Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

Высшим законосовещательным учреждением государства оставался Государственный совет, созданный в ходе реализации плана государственных преобразований М.М.Сперанского. В 80-е − 90-е годы состав его был достаточно внушительным и достигал 72 человек. Членство в Государственном совете было пожизненным. В его состав, поименно определяемый императором, входили бывшие министры, генерал-губернаторы, сенаторы, члены императорской фамилии.

Таким образом, в области высших органов государственной власти стояла задача создания новой ветви власти – исполнительной, построенной на основе правового закрепления ее полномочий в сфере административной деятельности и законодательного разграничения полномочий этой ветви власти с другими властями. Иными словами, стоял вопрос о глубокой реформе всего механизма государства, приспособлении его к новым условиям, когда представители разных слоев гражданского общества все настойчивее проявляли свои социально-политические интерес и требовали представительства этих интересов в органах государственной власти.

На рубеже веков в стране произошла значительная перегруппировка политических сил. Самодержавие и властная элита крайне консервативного направления постепенно теряли своих сторонников. Вместе с тем усиливалось не только либеральное движение, подпитываясь набиравшимися политического опыта представителями земств, но и политические группировки радикального направления. Не случайно в этот период зарождались первые партии социалистической ориентации, в программных документах которых речь шла не о реформировании политической системы России, а об уничтожении самодержавия. Жесточайшая эксплуатация, отсутствие рабочего законодательства, нежелание власти вмешиваться во взаимоотношения хозяев и наемных рабочих создавало благоприятную почву для распространения радикальных идей среди рабочего класса.

В то же время, политическое влияние буржуазии в начале века абсолютно не соответствовало ее экономической мощи. Если раньше разбогатевшие купцы и предприниматели видели для себя выход в том, чтобы правдами и неправдами «попасть в дворяне», то в на-

21

чале XX века российская буржуазия начинает заявлять о претензиях на участие в политической жизни.

Следует отметить и крайний консерватизм российского императора, отношение которого к возможным конституционным преобразованиям в стране было выражено в самом начале его правления и весьма неохотно изменялось им впоследствии. В своей речи 17 января 1895 г. к земским депутатам он заявил: «Мне известно, что в последнее время слышались в некоторых земских собраниях голоса людей, увлекшихся бессмысленными мечтаниями об участии представителей земства в делах внутреннего управления; пусть все знают, что я, посвящая все свои силы благу народному, буду охранять начала самодержавия так же твердои неуклонно, как охранял его мой покойный незабвенный Родитель»1. Такое категоричное заявление свидетельствовало не только об отказе от проявления либерализма в государственном управлении, но и об осуждении того, что уже существовало, так как в известных пределах участие земства во внутренних делах государства было не мечтой, а действительностью. Очевидно, такая позиция главы государства в значительной степени способствовала началу отчуждения гражданского общества от государственной власти. Нежелание власти вести диалог с общественностью в значительной степени определило развитие политической ситуации в стране в сторону крайней конфронтации революции 1905 года. Об этом, в частности, писал один из лидеровземского движения Д.Н.Шипов. «Политика министра внутренних дел возбуждала общественное раздражение в широких кругах населения, а чувство недовольства существующими порядками невольно переносилось на основу нашего государственною строя»1. Среди земских деятелей наиболее притягательной стала задача трансформации самодержавия в конституционную монархию. Это нашло отражение в программных документах будущих союзов и политических партий, выросших из земского движения.

Подводя итог, можно констатировать, что основными причинами кризиса, поразившего российское государство в начале XX в., стал незавершенный характер реформ второй половины XIX в., не затронувших политического устройства. Начало формирования гра-

1 Шипов Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. М. 1918. С. 132.

22

жданского общества; усиление экономической мощи буржуазии при одновременном отсутствии для нее доступа к государственному управлению; нерешенные проблемы в социальной сфере, отсутствие рабочего законодательства, социальная трансформация крестьянства; неумение или нежелание власти услышать настроения общества, пока еще готового к компромиссу с властью; категорическое неприятие монархом и его ближайшим окружением каких-либо реформ в сфере государственного управления − все это представляло собой тугой узел противоречий, решать которые необходимо было с учетом глубокого анализа социально-политической ситуации в стране, опираясь на конструктивный диалог и взаимодействие с нарождающимся гражданским обществом, разрабатывая комплексные программы реформирования системы государственного управления для обеспечения во власти интересов различных социальных групп населения и политических сил страны. Ничего этого сделано не было. Было упущено время, а реформирование системы управления, отвечавшее объективным потребностям развития государства, носило половинчатый характер.

