Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

Судебные решения также должны были основываться на законе, хотя в некоторых случаях могли быть основаны и на обычном праве, которое могло стать самостоятельным источником права для регулирования отдельных вопросов, так как суд не мог приостанавливать решение дела из-за неполноты или неясности закона.

Законодательный процесс по основным законам 1906 г. отличался своеобразием, унаследованным еще в ХIХ в. Часто министры России не считали необходимым обсуждение законопроекта и непосредственно представляли законопроект царю для утверждения, после чего он публиковался либо в форме именного указа царя, либо его высочайшего повеления, либо утвержденного доклада и приобретал форму закона.

Прохождение через Комитет министров придавало акту видимость и авторитет общеправительственного распоряжения и в то же время освобождало от обсуждения его в Государственном совете; обсуждения, связанного и с лишними проволочками, и с нежелательной гласностью. Поэтому Комитет министров широко использовался как канал для проведения законов в обход Государственного совета1.

Особенно это касается распоряжений «по охранению государственного порядка и общественного спокойствия»: все они, по положению 14 августа 1881 г., прошли через Комитет министров, минуя Государственный совет. «С самого образования Комитета, область высшей политики была отнесена к его ведению и удержалась за ним все время царствования... Александра I и при его преемниках...

Николае I и Александре II и в царствовании Александра III 2. К таким актам относились изданные Комитетом в области внутренней политики: «Положение о полицейском надзоре, учреждаемом по распоряжению административных властей» 16 марта 1882 г.; «Временные правила для печати» 31 августа 1882 г., устанавливающие особую строгость к произведениям печати; «Положение о евреях» 3 мая 1882 г. и др. Получило это свое дальнейшее развитие

1Сборник Русского Исторического общества. т. 90, С. 36.

2Исторический обзор деятельности Комитета министров, т. IV, составлен И.И.Тхоржевским, СПб., 1902, стр. 16.

71

и в царствование Николая II в виде чрезвычайно-указного права на основе ст. 87 «Основных законов».

Заседания комитета были обычно закрытыми, однако, в нужных случаях к обсуждению привлекались и представители «общества»1. Решения Комитета в виде журналов подавались на утверждение царю, после чего публиковались под названием «Положений Комитета министров».

По Основным государственным законам 1906 г. стоявший во главе государства император наделялся «верховной самодержавной властью». Его особа объявлялась «священной и неприкосновенной». Императору принадлежала «власть управления во всем ее объеме». При этом он лично осуществлял «верховное управление», которое трактовалось достаточно широко. Император издавал, в соответствии с законами, указы «для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления» и повеления, «необходимые для исполнения законов»2.

Он являлся «верховным руководителем внешних сношений...

государства», объявлял войну и заключал мирные и иные договоры. Военные кредиты назначались им же, а не законодательными палатами. Император являлся также «державным вождем российской армии и флота» и в качестве такового командовал ими, определял их устройство, издавал указы о дислокации войск, их обучении, переводе их на военное положение и о «всем вообще, относящемся до устройства вооруженных сил и обороны государства»3. Император устанавливал военно-уголовное и военноуголовное процессуальное право, которое в других странах принималось в законодательном порядке4. Он вводил военное и исключительное положения, руководил чеканкой монеты и определял ее внешний вид, жаловал титулы, ордена и другие «государственные отличия», определял условия и порядок их пожалования, присваи-

1Исторический обзор деятельности Комитета министров, т. IV, СПб., 1902, стр.

2Цит. по Лазаревский Н.И. Лекции по государственному праву. СПб. 1908. т.1. С.

3Котляревский С.А. Юридические предпосылки русских основных законов. М. 1912. С.30.

4Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. С. 214.

72

вал права состояния, распоряжался имуществом императорской фамилии, даровал помилование и амнистию. Император утверждал также приговоры судов о тяжких наказаниях дворян, чиновников, священников и кавалеров орденов и знаков отличия, присваиваемых императором1.

С формально-юридической точки зрения и Государственная дума, и Государственный совет как органы выборного представительства обладали в качестве законодательных органов достаточными полномочиями. Однако фактически их законодательные права − в первую очередь, право законодательной инициативы − были существенно ограничены. Во-первых, тем, что они не могли инициировать поправки ни к основным законам, ни по вопросам касающимся армии, флота, церкви.

Во-вторых, для осуществления законодательной инициативы в Думе и Госсовете необходима была подпись не менее тридцати человек, что лишало участия в законодательном процессе представителей небольших партийных группировок.

В-третьих, и Дума, и Госсовет могли приступить к рассмотрению заявленных вопросов только через месяц после подачи заявления. Ввиду возникшей срочности решения проблемы это существенно ограничивало законодательные возможности.

В-четвертых, дальнейшая разработка законодательной инициативы была возможна, только если она была одобрена всей Думой.

