Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

стоятельств, которые приводили к росту преступности и усилению хаоса в стране:

-сохранились эксплуататорские классы, что само по себе служило питательной средой для уголовной преступности. Деклассированные элементы из бывших имущих классов нередко сами руководили бандами, участвовали в разбоях и грабежах. Одним из проявлений, наглядно демонстрирующих

политическую направленность подобных уголовных действий, были пьяные погромы1;

-мелкобуржуазный характер страны, преобладание крестьянского населения с частнособственнической психологией;

-демобилизация и разложение царской армии, давшие массы вооруженных людей в кризисной обстановке;

-широкая амнистия Временного правительства, давшая всплеск рецидивной преступности, особенно в столицах2.

Накануне Октябрьской революции В.И.Ленин сформулировал основные принципы будущего государственного устройства3, главными из которых были: сущность государства – диктатура пролетариата; тип государства – государство-коммуна, единственная форма – советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, объединяющие законодательную и исполнительную власть; замена постоянной армии всеобщим вооружением народа, замена профессиональной полиции милицией, отрядами вооруженных рабочих, поочередно исполняющих функцию охраны порядка; устранение бюрократии – привилегированных назначаемых чиновников; создание аппарата управления на принципах выборности и сменяемости всех чиновников в

1Более подробно о внутриполитической обстановке в России и причинах роста преступности в первые месяцы после октябрьского переворота см.: Мулукаев Р.С., Миронов А.И. Деятельность органов внутренних дел по предупреждению и раскрытию преступлений (октябрь 1917-1978 гг.) М. Академия МВД. 1979.

2В связи с этим в 1918 г. число вооруженных грабежей возросло по сравнению с 1917 г. в 285 раз, а убийств в 11 раз. См.: Тарновский Е. Война и движение преступности в 1911-1916 гг.//Сб. статей по пролетарской революции и праву. М.

1918. С.109.

3Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. т. 34. С. 313-317.

161

любое время, с оплатой их труда по ставкам средней заработной платы рабочих.

Для большевиков, пришедших к власти в октябре 1917 г., моделью нового государства стало государство-коммуна, совмещающее в одном органе функции законодательной и исполнительной властей: депутаты сами принимают законы, сами организуют и контролируют их исполнение, сами отвечают за них перед своими избирателями. Единство власти – основной конституционный принцип, которому было отдано предпочтение. В соответствии с ним государственная власть по своей сущности и форме – едина и неделима. Этот принцип (его назвали «полновластие Советов») являлся основой подчинения исполнительного аппарата представительным органам и означал верховенство Советов всех уровней, их право отменять решения, принятые подчиненными им исполнительными органами. Преимуществом этой системы считалась возможность раз и навсегда покончить с чиновником, во все времена бывшим в России бичом и камнем преткновения. По замыслу, будучи органами народовластия, Советы должны были одновременно стать и органами народного самоуправления.

В.И.Ленин считал власть Советов организационной формой «диктатуры пролетариата» «в самой суровой форме»1, но была ли она на самом деле диктатурой именно пролетарского класса, если учитывать следующие обстоятельства: 1) большинство населения страны составляли крестьяне и кустари (82 процента проживали в деревне), 2) малочисленность пролетариата2, 3) низкий уровень грамотности (72 процента неграмотных, еще ниже уровень политической грамотности), 4) низкий культурный уровень – культура в России была явле-

1Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. т. 34. С. 213.

2В отечественной историографии принято считать, что в 1917 г. рабочие составляли 11% населения, то есть около 18 млн. человек (см.: Октябрьская революция: вопросы и ответы. М. 1987. С. 23). Но, если руководствоваться ленинским определением − рабочий это тот, кто простоял у станка не менее десяти лет, то перед началом первой мировой войны в России было по одним источникам 2,5 млн., по другим − 3,5 млн. рабочих.

162

нием верхушечным, 5) отсутствие политической активности масс, выражавшееся в их равнодушии к самим Советам?