23

§2. Организация деятельности органов исполнительной власти России в 1905-1914 гг.

Русско-японская война нестала «маленькой победоносной», на что рассчитывала власть. Первые же крупные просчеты и поражения в ходе военных действий породили в обществе иные настроения. Усугубили ситуацию террористические акты, направленные против представителей власти. Убийство министра внутренних дел Плеве породило растерянность в правящих кругах. Попыткой выхода из кризисной ситуации стало назначение Святополк-Мирского, известного своими либеральными взглядами, министром внутренних дел и провозглашение им курса на прекращение противостояния власти и общества. Для первоочередного решения он выдвинул следующий круг вопросов:

–преобразовать Правительствующий Сенат с наделением его всеми средствами надзора за деятельностью мест и лиц административной и общественной службы;

–преобразовать Комитет министров. Он считал, что его задачей должно было стать согласование направлений деятельности отдельных ведомств повопросамвнутренней политики.

Помимо этих преобразований, им предлагалось пересмотреть Положение о земских учреждениях: четко разграничить сферы деятельности земских и государственных органов; изменить устаревшее городовое положение; принять меры по возрождению церковноприходских общин; пересмотреть законоположение о крестьянах; Кроме того, он считал необходимым внести изменения в закон о пе-

чати с целью смягчения цензуры, в паспортные правила, а также в законы опредупреждении и пресечении преступлений1.

Предложенный Святополк-Мирским план выхода из государственного кризиса не был радикален, но нерешительный император, упорнонежелавший никаких перемен, отклонил и его.

Кначалу 1905 г. Россия потерпела крупные поражения в русскояпонской войне. Это существенно подорвало как благосостояние империи, так и ее престиж на международной арене. Обстановка в

1 ГАРФ. Ф. 543. оп. 1. д. 513. л. 21об.-39об.

24

стране накалялась. Необходимость государственных преобразований настойчиво доказывалась НиколаюII совсех сторон.

Первая русская революция ускорила реформирование исполнительной власти. Через неделю после событий 9 января 1905 г. в Царском Селе – резиденции императора – заговорили о немедленном создании «настоящего правительства», которое могло бы взять на себя задачу усмирения революции.1 Разработать проект преобразование высшей исполнительной власти император поручил Особому совещанию под председательством С.Ю.Витте, занимавшего пост председателя Комитета министров. Особое совещание заседало почти ежедневно. Уже на первых порах в Особом совещании преобладало мнение, что реорганизация высшей администрации должна вестись по пути формирования постоянно действующего учреждения. Однако первоначально предполагалось только юридическое обновление прежнего Совета министров. Предполагалось на его рассмотрение вносить законопроекты, законодательные меры, административные распоряжения, имевшие общегосударственное значение2.

Проект объединения министров и замечания членов Особого совещания, появившиеся на этом этапе подготовительной работы, должны были рассматриваться 26 апреля 1905 г., но император дал указания прекратить работу Особого совещания, поскольку внутриполитическая обстановка несколько стабилизировалась, и власть перестала спешить с преобразованиями государственного строя. Нарастание революции к осени 1905 г. заставило верховную власть вернуться к вопросу о реформе государственного управления. На совещаниях Государственного совета обсуждались соответствующие проекты.

Результатом обсуждений стала записка императору Николаю II от 27 августа 1905 г., которой предлагались следующие меры по выходу из политического кризиса:

- Совет министров и Комитет министров заменялись одним учреждением – Советом министров;

1Красный архив. 1925. т. 1(8). С. 51.

2Королева Н.Г. Первая русская революция и царизм. М. 1982. С. 30.

25

-Совет министров состоял под председательством одного из министров;

-В Совете министров устанавливался единый образ действий в управлении, обсуждались меры высшего управления, требовавшие Высочайшего утверждения;

-Никакая общая мера внутреннего управления в порядке исполнительном не может быть принята чиновными начальниками ведомств помимо Совета министров;

-Право отдельных министров испрашивать посредством всеподданнейших докладов высочайшего повеления отменялась с

сохранением этого права за министром Императорского двора и Уделов, Военного, Морского, Иностранных дел1.