В-пятых, существенно ограничивалась возможность разработки законопроектов Думой в ст. 57 Учреждения Государственной думы, гласившей, что если Дума высказывалась о необходимости разработки законопроекта, то необходим был отказ соответствующего министра от разработки данного законопроекта, и только тогда Дума могла взять на себя его разработку2.

Важнейшей стадией законодательного процесса является подготовка и обсуждение законопроекта, часто требующая длительных и сложных подготовительных работ, в ходе которых собирается большой фактический материал, проводятся специальные исследо-

1Гессен В.М. Русское государственное право. СПб. 1909. С. 129.

2Янгул И.И. Из воспоминаний и переписки фабричного инспектора первого при-

зыва. П. 1907. С. 68.

73

вания, собирается статистика и т.д. Эта работа проводилась постоянными комиссиями Думы. Именно в этой стадии важна совместная деятельность как различных комиссий и общественных организаций, так и министерств и ведомств, принадлежащих к исполнительной ветви власти.

Совершенно ясной и юридической, и фактической инициативой обладал только император, а фактически хозяевами положения были министры. Достаточно было испросить разрешения царя, и они могли приступить к разработке любого законодательного вопроса.

Основные законы 1906 г. отвели Совету министров России важное место в законодательном процессе. Здесь, прежде всего, в предварительном порядке рассматривались законопроекты, вносимые в Государственную думу. Но очень часто, для того, чтобы упростить законодательную процедуру, быстрое рассмотрение законопроекта в Совете министров было уже окончательным. Результаты этих обсуждений утверждались царем в виде положений и именных указов. Государственная дума была предпоследней перед Государственным советом и царем инстанцией обсуждения законопроекта. Дебаты проходили в общем собрании Думы и были весьма острыми. Во избежание отклонения Думой законопроектов, их могли проводить в форме чрезвычайных законов, минуя ее. Но даже в принятых Думой законах отмечалось умолчание по одним пунктам, неопределенность в других, что обесценивало нежелательный закон1. Пробелы и неясности восполнялись впоследствии административным путем – через издание циркуляров министерств, инструкций и т.д. Об этом цинично говорил один из царских чиновников: «Почти всякий закон … можно до известной степени обезвредить путем циркуляров и сенатских разъяснений и дополнительных кратких законодательных новелл»2.

Но, пожалуй, самой большой особенностью, имевшей далеко идущие последствия, было непрерывно расширявшееся государст- венно-правовое регулирование на основе чрезвычайно-указного права – а именно ст. 87 «Основных законов». Статья 87 Основных

1Алексеев Г.В. Законодательный почин по русскому государственному праву. Журнал министерства юстиции. 1913. № 2, С.86.

2Труды VIII съезда уполномоченных дворянских обществ. СПб. 1912. С. 299.

74

законов разрешала во время каникул Государственной думы и в случае «чрезвычайных обстоятельств» (отсюда название указов) издание законов путем непосредственных представлений Совета министров. Многие не юристы1 и профессора государственного права подвергали детальной критике ее недостатки2, однако практика ее применения была обширной. Так, в порядке 87 статьи были изданы следующие указы: 18 августа 1906 г. «Об усилении ответственности за распространение среди войск противоправительственных учений и суждений и передаче в ведомство военных и военно-морских судов дел по означенным преступным деяниям»3; 19 августа 1906 г. «Об учреждении военно-полевых судов»4; 30 сентября 1906 г. «О мерах предупреждения побегов арестантов»5; 6 октября 1906 г. «Об изменении подсудности дел о преступных деяниях государственных, возникающих в пределах Иркутского, Омского и Ташкентского судебных округов»6; ряд указов о введении военного положения и о многих иных карательных мерах. В то же время статья 87 применялась и для проведения важнейших законов в области социально-экономической политики. Это относится к столыпинскому указу от 9 ноября 1906 г. «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающихся крестьянского землевладения и землепользования» – основной закон столыпинской реформы7 и связанным с ним указам по разрешению владельцам заповедных, временно заповедных, майоратных, ленных и подуховых имений отчуждать крестьянам участки из состава принадлежащих им имений и др.8 Применение чрезвычайного законодательства началось с карательных мероприятий. Вопрос о создании ускоренных военно-полевых судов для участников революционного движения и о передаче военным судам дел граждан-

1П.Н.Милюков. Год борьбы, стр. 268 и сл.

2Я.М.Магазинер. Чрезвычайно-указное право в России, СПб. 1911.

3III П.С.3. № 28245. журналы Совета министров за 1906 г. № 40.

4III П.С.3. № 28252, журналы Совета министров № 47.

5III П.С.3. № 28388, журналы Советов министров № 67.

6III П.С.3. № 28935 журналы Совета министров № 72.