Реализация на практике идеи государства-коммуны, означала разрушение старого государственного аппарата управления, передачу всей полноты власти Советам, налаживание как горизонтальных, так и вертикальных связей между высшими, центральными и местными органами власти. Происходило это в условиях экономической разрухи, политической нестабильности, развала армии и роста преступности. Сложная внутренняя обстановка усугублялась также растущим сепаратизмом регионов, где возникала масса различных «трудовых коммун», «федераций», совнаркомов, которые практически не признавали авторитет центральной власти. Процесс налаживания реально работающего механизма государственного управления происходил в нелегких условиях, еще более усложнившихся весной 1918 г. в связи с началом гражданской войны и иностранной интервенции. Так возникла проблема «центр» и «места». Только сильная центральная власть была в состоянии обеспечить восстановление разорванных хозяйственных связей, контакты с деревней, наведениепорядка и дисциплины, то есть устойчивость всегогосударственного организма.

Марксистская идея полной централизации управления народным хозяйством, которое развивается по единому, заранее разработанному плану, нашла сторонников среди большинства русских экономистов. Эта идея покоилась на уверенности, что только таким образом можно покончить с бедствиями строя хозяйственного индивидуализма и свободного предпринимательства.

В.И.Ленин считал, что объективная необходимость централизма в социалистическом обществе вытекает также из общественного разделения труда. Современное производство представляет собой множество отраслей, подотраслей, специфических видов труда, экономических районов, объединений, предприятий и т.д. «Ни железные дороги, ни транспорт, ни крупные машины и предприятия вообще, – писал он, – не могут функционировать правильно, если нет единства воли, связывающего всю наличность трудящихся в один хозяйственный орган, работающий с правильностью часового механизма. Социализм порожден крупной машинной индустрией. И если трудящиеся массы, вводящие со-

163

циализм, не сумеют приспособить своих учреждений так, как должна работать крупная машинная индустрия, тогда о введении социализма не может быть и речи»1. Вразработанной В.И.Лениным схеме социалистического управления важное место занимает положение о различных формах и методах реализации принципа централизма в зависимости от конкретно-исторических условий становления и развития социализма.

Система «военного коммунизма» может лишь отчасти считаться порождением гражданской войны. Основные положения организации управления промышленностью, в которых уже содержались все главные начала экономической политики периода военного коммунизма, I съезд СНХ принял еще до начала гражданской войны. В.И.Ленин признавал позже: «...мы предполагали без достаточного расчета – непосредственными велениями пролетарского государства наладить государственное производство и государственное распределение продуктов по коммунистически в мелкокрестьянской стране. Жизнь показала нашу ошибку»2.

Идею всеохватывающего централизма разделяло большинство большевиков. Так, Н.И.Бухарин усматривал в этом тенденцию к «превращению всего национального хозяйства в одно гигантское комбинированное предприятие... являющееся предпосылкой организованного социалистического хозяйства»3. «Мы за централизованное крупное производство, развивающее до максимума производительные силы», – писал он тогда4. Подобную точку зрения разделял и Л.Д.Троцкий. Считая главным критерием экономического развития рост производительных сил, он видел основную задачу в том, чтобы «повышать производительность труда на тех «принудительных», т.е. плановых, а не вольных рыночных основах, на которых строится все наше хозяйство»5. Большинство лидеров большевиков в первый послереволюционный период, как справед-

1Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. т. 36. С. 157.

2Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. т. 44. С. 201.

3Бухарин Н.И. Проблемы теории и практики социализма. М. 1989. С. 53.

4Бухарин Н.И Анархизм и научный коммунизм // Коммунист 1918 № 2 С 12 .

5Троцкий Л.Д. Сочинения. Т. 15. М-Л. 1927. С. 140.

164

ливо отмечает современный исследователь, отождествляли прогресс производства с централизацией, а ее – с планомерностью1.