На этот раз Николай II внимательно отнесся к предложениям Государственного совета, о чем свидетельствовала его резолюция

на записке: «Согласен. Рассмотреть прилагаемую записку: в ней очень много верного и полезного»2. Данная резолюция фактически стала началом реформирования исполнительной власти в Российской империи.

К началу октября 1905 г. вопрос о реорганизации исполнительно власти настолько назрел, что проекты реорганизации исполнительных учреждений стали появляться в изобилии. Эти проекты имели

широкий диапазон от ультрарадикальных до махрово консервативных3.

Всеобщая стачка октября 1905 г. ускорила реформу. 13 октября был принят указ «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и ведомств», согласно которому Совет министров из нерегулярно созываемого органа превращался в постоянно действовавший орган с четкими полномочиями и функциями. Нововведение заключалось и в том, что непосредственное руководство правительством возлагалось на председателя Совета. Он же должен был подбирать и представлять императору кандидатов на министерские посты, а также осуществлял контроль за их деятельностью. Министры были обязаны докладывать своему председателю обо

1РГИА. ф. 1544. оп. 1. д. 5. л. 20-21об.

2Красный архив. 1923. т. 4. С. 66.

3Королева Н.Г. Первая русская революция и царизм. С. 35.

26

всех заметных событиях, так или иначе касающихся их ведомства. Однако через несколько дней Николай II своим указом от 19 октября изменил порядок представления ему председателем Совета министров кандидатов на министерский пост. Полномочия премьера в этой области сводились лишь к обсуждению в Совете министров кандидатов должностных лиц центрального и местного аппарата министерств и ведомств.

Принятые 23 апреля 1906 г. новые Основные государственные законы должны были представлять собой новые начала организации и регулирования деятельности всей системы органов государственной власти, в том числе и органов исполнительной власти.

Тем не менее, организация всей системы органов государственной власти продолжала исходить из прежнего деления органов государства на управление верховное, выполняемое лично монархом, и управление подчиненное, принадлежащее отдельным правительственным учреждениям. Правительственные учреждения помогают монарху также и в делах верховного управления, но там характер их деятельности вспомогательный; в подчиненном же управлении деятельность названных учреждений получает вполне самостоятельное значение. Такое положение было декретировано законодательно: осуществляя верховную власть, Император действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется им, согласно закону, подчиненным учреждениям и лицам, действующим его именем по его повелениям.

Квысшим правительственным учреждениям принадлежали: департаменты и присутствия Государственного Совета, Правительствующий Сенат, Святейший Синод, Комитет Финансов, Опекунский Совет, Совет Министров, Военный Совет, Адмиралтейств-Совет. Из приведенного перечисления видно, какой сложный аппарат представляет собой высшее управление в России.

Корганам подчиненного государственного управления, которые могут считаться органами исполнительной власти, относились Совет министров, в области военной − Военный совет и Адмиралтейств-совет, а также Синод в области духовного управления. Сенату принадлежал высший надзор над некоторыми учреждениями и должностными лицами. Созданный ука-

27

зом императора от 19 октября 1905 г. Совет министров стал правопреемником в области административных дел ликвидированного Основными государственными законами Комитета министров.

Совет Министров состоял из министров и главноуправляющих отдельными частями, принадлежащими к общему министерскому устройству. Главные начальники прочих частей участвуют в Совете по делам своей части1. Право назначения и выбора министров всецело принадлежало монарху и не было ограничено никакими условиями. Главным образом, министры назначались из рядов высшей бюрократии; ответственными они были только перед монархом и подчинены также только ему. В Думе они должны были быть выслушаны в любое время по их требованию, но сами имели право отказываться от объяснений по запросам.

Министры были независимы от народного представительства. Председатель Совета или члены Совета по принадлежности скрепляли Высочайшие указы и повеления2. Будучи членами Совета, министры вместе с тем стояли во главе отдельных частей управления.

