную и социальную инфраструктуру определенного региона. В то же время запрет размещения промышленных заведений в экологически значимых местах явился основой для сохранения природных ресурсов. Например, ст. 408 Устава Строительного запрещала строить «в городах и выше городов по течению рек и протоков мануфактуры, фабрики и заводы, вредные чистоте воздуха и воды».2 Устройство частных пороховых заводов, безусловно, воспрещалось в строго определенных губерниях. В отношении этих же территорий было введено ограничение на устройство частных заводов для изготовления взрывчатых веществ3.

В определенной мере был подвергнут государственному регулированию весь спектр отношений внутри производственного цикла. При введении в употребление паровых машин предписывалась необходимость точного исполнения определенных правил предосторожности, и содержалось указание подвергать испытанию такие машины для удостоверения в их прочности4. Рассмотрению вопросов испытания, перевозки, хранения и продажи нефти, нефтепродуктов и минеральных масел была посвящена отдельная глава Устава о промышленности фабрично-заводской и ремесленной5. Порядок производства горнопромышленниками подземных работ регулировался правилами, изложенными в статьях Устава Горного6. Устройство и функционирование складов как неотъемлемой части производства требовало государственного регулирования с целью предотвращения неблагоприятных последствий в самих

1Устав Строительный. СПб. 1900. С. 164-176.

2Там же. Ст. 68.

3Устав о промышленности фабрично-заводской и ремесленной. СПб. 1913. Ст. 206, 239.

4Устав о промышленности. Ст. 76,77.

5Устав о промышленности фабрично-заводской и ремесленной. Ст. 165.

6Собрание законодательства Российской империи. Т. VII.1893. Устав Горный. Ст. 714-740.

84

промышленных заведениях и на примыкающих к ним территориях1.

Производство изделий из золота и серебра, торговля этими металлами и изделиями из них также контролировались со стороны государства. Каждый фабрикант или мастер, «приготовляющий изделия из золота», обязывался накладывать на продукцию свое частное (именное) клеймо, которое должно было по форме резко отличаться от клейм пробирных2. Наложение клейма предусматривалось относительно паровых машин. После проведения испытаний, как на котлы, так и на кипятильники налагались клейма с обозначением предельно допустимого давления пара; на клейме также указывались год и месяц, когда была произведена проба3.

Функционированию выставок изделий мануфактур, фабрик и заводов была посвящена отдельная глава Устава о промышленности, включавшая более 40 статей. Общие положения данной главы устанавливали, что распоряжения об открытии выставок в губернских городах в соответствии с местными особенностями и состоянием мануфактурной, фабричной и заводской промышленности делались губернаторами под наблюдением министра внутренних дел. Высылаемые изделия, снабженные фабричными клеймами и знаками, удостоверявшими их происхождение, сопровождались свидетельствами губернатора с обозначением звания, имени, отчества и фамилии фабриканта, местонахождения промышленного заведения с указанием числа занятых на производстве рабочих4. Изделия без фабричного клейма не принимались на выставку, а фабриканты, удостоенные на выставках наград могли помещать изображение последних при клеймах на своих изделиях5.

Одна из основных целей, которую преследовало государство здесь − подъем промышленного производства через уважение и поощрение самих производителей. Другой целю статистический анализ сведений об участниках выставки с целью определения наи-

1Устав о промышленности фабрично-заводской и ремесленной. Ст.Ст. 182,184, 186,210,225, 227, 231, 247

2Устав Пробирный. СПб. 1887. Ст. 518.

3Устав о промышленности. Ст. 80, 81.

4Там же. Ст. 212, 217.

5Там же. Ст. 217, 249.

85

более важных и перспективных отраслей промышленности. Эффективным механизмом воздействия на развитие промыш-

ленности стала налоговая система. Министр государственных имуществ для «цели умножения или уменьшения податей с заводов частных людей»1 наблюдал за тем, чтобы промышленники, обремененные уплатой излишних налогов, не останавливали производства, чтобы соблюдался баланс интересов государства, так и производителей, рассматривалась возможность помощи промышленным предприятиям, выпускавшим продукцию для внешней торговли через «всевозможное пособие и, где нужно, льготные годы»2.

Правительство позволяло создавать новые производства частным предпринимателям и, более того, помогало им, субсидируя, защищая их от иностранных конкурентов, создавая льготный налоговый режим3.