7III П. С. 3. № 28528, журналы Совета министров № 98.

8III П.С.3. № 28474; журналы Совета министров № 85. См также «Сборник постановлений», изданных в порядке статьи 87.

75

ских лиц, обвиняемых в революционной пропаганде в армии, был поднят еще в декабре 1905 г. главным военным прокурором В.П.Павловым. 26 июля 1906 г. Николаем II предложил министру юстиции И.Г.Щегловитову разработать и внести в Совет министров закон об усилении ответственности за пропаганду в армии1. 27 июля он повелел ввести ускоренное судопроизводство, при котором смертная казнь приводилась в исполнение не позже, чем через 48 часов после привлечения к суду, чтобы осужденные на смерть «не томились долгие сроки в ее ожидании»2. В соответствии с прямым приказом царя Совет министров 8 августа 1906 г. принял Положение об усилении ответственности за распространение среди войск противоправительственных учений и суждений и о передаче в ведомство военных и военно-морских судов дел по означенным преступным деяниям3, а 17 августа Положение об учреждении во- енно-полевых судов4. Оба эти Положения были утверждены Николаем II соответственно 18 и 19 августа и немедленно опубликованы5. Вслед за тем 30 сентября Николай II утвердил Положение о мерах по предупреждению побегов, предусматривавшее право полиции и тюремных властей практически без ограничений заковывать заключенных в кандалы6. В декабре 1906 г. по инициативе И.Г.Щегловитова был проведен по ст. 87-й закон об установлении уголовной ответственности за восхваление преступных деяний в речи или печати, что мотивировалось необходимостью бороться «с неоднократно бывавшими случаями восхваления в пе-

чати преступников, как, например лейтенант Шмидт, Спиридонова»7.

Применение статьи 87 Основных государственных законов с самого начала принимает широкие масштабы. Сразу после роспуска I Государственной Думы в период 8 июля 1906 г. – 19 февраля 1907 г. (т.е. до начала работы II Государственной Думы) в чрезвы-

1РГИА. ф. 1276, оп. 2, д. 167, л. 2.

2РГИА. ф. 1276, оп. 1, д. 92, л. 11.

3РГИА. ф. 1276, он. 2, д. 167, л. 7.

4Там же. ф. 1276. оп. 1. д. 92, л. 32.

5Собрание Узаконений..., 1906, Отд. I, № 204, ст. 1349; № 206, ст. 1361.

6Сборник постановлений..., с. 20.

7РГИА. ф. 1276. оп. 2, д. 569, л. 341.

76

чайно-указном порядке было проведено 60 постановлений, затрагивающих важнейшие стороны жизни страны1. 14 постановлений были связаны с осуществлением карательной политики государства. Из них четыре – законы о военно-полевых судах, о предупреждении побегов заключенных, об усилении ответственности за противоправительственную агитацию среди войск и об ответственности за восхваление преступных деяний в речи и в печати – непосредственно изменяли уголовное законодательство, предоставляли в распоряжение власти новые юридические основания для преследования участников революционного движения. Другие постановления касались административного регулирования, вводя временные генерал-губернаторские управления в отдельных районах и утверждая штаты этих управлений и полиции. 18 временных законов были посвящены реформам, осуществлявшимся кабинетом П.А.Столыпина в рамках его программы «успокоения» и модернизации политического и социального строя России. Важнейшее место среди них занимали вопросы аграрной реформы (7 постановлений) и отмены некоторых правовых ограничений крестьян. Самой большой численно была третья группа постановлений, касавшаяся текущего управления – 24 (из них 12 по вопросам финансовой и торгово-промышленной политики). Спешность постановлений по этим вопросам определялась не чрезвычайными обстоятельствами, а необходимостью продлить истекающие сроки действия договоров с отдельными фирмами.

Четвертая группа постановлений (их было 4), проведенных по ст. 87-й, относилась к делам военного ведомства. Три из них были посвящены второстепенным вопросам, а указ 6 ноября 1906 г. отстранял от отбывания воинской повинности лиц, привлеченных к дознанию и находящихся под гласным надзором. Этот указ, имевший целью предотвратить попадание в армию «неблагонадежных» элементов, был, таким образом, связан с группой постановлений карательного свойства.

1 Сборник постановлений изданных в порядке 87-й статьи Основных государственных законов, с указанием отношения этих постановлений к правилам действующего Свода законов 1906-1907 г.г. СПб. 1907.

77

В зависимости от значения, которое правительство хотело придать соответствующей мере, постановления по ст. 87-й обнародовались либо в форме именных высочайших указов, либо высочайше утвержденных Положений Совета министров.

