Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

(В.И.Тимирязев, С.И.Тимашев)1. Из Министерства финансов в аппарат нового ведомства были переданы отделы промышленности и торговли, тарифные учреждения и заведование фабричных инспекцией, из бывшего Министерства земледелия и государственных имуществ передано управление горной промышленностью; креме того, в состав министерства вошел аппарат созданного незадолго до революции главного управления торгового мореплавания и портов2.

Казенные промышленные предприятия (вместе с техническими заведениями и складами) занимали 2,7 процента в общей сумме доходов госбюджета (1913 год). Среди этих предприятий основную роль играли горные заводы: из годового дохода в 22.4 млн. руб. на долю горных заводов приходилось 17 млн. руб. (свыше 75 процентов). Государство стремилось перевести их на «коммерческие основания», т.е. хозрасчет. Казенным заводам предлагалось определять себестоимость выполненного заказа, к себестоимости «назначать» до 15 процентов на прибыль. Из прибыли осуществлялись модернизация и расширение производства, 10 процентов предназначалось на премирование администрации. «Коммерческие oснования» представляли собой определенное приспособление госпредприятий к рынку, хотя, конечно, это еще не был рыночный режим хозяйствования. Длярешенияопределенныхобщегосударственных задач приходилось отдавать предпочтение нерыночным методам хозяйствования. На казенные предприятия возлагались некоторые функции социальной помощи населению (например, отпуск продукции на льготных условиях)3.

Горнопромышленные предприятия под объем производства в соответствии с утвержденной правительством сметой доходов и расходов получали из казны средства в виде «операционного кредита», который возвращали из поступлений от производства продукции и услуг. Специальным целевым назначением выделялись средства на реконструкцию заводов, капитальный ремонт, приобретение обо-

1Исаев И.А. История государства и права России. М. С. 372.

2Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М.1995. С.91.

3Галаган А.А. История предпринимательства Российского. От купца до банкира.

М. 1997. С. 81.

51

рудования, а также на уплату промыслового налога и сборов с имущества. Финансирование горных заводов осуществлялось так же, как и железных дорог. Горный департамент ставилвзаслугуказенным заводам особое качество ряда изделий и низкие цены по сравнению с частными заводами. В действительности у казенных заводов ценового превосходства не было и не могло быть из-за устаревшей технологии, несовершенной организации производства, низкого профессионального уровня руководящих кадров, формировавшихся из отставных высокопоставленныхвоенныхи чиновников.

Весьма интересным, с точки зрения взаимодействия частного и государственного предпринимательства, представляется развитие руководства железнодорожной политикой страны. В 1856 г. руководство ею было возложено на Главный комитет железных дорог. В 1858 г. в Главном управлении путей сообщения создается управление главного инспектора частных дорог. В 1865 г. создается Министерство путей сообщения. С80-х годов правительство отказывается от ориентации на частное предпринимательствов строительстве железных дорог. В1882 г. в составе министерства было создано управление казенных железных дорог. В 1885 г. был принят Устав железных дорог, вводивший на железных дорогах России единый порядок. В 1899 г. разросшийся аппарат министерства был перестроен − сохранившиеся до этого времени департаменты преобразованы в управления. Комитет по распределению заказов на рельсы, скрепления и подвижной состав выполнял роль государственного монополистического регулирующего органа, связанного с монополиями1.

Если обратиться к показателю вклада госсектора (без налоговых поступлений) в доход бюджета, то из 45 процентов (в 1913 году) на долю железных дорог приходилось около 25процентов2. Управлениямжелезных дорогиз казнывыделялись средства на эксплуатационныерасходы, которые покрывались поступлениями от оплаты грузов и пассажироперевозок. Оплата определялась тарифами, разрабатываемыми Тарифным комитетом Министерства финансов с участием представителей от же-

1Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России.

С. 203.

2Лапина С., Лелюхина Н. Государственное предпринимательство в России (начало ХХ века). С. 71.