Строительство механизма нового по своей сущности государства осуществлялось впервые. У пришедших к власти политических сил не было никакого опыта государственного управления. «Многого мы себе тогда не представляли. Подчас не знали, как присту-

пить к делу», – вспоминал бывший нарком внутренних дел Г.И.Петровский2.

В новых исторических условиях мирного развития социалистической революции лидер большевиков всесторонне обосновал тезис о неизбежности слома буржуазного государства и замены его новым советским государственным аппаратом3. Но, как диалектик, он считал, что для достижения этой цели «необходимо временное использование орудий, средств, приемов государственной власти против эксплуататоров, как для уничтожения классов необходима временная диктатура угнетенного класса»4. Он выступал против упрощенного понимания вопроса о сломе буржуазного и создания нового социалистического государственного аппарата, и писал, что организация его является одной «из самых серьезных, самых трудных задач, стоящих перед пролетариатом» и что именно эта «трудность задач пролетарской революции должна побудить сторонников пролетариата к более внимательному и конкретному изучению способов выполнения этих задач»5. Говоря о необходимости уничтожения буржуазного госаппарата, Ленин, прежде всего, имел в виду аппарат принуждения, армию, полицию и чиновничество. Что же касается той части старого аппарата, выполнявшего учетнорегистрационную, статистическую и ряд других, необходимых для управления обществом функций, то «этого аппарата разбивать нельзя и не надо»6. Смысл его позиции заключался в том, что на первом этапе строительства советского госаппарата необходимо

1Мау В. Реформы и догмы 1914-1929 гг. М. 1993. С. 60.

2Петровский Г.И. Рождение власти Советов. В кн. Утро нового мира. М. 1962. С.

3Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. т. 34. С. 303.

4Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. т. 34. С. 60.

5Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. т. 34. С. 302.

6Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. т. 34. С. 307.

165

максимально использовать в советских учреждениях тех служащих старых министерств и ведомств, которые добровольно перейдут на сторону советской власти.

Именно поэтому первым и важнейшим шагом по пути создания новых центральных органов власти должно было стать подчинение всего аппарата бывших министерств поставленным у руководства отдельными отраслями государственного управления комиссиям во главе с народными комиссарами. Именно об этом говорил декрет ВЦИК и СНК от 9 ноября 1917 г.1 Легитимным основанием для формирования нового государственного аппарата стали решения Второго съезда Советов, состоявшегося 25-26 октября 1917 г., который принял декреты о земле, о мире, и образовал первое советское правительство.

Центральными органами отраслевого управления, таким образом, стали народные комиссариаты (наркоматы). Из четырнадцати созданных в 1917 г. наркоматов шесть были народнохозяйственными (торговли и промышленности, земледелия, по железнодорожным делам, продовольствия, почт и телеграфов, финансов); только два наркомата – в области социально-культурного строительства (труда, просвещения) и шесть – в области административнополитической (по военным делам, по военно-морским Делам, внутренних дел, по иностранным делам, национальностей, юстиции). Из всех наркоматов лишь один Наркомат по делам национальностей был, по сути, новым, то есть не имевшим предшественника в том или ином виде ни в царском аппарате, ни в аппарате временного правительства. Этот первый набор наркоматов сразу же начал пополняться созданием новых ведомств: ВСНХ, наркоматов государственного призрения, здравоохранения, государственногоконтроля и др.

Однако назначенные в центральные правительственные учреждения народные комиссары и их помощники встретились с неприятием со стороны чиновников. «Бюрократический аппарат сопротивлялся, служащие старых министерств, всяких госучреждений решили всячески саботировать работу и этим мешать Советской власти наладить новый госаппарата».2 Главными

1Декреты /Советской власти. М. 1957. т. 1. № 43.

2Крупская Н.К. Воспоминания о Ленине. М. 1957. С. 336.

166

организаторами саботажа чиновников считались Комитет спасения родины и революции, Союз союзов служащих госучреждений Петрограда и ВЦИК первого созыва, причем в их распоряжении оказался громадный денежный фонд1.