Русские подданные освобождались от взятия с них купеческого свидетельства на один год при условии, что они не состоят в гильдиях или выбыли из них более трех лет назад. Лицам, имевшим намерение организовать мануфактуру, фабрику или завод, выдавалось удостоверение, по которому в дальнейшем при учреждении промышленного заведения в течение одного года давалась дополнительная льгота еще на два года4.

Лицам, желавшим устраивать фабрики и заводы «в городах уездных и заштатных, а также в казенных местечках, приписанных к уездным городам», предоставлялось по усмотрению министра финансов право на льготы от платежа гильдейских пошлин на шесть лет5. В Уставе Горном предусматривались положения, в соответствии с которыми министр государственных имуществ «старается преимущественно одобрять тех заводчиков, коих произведениями заменяются произведения иностранные, употреб-

1Устав горный. Ст. 33.

2Там же. Ст. 33.

3Фоков А.П. Становление и развитие собственности в России (Историкоправовые исследования проблемы на рубеже тысячелетий) // Юрист. 2003. № 6. С.

4Устав о промышленности. Ст. 162.

5Там же. Ст. 163,164.

86

ляемые внутри Государства, или производится внешняя торговля»1. Русским фабрикантам разрешалось выписывать через департамент торговли и мануфактур, посредством русских консулов и с разрешения министра финансов, образцы тех иностранных изделий, которые требовались «для подражания и руководства при изготовлении таковых же» и которые, действовавшим в это время тарифом, были запрещены к ввозу в страну2. Лица еврейской национальности, учреждавшие промышленные заведения в местах, назначенных для них постоянного проживания, также могли получать пособия от правительства «по особенному рассмотрению нужды в пользе таких заведений»3.

Таким образом, государство пыталось создать необходимые условия для развития российской промышленности. Однако главная сложность данной проблемы заключалась в том, что промышленное производство было новым явлением и для урегулирования даже части этих отношений требовалось время и постоянное развитие нормативной базы. Этим объясняются многочисленные пробелы законодательства о промышленности России второй половины ХIХ-начала XX вв.

В этот период промышленная политика российского государства решала главную задачу − урегулировать наиболее важные сферы организации промышленного производства, давая возможность развития новым и перспективным производствам, корректируя фи- нансово-налоговую политику и управленческую инфраструктуру. Государственное вмешательство в дела промышленности осуществлялось через систематизацию статистических данных. С помощью полученных сведений вырабатывались стратегические направления промышленного развития России.

Другими средствами воздействия на развитие промышленности стали: защита промышленных изобретений, контроль процесса учреждения и функционирования промышленных объектов, формирование конкурентной среды в правовом пространстве Российской Империи. Не менее значимым для модернизации всего народнохо-

1Устав Горный. Ст. 31.

2Устав о промышленности. Ст. 165.

3Там же. Ст. 166.

87

зяйственного комплекса являлось и правовое регулирование казенных предприятий. На рубеже ХIХ-ХХ вв. казенные предприятия находились в подчинении семи министерств: Министерства финансов, Министерства торговли и промышленности, Министерства государственных имуществ, Министерства путей сообщения, Военного и Морского министерств.

В начале ХХ в. в связи с подготовкой России к Первой мировой войне был разработан пакет законов о принципах, способах и методах выполнения программ по перевооружению армии и флота. Комплекс данных законодательных актов состоял из трех законов о флоте (1907, 1911, 1913 гг.) и двух законов о перевооружении армии (1913, 1914 гг.). По этим законам 50 процентов заказов по судостроительной программе передавалось казенным заводам, Оружие для армии предполагалось изготовить почти исключительно на казенных предприятиях. Так, 86,4 процента необходимого пороха должны были произвести казенные заводы и т.д. На переоборудование заводов морского ведомства предполагалось выделить 9,1 млн. руб., военного ведомства − 40 млн. руб. Выделение таких значительных средств на расширение и модернизацию системы казенных предприятий говорило о намерении правительства и в дальнейшем способствовать усилению и росту государственного сектора в общей системе предприятий России.