52

лезных дорог − с одной стороны, представителей от производителей, потребителейи торговцев(бирж)−сдругой.

Строительство железных дорог общегосударственного значения начало государство, но в 70-е годы XIX в. все казенные дороги были переданы частному капиталу. Функционирование частного капитала в железнодорожном хозяйстве на протяжении 20 лет (1857-1877 годы) показало, что частный капитал успешно конкурировал с казенными железными дорогами, но бессистемность в coopужении дорог, ориентация на коммерческие цели в ущерб народнохозяйственным, несогласованность в деятельности отдельных обществ, низкое качество строительства при высоких ценах привели к тому, что после 1878 года государство выкупило наиболее важные дороги (списав долги на сотни миллионов рублей) и наладило их более успешную эксплуатацию, приступило к осуществлению мер по регулированию частных железных дорог1.

Наличие отраслей народного хозяйства, где осуществляется государственное, казенное предпринимательство − не исключение для России, а общее правило капиталистической индустриализации, т. к. на ранних стадиях развития капитализма у многих не хватает первоначального капитала. Однако его характер зависит от конкретных условий той или иной страны. Например, Россия по общему валовому доходу государственного сектора находилась на уровне Германии, но уступала по структуре отраслей, доле государства в отраслевом производстве и результативности государственного сектора. В Германии на долю казны приходилось 93

процента обшей протяженности дорог, в России − 70 процентов и т.д.2

Следует отметить и еще одну особенность очень важную для стран второго эшелона развития капитализма − необходимость быстрее догонять и перегонять государства первого эшелона. Особое значение эта политическая причина приобретала для нашей страны вследствие сравнительно слабого развития ее машиностроительной

1Лапина С., Лелюхина Н. Государственное предпринимательство в России (начало ХХ века). С. 74.

2Документы по истории монополистического капитализма в России. М. 1959. т. 4.

С. 193.

53

промышленности, основной отрасли всего народного хозяйства. Особое значение она имела для производства вооружений, для деятельности военного ведомства, т.к. значительная часть средств из бюджета, ассигнуемых на производство вооружений, уплывала за границу, что грозило стране прямой зависимостью от заграницы при перевооружении армии. Именно по этим причинам казна уделяла самое серьезное внимание своим предприятиям, хотя установить точные размеры военных казенных предприятий невозможно из-за завесы секретности.

Проведя глубокий и объективный анализ статистики начала ХХ века, К.Ф.Шацилло говорит о том, что в 1908 г. В России в работе на оборону было занято не менее 75 тыс. человек. Главным недостатком в деятельности казенных заводов, работавших на оборону, была их полная зависимость от дотаций государства, в результате такие понятия, как цена, прибыль, амортизация, контрактные сроки, даже не возникали в умах чиновников. Ими руководили не эти атрибуты политэкономии, а, во-первых, обязанность выполнить план и, во-вторых, корыстная заинтересованность любыми способами получить в своих отчетах липовую прибыль (10 процентов ее, согласно положениям о казенных заводах, выделялось на премию самой этой же администрации за добросовестную работу). Кроме того, деятельность заказчика и владельца этих заводов − Морского и Военного ведомств, вносила хаос в работу, часто уже в период строительства они меняли условия заказов, бесконечно «усовершенствовали» проекты, заставляя ломать одно и переделывать другое. Бесхозяйственность на местах, отсутствие элементарной распорядительности и заводской администрации являлась результатом бюрократической сверхцентрализации. Например, чтобы на крупнейшем предприятии − Тульском оружейном заводе − установить два телефона и выкопать колодец для воды, Главное артиллерийское управление вело длительные переговоры с Военным советом1.

В каждом из ведомств, владевших военными заводами, существовала своя собственная организация управления ими. Наиболее древней и заскорузлой была «окружная система» на Урале, установленная еще в начале XVIII в. и немного изменившаяся с тех пор. Недалеко

1 Зайончковский П.А. Самодержавие на рубеже XIX-ХХ столетий. М. 1973. С. 48.