Тем не менее, советское правительство требовало от народных комиссаров обеспечивать бесперебойную работу министерств. Старые министерства и ведомства окончательно прекратили свое существование только к концу 1918 года, когда полностью сформировались и укрепились народные комиссариаты. И тогда же, в декабре 1918 специальным декретом СНК были упразднены Государственный совет, Государственная канцелярия и Канцелярия Временного правительства2.

Все основные мероприятия по созданию нового аппарата были проведены в течение октября 1917 – весны 1918 гг. Процессы эти были одновременны и взаимосвязаны. Использование некоторых частей прежнего государственного механизма имело гораздо более широкие масштабы, чем это представлялось большевикам до революции. Использовался не только старый аппарат учета и распределения, связи путей сообщения и т.п., но и отдельные элементы буржуазного карательного механизма: ряд учреждений военного и военно-морского ведомств старой армии, следственной системы и др.

Аппарат управления, в основных чертах, строился по отраслевому признаку: каждый наркомат стоял во главе одной из отраслей (промышленности, культуры). Во внутреннем построении преобладали отраслевой, производственно-территориальный и функциональный принципы, которые отражали особенности связей центра с управляемыми объектами. В значительной мере этот подход был унаследован от старого царского аппарата.

Особенностью начального периода формирования наркоматов являлось сохранение в прежнем виде некоторых структурных подразделений прежних министерств. В большей мере это относилось к таким ведомствам, как наркоматы финансов, по военным делам, почт и телеграфов. Отраслевые (производственные) подразделения

1Лацис М.Я. Два года борьбы на внутреннем фронте. М. 1920. С. 12.

2Декреты советской власти. М. 1957. С. 231, 234.

167

в большей степени были присущи хозяйственным наркоматам. Такие подразделения были в Наркомземе (управления: земледелия, землеустройства, лесами, коннозаводства, мелиорации и т.п.), НКПС (управления: морского транспорта, речного транспорта, железнодорожного транспорта и т.п.). Более редко встречающийся тип структурных подразделений – по видам продукции. Так был построен аппарат Наркомпрода, были такие подразделения и в ВСНХ.

Характерной чертой аппарата управления было огромное количество структурных частей и многоступенчатость их соподчинения, например, Наркомат путей сообщения РСФСР включал: Центральное управление железнодорожного транспорта – отдел тяги – подотдел паровозный – часть эксплуатационная. Что касается структуры наркоматов в других республиках, то она повторяла в миниатюре структуру одноименных органов управления РСФСР. Именно наркоматы выступали как непосредственные организаторы всех преобразований. Они сосредоточили в своих руках все нити государственного управления, осуществляли национализацию промышленности, организацию производства, национальногосударственное строительство, социально-культурное строительство и т.п. Это было начало «министерской власти». Строительство нового государственного аппарата дополнительно усложнялось необходимостью вести эту работу по многим направлениям сразу, в том числе и выстраивая вертикаль власти. В то же время на строительстве централизованного аппарата управления сказались и некоторые объективные тенденции развития всего народно-хозяйственного комплекса. Например, наличие в стране целого комплекса казенных предприятий, обслуживающих оборону страны – они постепенно превращались в самостоятельную отрасль, требующую особого аппарата управления. Егосозданиеосуществлялось следующим образом.

В 1918 г. (в июле) было создано центральное правление артиллерийских заводов (Цепаз), включенного в состав Главного артиллерийского управления (ГАУ). В 1919 г. Цепаз был передан в Совет военной промышленности (СВП), учрежденный в сентябре 1919 г. Совету военной промышленности предшествовали Чрезвычайная комиссия по снабжению Красной армии (Чрезкомснаб), учрежденная в августе 1918 г., и «Чрезвычайный уполномоченный Совета труда и обороны по снабжению Красной армии» (Чусосна-

168

барм), учрежденный в июне 1919 г., «Совет военной промышленности» (или, как его называли, «Промвоенсовет») объединял Цепаз, Главкоавиа (из ВСНХ), Ценморз (из Морского комиссариата) Цупвоз (из ВСНХ). Под его контроль поставлены были также Гомза, Главцветмет, Секция взрывчатых веществ BCНX, Главкож и Главодежда. В результате полного слияния Промвоенсовета с Главками образовалось Главное управление военной промышленности

(ГУВП) в 1922 г.