Анализируя структуру уставов, включавших в себя статьи о казенных предприятиях, содержание самих статей, можно отметить разъединенность законодательства о горнозаводской и фабричнозаводской промышленности, что объясняется различными взглядами на их значение и функции в народном хозяйстве. Основное значение имели статьи универсального характера, применявшиеся для всех казенных предприятий. В ходе анализа этих статей выявляется понятие «казенные предприятия», основные признаки, по которым предприятия де-юре относились к заведениям казны. Изучение содержания статей позволяет сделать вывод об отражении в общем законодательстве специфики положения казенных предприятий среди промышленных предприятий страны: законодательство оставляло за правительством право определения круга казенных отраслей и предприятий, степень монополизации казной различных отраслей оговаривалось особо.

88

В состав «Свода законов Российской империи» не вошли военное и морское законодательства. Они были систематизированы в ведомственных сборниках: «Свод военных постановлений» и «Свод морских постановлений». Оформление статей сборников по сравнению с оформлением статей уставов Свода Законов имело определенные особенности. Некоторые статьи ссылались на неопубликованные законы, например, законы о 9-часовом рабочем дне в заведениях военного ведомства от 12 апреля 1905 г. и морского ведомства от 12 мая 1905 г. В Своде военных постановлений и Своде морских постановлений численно преобладали статьи, отражавшие буквальный текст источников, что также являлось отличительной чертой ведомственных сборников по сравнению с уставами Свода Законов. Статьи сборников подробно регулировали деятельность госпредприятия, перечисляли по названиям все заведения и классифицировали их по родам производств. В число казенных предприятия военного ведомства были включены 18 технических артиллерийских заведений, в число заведений морского ведомства − 4 завода и 10 портовых мастерских. В разделах, посвященных рабочим казенных предприятий, были сформулированы определения понятий «мастеровые», «рабочие», «мастера», «подмастерья»; регулировались отношения найма, отмечалось наличие казенных мастеровых в мастерских (военнослужащих), оговаривались прием на военные заводы только русских подданных, исключая евреев, право рабочих на 6-ти недельный отпуск и т.д. В Своде морских постановлений были особо выделены статьи, устанавливавшие полукоммерческую систему управления и функционирование заводов морского ведомства: с общими управлениями для Балтийского и Адмиралтейского, Обуховского и Ижорского заводов, существованием заводов без кредитов и смет, исключительно за счет собственных средств.

Таким образом, и в начале ХХ в. продолжала доминировать тенденция по укреплению влияния государства на развитие промышленных предприятий. Нормативные акты государственного регулирования предпринимательства составили основу законодательства в области правового регулирования промышленного развития России, определили важнейшие направления индустриализации страны в межреволюционный период ХХ в. В

89

этот период русское общество под влиянием интенсивных процессов буржуазного развития изменилось самым существенным образом. В нем были представлены различные элементы развивающихся новых производственных отношений капиталистического типа: достаточно крупная государственная собственность в различных отраслях народного хозяйства и дифференцированная частная собственность в промышленности и сельском хозяйстве при существенных ее ограничениях для широких слоев крестьянства, значительная дифференциация и рост трудовой интеллигенции; развитие новых организационных форм ведения предпринимательства – появление монополий разных типов и рост профсоюзного движения; появление новых организационных форм объединения технической интеллигенции, рост кооперативного движения среди крестьянства. Все это говорило и о формировании новых элементов в развитии российского общества, совершенно не соответствовавших механизму государственного управления Российской империи. Он представлял собой бюрократизированную систему, обслуживающую интересы привилегированного феодального сословия России – дворянства. Иными словами, управляющая система России совершенно не соответствовала системе управляемой, остро нуждавшейся в таком механизме государственного управления, который бы гибко реагировал на интересы различных слоев общества, участвующих в общественных отношениях. Гибкость этого механизма в значительной степени могла зависеть от умения сочетать ведомственные, отраслевые интересы и координировать их между собой, умения сочетать интересы государства и частных лиц, интересы центра и местные, региональные интересы. Во многом это зависело бы от реформирования механизма государства на основе принципа разделения властей и по горизонтали, и по вертикали, закрепленного на конституционном уровне. Россия нуждалась в комплексном реформировании всего государства, приспособления его к новым задачам поступательного развития. К сожалению, ни глава государства, ни его ближайшее окружение в государственном аппарате, ни многие представители политической элиты или не понимали глубины стоящих задач, или видели пути их решения не в радикальном реформировании государства, а в подавлении недовольства широких слоев населения, в обеспечении

90