54

продвинулось с петровских времен и управление заводами Военного министерства. Все военные предприятия подчинялись Главномуартиллерийскому управлению (ГАУ); однородные по производству (пороховые, оружейные, патронные ит.д.) контролировались специальными инспекторами, наблюдавшими за их технической и производственной деятельностью. Управление ими было крайне просто и осуществлялось чисто бюрократическим путем − множеством узаконений, разъяснений, инструкций, добавлений и новых разъяснений. Получив утверждение царя на перевооружение или довооружение армии, ГАУ давало наряд на заводы, стоимость выполнения которого вносилась в смету Военного министерства. Когда казенные заводы не могли произвести всей необходимой продукции, объявлялся конкурс, в котором принимали участиеи частные заводы, а казенные, если участвовали в конкурсе, объявляли цены, как правило, чуть-чуть более низкие, создавая видимость конкуренции с частной промышленностью.

Наиболее сложно управлялись заводы Морского ведомства. Два из них перешли во второй половине XIX в. из частных рук в казенные, сохранив свою коммерческую организацию, определенную специальным Положением. Это Положение было полно противоречий. Кроме отвечавшего за хозяйственную деятельность правления из трех назначаемых чиновников, была установлена и должность начальника завода, который в техническом отношении и в отношении к внутреннему управлению заводом действовал самостоятельно и независимо от правления. Однако он имел право вмешиваться и в экономические дела − в частности, брать со стороны заказы без согласования с правлением до 10 тыс. руб. Положение, с одной стороны, устанавливало, что все развитие заводов, создание оборотных и запасных капиталов должно производиться из прибыли, а с другой − обязывало устанавливать цены, исходя из «экономической целесообразности», и уточняло: «сумма прибыли по казенным заказам по возможности не должна превышать разницы между стоимостью заказа заводу и ценами, по которым однородные заказы исполняются в России и за границей, если подобное сравнение представляется возможным»1. Таким образом, не казен-

1 Положение об управлении заводамиМорского ведомства Балтийским судостроительным и механическим и Обуховским сталелитейным. СПб. 1889.

55

ные заводы регулировали цены частных, а частные служили ориентиром для деятельности казенных. Чиновники центральных органов Морского ведомства не желали признавать никакой экономической независимости заводов, меняли по своему усмотрению, без дополнительной оплаты технические условия заказов. Сами представители Морского министерства называли в Думе «грустным явлением... то обстоятельство, что буквально не строилось ни одного судна, которое было бы начато и закончено по одному заранее составленному чертежу. Зависело это от той причины, что постройка начиналась всегда без готовых чертежей, на основании общих эскизов-набросков, которые можно было развивать, расширять и удлинять по произволу»1.

В этих условиях правительство были вынуждено провести реформы. Суть их сводилась к тому, что «коммерческое управление» вводилось на всех четырех заводах министерства. Для них создавалось два правления: одно для Обуховского и Ижорского, другое для Балтийского и Адмиралтейского. Оба правления подчинялись Совету, во главе которого стоял товарищ морского министра, отвечавший за всю хозяйственную деятельность ведомства. Новое «Положение об управлении заводами морского ведомства»2 вводилось с 1 января 1908 г. и было утверждено царем 3 декабря 1907 г. Теперь экономическая основа их функционирования определялась так: «§ 3. Никаких кредитов по финансовой смете морского министерства на содержание и действие заводов не назначается; расходы же их покрываются из сумм, выручаемых по заказам и из других заводских доходов, а в случае надобности из запасных капиталов». Эти реформы просуществовали недолго. 23 августа 1909 г. царь утвердил новое «Положение об управлении заводами Морского ведомства», в котором не было упоминания о коммерческих основаниях. Заводы Морского ведомства для своего функционирования не могли найти иного способа, кроме как вновь получать средства из государевой казны.