До 1917 г. Россия, несмотря на то, что на ее территории существовали отдельные автономные образования, являлась унитарным государством. Идеологической основой российского унитаризма был тезис о «единой и неделимой России». Он не только разделялся правящими кругами, но и содержался в программах общероссийских либеральных партий. Принцип федерализма не сразу был принят и большевиками, хотя их программа предусматривала право наций на самоопределение. Усиление центробежных тенденций в политическом развитии страны после Февральской революции заставило В.И.Ленина и его сторонников пересмотреть свое отношение к федерализму. Придя к власти, они выбрали в соответствии с преобладавшим в начале XX в. пониманием этого принципа идею национальной федераций в качестве формы государственного устройства. Одновременно были подтверждены равенство и суверенность всех народов России, их право на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельных государств («Декларация прав народов России» от 2 ноября 1917 г.). 4 декабря 1917 г. Совнарком признал автономию Украинской народной республики, провозглашенную Центральной радой, и, подтвердив ее право на отделение от России, изъявил желание вступить с ней в федеративные или иные отношения. 18 декабря 1917 г. ВЦИК и Совнарком издали признании государственной независимости Финляндии.

Юридически советская федерация была оформлена в январе 1918 г. Состоявшийся тогда III Всероссийский съезд Советов принял резолюцию «Офедеральных учреждениях Российской республики». На основе добровольного союза народов учреждалась Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика (РСФСР).

169

Вскоре на ее территории появились автономные республики и области. Весной 1918 г. в составе РСФСР возникли Туркестанская АССР, Таврическая, Донская, Терская и Кубано-Черноморская советские республики. Велась подготовка к созданию ТатароБашкирской республики. Однако из всех этих автономных образований уцелела лишь Туркестанская АССР, провозглашенная 30 апреля 1918 г. Позднее были образованы более прочные автономии: в октябре 1918 г. появилась Трудовая коммуна немцев Поволжья; в марте 1919 г. – Башкирская АССР; в 1920 г. – Татарская и Киргизская (Казахская) АССР, Карельская трудовая коммуна, Чувашская, Калмыцкая, Марийская и Вотякская (Удмуртская) автономные области; в 1921 г. – Горская, Дагестанская и Крымская АССР, Бурят-монгольская (Дальнего Востока), Коми (Зырян) и Кабардино-Балкарская автономные области; в 1922 г. – Якутская АССР, Монголо-Бурятская (Сибири), Карачаево-Черкесская, Ойратская, Адыгейская (Черкесская) и Чеченская автономные области.

Перестройка российской государственности на федеративных началах позволила остановить дальнейший распад России как государства и создать необходимые условия для восстановления единого, многонационального государства. Делалось это и в условиях уточнения взаимоотношений различных органов власти. В соответствии с решениями II съезда Советов высшим органом власти в России стали съезды Советов. В промежутках между съездами Советов высшим законодательным, исполнительным и контролирующим органом власти был Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). 17 ноября 1917 г. был принят «Наказ о взаимоотношениях между ВЦИК и СНК», который весьма формально наметил разграничение их функций1. На передачу всей власти на местах и создание соподчиненной системы организации деятельности советов разных уровней направлены были решения III съезда Советов2 и инструкции о правах и обязанностях советов3. Более того, в условиях дефицита подготовленных

1Декреты Советской власти. М. 1957. Т.1, С. 102.

2СУ РСФСР. 1917. № 12.

3Там же.

170