Правами министров пользовались именно главноуправляющие, т.е. лица, которые заведовали самостоятельными, независимыми от другого министра отраслями управления. Заведующие же лишь частями министерств, хотя бы таковые именовались Главными управлениями, в отличие от главноуправляющих, назывались начальниками главных управлений. Совет министров возглавлялся одним из министров по выбору императора или особым назначенным лицом, которое, не имея портфеля, тем не менее, в этих случаях пользовалось всеми правами министра3.

Круг ведения Совета был очень обширен. Кроме объединения деятельности отдельных министров по предметам, как законодательства, так и высшего управления4 (120 ст. О.З.), ему при-

1Свод законов Российской империи. 1906. т. 1. ч. II. Учреждение Совета министров. Ст. 2.

2Там же. Ст. 24.

3Свод законов Российской империи. 1906. т. 1. ч. II. Учреждение Совета минист-

ров. Ст. 3, 6.

4Основные государственные законы Российской империи. 23 апреля 1906 г. Ст.

28

надлежали такие важнейшие дела, как: 1) утверждение уставов акционерных компаний, когда требовалось одно дозволение на учреждение компании и не требовалось разрешения в законодательном порядке; 2) назначение пенсий и единовременных пособий, когда это назначение превышало власть министров; 3) представление к высочайшему утверждению особого списка должностей по государственной, гражданской или же общественной службе, занятие в которых освобождает от призыва из запаса в армию, флот и в государственное ополчение; 4) оставление без последствий ходатайств губернских земских собраний; 5) отмена или изменение в определенных случаях постановлений земских собраний и городских дум, не соответствующих общим государственным пользам или явно нарушающих интересы местного населения; 6) предположения о необходимости принятия исключительных мер1 и разрешении кредитов впредь до утверждения новой росписи2; 7) Записки Финляндского Гене- рал-губернатора о делах, требующих рассмотрения в тех случаях, когда генерал-губернатор признавал это нужным, и когда не требовалось изменения действующих в Финляндии узаконений.

Перечень этот далеко не исчерпывающий. Вообще всякое дело, превышавшее полномочия отдельного министра, должно было поступать в Совет3. При обсуждении отдельных дел в Совет министров по распоряжению Председателя Совета, с правом совещательного голоса или для представления объяснений, могли быть приглашены лица, содействие которых разрешению дел могло быть полезным4.

Совет министров приступал к рассмотрению или по предложению Председателя Совета, или по сообщению того министра либо главноуправляющего, к ведомству которого дело относилось.5 Предположения главных начальников ведомств, равно как

120.

1Там же. Ст. 87

2Там же. Ст. 116.

3Там же. Ст. 7.

4Там же. Ст. 11.

5Основные государственные законы Российской империи. 23 апреля 1906 г. Ст.

29

особых совещаний, комитетов и комиссий по предметам законодательства, а также иным, подлежащим ведению Государственной Думы и Государственного Совета, не могли вноситься в названные органы без предварительного рассмотрения в Совете министров1.

Никакая имеющая общее значение мера управления не могла быть принята главными начальниками ведомств помимо Совета министров. Председателю Совета министрами и главноуправляющими безотлагательно доставлялись сведения обо всех происходящих в империи событиях и вызванных ими мерах и распоряжениях. Такие меры и распоряжения Председатель Совета, если признавал нужным, предлагал на обсуждение Совета.

Дела, касавшиеся исключительно вопросов Императорского Двора, государственной обороны и внешней политики, вносились в Совет министров лишь по высочайшему повелению или же в случаях, когда руководители соответствующих ведомств признавали это необходимым.2

Предложения руководителей министерств и ведомств о замещении главных должностей высшего и местного управления также поступали на обсуждение Совета министров. Правило это не распространялось на должности ведомств Императорского Двора по управлению армией и флотом, а также на дипломатические должности3.

Главными начальниками частей предварительно сообщались Председателю Совета министров всеподданнейшие доклады, имеющие общее значение или касающиеся других ведомств4. Такие всеподданнейшие доклады вносились на рассмотрение Совета его Председателем или же, по соглашению его с соответствующим министром, докладывались непосредственно императору (в случае надобности, в присутствии Председателя Совета министров).

1Там же. Ст. 14.

2Там же. Ст. 15.

3Там же. Ст. 16.

4Там же. Ст. 19.

30