На заводах Военного ведомства и на уральских заводах не про-

1Доклады бюджетной комиссии. Приложение к стенографическим отчетам Государственной думы. Созыв. III, сес. I, стлб. 2950.

2Морской сборник. СПб. 1908. № 1.

56

водились какие-либо экономические реформы. Военное министерство, видя недостаточность развития своих технических заведений, ставило перед Советом министров лишь вопрос об их количественном увеличении. Министерство торговли и промышленности, признав, что оно не в силах справиться с убыточностью своих уральских заводов, провело через правительство решение размещать на них только военные заказы и сократило работы на частный рынок, от чего убытки только множились.

Оценивая государственное предпринимательство, необходимо отметить, что в начале XX в. капитализация экономики России не была завершена, что отражалось на положении госпредпринимательства:

1)оно не составило взаимосвязанной внутренней подсистемы с определенным комплексом современных предприятий базовых отраслей;

2)оказалось крайне разнородным как по отраслевой, так и технологической структуре (выплавка металла на древесном угле);

3)не имело организационной целостности, было разобщено по ведомствам, каждое из которых руководствовалось своими корпоративными интересами иногда в ущерб народнохозяйственным;

4)несовершенство хозяйственного механизма, слабая приспособленность к рынку;

5)предпринимателем выступало обюрократившееся, коррумпированное самодержавное государство, олицетворявшее, прежде всего, власть дворянства и чиновничье-военных кругов.

Безусловно, на определенном этапе государственное предпринимательство оказывает своей деятельностью поддержку и частному предпринимательству, но и впоследствии оно не исчезает, а часто выступает естественным противовесом монополистической деятельности частника. В то же время предпринимателю единолично весьма трудно успешно начать свою деятельность на рынке. Акционерные компании − важнейший институт рыночного хозяйства, позволяющий аккумулировать необходимый для ведения современного хозяйства капитал. Само понятие «акционерная компания» − как, впрочем, и сам правовой принцип, на котором она основана (ограничение ответственности акционера стоимостью принадлежащих ему акций), − известны в России с XVIII в. До

57

1836 г., когда был принят акционерный закон, действовавший вплоть до 1918 г., в России было учреждено 58 компаний. Среди учредителей и акционеров было много высокопоставленных чиновников и представителей аристократии, что стало следствием взаимонаправленных тенденций. С одной стороны, несомненна заинтересованность названных категорий лиц в получении дополнительно значительных доходов, т.к. в глазах дворянства Акционерное общество изначально являлось более привлекательным делом. Несомненна и заинтересованность руководства компаний в привлечении к ее деятельности влиятельных сановников с целью получения государственных привилегий. Эта тенденция развития акционерного предпринимательства в России наблюдалась на протяжении всей его истории.

Эта форма предпринимательства быстро завоевала популярность у населения, и привела к росту стоимости их акций, развитию торговли ими и в конечном итоге − ажиотажу. В результате правительство стремилось регламентировать их. Так появился подписанный Николаем I 6 декабря 1836 г. закон «О товариществах по участкам или компаниям на акциях». Закон зафиксировал разрешительный принцип учреждения акционерных компаний, господствовавший, в тот период и в законодательстве других стран. Закон устанавливал исключительно именной тип акций. Устав компании, равно как и его изменения, утверждались императором.

В области акционерного законодательства вплоть до 1917 г. продолжали существовать многочисленные ограничения для деятельности акционерных предприятий, многие из которых были декларированы еще Законом 1836 года. Это и разрешительный характер учредительства, и обязательный именной тип акций (что обходилось лишь практикой сепаратного законодательства), ограничение прав и размеров землевладения в целом ряде регионов, национальные и вероисповедные ограничения по составу акционеров и правлений и т.д. В 1905 г. даже было введено положение об обязательном выяснении через Министерство внутренних дел благонадежности и имущественного положения учредителей».

Фактически документами 1807 и 1836 гг. были зафиксированы два вида капиталистических объединений − торговые дома и акционерные компании.

58

Закон 1836 г. устанавливал концессионный порядок учреждения компаний, под которым понимается такой порядок, при котором возникновение каждого акционерного товарищества обусловливается специальным разрешением правительства. Прошение о дозволении учредить акционерное товарищество подавалось в то министерство или Главное управление, к компетенции которого относилась деятельность предполагаемого товарищества. При прошении прилагался проект устава за подписью учредителей. Рассмотренный и доработанный проект устава вместе с заключением министерства передавался для ознакомления в Совет Министров или, позднее, в Государственную Думу. Только после одобрения указанных государственных органов, а также утверждения императора, было возможно появление нового акционерного общества.

Таблица 2. Развитие акционерных компаний в начале XX в.1

Годы	Учреждено компаний		Открыто компаний
	число	сумма капитала, млн.	число	Сумма
		руб.		капитала, млн. руб.
1901	151	136,7	87	87,6
1902	98	85,6	55	61,8
1903	85	53,0	51	33,5
1904	99	111,0	51	48,6
1905	77	80,7	36	44,2
1906	117	106.1	64	67,2
1907	143	191,5	90	97,9
1908	123	122,2	79	84.9
1909	130	105,7	81	68,3
1910	206	279,7	129	180,4
1911	277	356,9	165	238,8
1912	361	430,2	238	291.4
1913	374	457,1	199	327,5
1914	334	422,5	150	239,2

Несмотря на жесткую правовую регламентацию, акционерные компании в конце XIX-начале XX в. являлись важнейшим институ-

1 Таблица составлена на основании материалов: Горецкий Я.И. Новые акционерные общества за период 1901 - 1911 гг., СПб., 1913. С. 4-10; Промышленность и торговля. 1912-№ 24. С. 524-525

59

том рыночного хозяйства, который позволял регулировать необходимые для ведения современного хозяйства капиталы. Последнее десятилетие XIX в. было периодом значительного усиления темпов роста акционерных обществ.

Выделяются два основных периода в развитии акционерного учредительства − до 1909 г. включительно и с 1910 г. Если в 19021909 гг. ежегодно возникало в среднем 63 компании с капиталом 64 млн. руб., то в следующее четырехлетие ежегодно появлялось в среднем 193 компании с капиталом 278 млн. руб. Это свидетельствует о возросших в 1910-1914 гг., годы подъема возможностях российского рынка капиталов − об увеличении массы свободных капиталов − с одной стороны, и росте популярности акционерной формы предпринимательства − с другой. В 1911-1913 гг. возникло 774 компании с капиталом 1114 млн. руб.

В 1912-1913 гг. прекратили свою деятельность приблизительно 69 компаний1. К началу 1914 г. в России действовало всего 2181 акционерная компания (без учета железнодорожных) с обшей суммой капитала 4538 млн. руб.2 С начала 1910 г. общий прирост составил 663 компании и 1718 млн. руб. капитала. До этого таких темпов акционерное учредительство в России еще не знало3. Министерством финансов были опубликованы сведения, согласно которым общий действительный прирост акции и облигаций всех акционерных компаний в обращении на российском фондовом рынке за 1904-1912 гг. составил 1629 млн. руб., в том числе торго- во-промышленных обществ − 1017 млн. руб. (62 процента), банков − 387 млн. руб. (24 процента) и железных дорог − 234 млн. руб. (14 процентов)4.

Анализ статистических данных этого периода показывает, что акционирование охватывало все основные отрасли экономики России. Особенно значительные группы русских компаний традиционно действовали в отраслях по обработке волокнистых веществ, в пищевкусовой отрасли, по добыче и обработке полезных ископае-

1Промышленность и торговля. 1924. № 20. С. 369.

2Сборник сведений о действующих в России акционерных обществах и товариществах на паях. СПб. 1914. C. 20-25.

3Промышленность и торговля. 1915. № 1. С. 19.

4Министерство финансов. 1904-1913. С 47-49.

60