Начиная свою деятельность в качестве главы правительства с чрезвычайных мер, П.А.Столыпин не собирался ограничиваться только военно-полицейским «успокоением», а намеревался провести ряд буржуазных реформ, направленных и на модернизацию политического строя России, и на создание в лице зажиточного крестьянина новой социальной опоры режима1. 24 августа, сразу после опубликования Положения о военно-полевых судах, Столыпин выступил с правительственной декларацией, в которой провозглашал свою программу реформ, часть которой предполагалось осуществить немедленно, в чрезвычайно-указном порядке. В эту часть программы попадали, прежде всего, аграрная реформа и меры по облегчению положения старообрядцев2. Первым в аграрной серии было постановление о продаже казенных земель в Европейской России для расширения крестьянского землевладения. Предлагая царю проект правил такой продажи, Совет министров не только подчеркивал, что «ввиду желательности скорейшего обеспечения нуждающихся крестьян землею, означенные правила необходимо издать в порядке ст. 87», но и рекомендовал обнародовать их «соответственно важному значению принимаемой меры в форме высочайшего указа»3. Соответствующий указ был подписан Николаем II 27 августа 1906 г. Вслед за тем, также в форме высочайших указов, были опубликованы постановления о передаче кабинетских земель в Алтайском округе для образования переселенческих участков и о понижении платежей заемщиков Крестьянского поземельного банка4.

И проведенные по ст. 87-й реформы, и карательные меры преследовали одну цель – «успокоение» в сочетании подавления рево-

1См.: Дякин В.С. Столыпин и дворянство. (Провал местной реформы). В кн.: Проблемы крестьянского землевладения и внутренней политики России. Л., 1972, с. 231-274.

2Новое время, 25 августа 1906 г., № 10937.

3РГИА. Ф. 1276. 6. оп. 2, д. 395, л. 94.

4Сборник постановлений..., с. 18-19. 26-28.

78

люции силой с отдельными уступками. Наличием революционной ситуации в стране вызывалась реально существовавшая чрезвычайность обстоятельств, определявшая обращение правительства к чрезвычайно-указному законодательству.

После открытия 20 февраля 1907 г. заседаний II Думы вступила в действие ограничительная часть ст. 87-й: проведенные по ней постановления не позднее, чем через два месяца (т.е. до 20 апреля), должны были быть внесены в Думу и нуждались в ее одобрении. В правительственной декларации 6 марта П.А.Столыпин прямо заявил, что рассчитывает на такое одобрение1. В течение марта-апреля 1907 г. в Думу было представлено 53 законопроекта, соответствующих именным указам и Положениям Совета министров, обнародованным в чрезвычайном порядке. Два из них текстуально несколько отличались от первоначально опубликованных вариантов. Выступая в Думе, И.Г.Щегловитов подчеркивал, имея в виду возможность таких случаев на будущее, что «правительство, вносящее законопроекты, имеет право в законопроекте сделать те или другие отступления от меры, которая была издана в порядке ст. 87, заботясь лишь о том, чтобы законопроект соответствовал изданной … мере в своем существе»2. 7 мероприятий, осуществленных в чрезвычайно-указном порядке, не были предложены на рассмотрение Думы и тем самым прекращали действие с 20 апреля. Это были Положения Совета министров о выдаче пособий семьям задерживаемых на службе казаков и о беспошлинном пропуске из-за границы «нефтяных остатков», о создании временных генералгубернаторств в южном горнозаводском районе и в Кронштадте и об утверждении их штатов, и о введении военно-полевых судов3.

Из представленных ей 53 законопроектов, заменяющих чрезвычайные меры по ст. 87-й, II Дума рассмотрела и отвергла четыре4. Но даже в последний день своего существования Дума отказалась

1Государственная Дума. Второй созыв. Стенографические отчеты. Т. 1. СПб. 1907. Стлб. 108.

2Государственная дума. Второй созыв. Т. II. Стлб. 884.

3Сборник постановлений, изданных в порядке статьи 87-ой Основных государственных законов, с указанием отношения этих постановлений к правилам действующего Свода законов. 1906-1907 гг. Издание второе. СПб. 1907. С.1.

4Государственная дума. Второй созыв, СПб. 1907. т. II, Стлб. 898, 948, 995, 1019.

79

демонстративно отвергнуть все законодательство по ст. 87-й1. В результате после роспуска Думы 48 постановлений, внесенных в

нее и оставшихся нерассмотренными, сохранили тем самым свою силу2.

За период второго междумья (3 июня-31 октября 1907 г.) по ст. 87-й было проведено 18 постановлений3, которые, в основном относились к текущим делам, чрезвычайность которых была весьма спорной. Правительство входило во вкус злоупотребления ст. 87-й в любом случае, когда дело казалось ему спешным.

Однако вскоре либеральная оппозиция и октябристы стали упрекать правительство в том, что оно проводит в чрезвычайноуказном порядке меры, совершенно лишенные чрезвычайности. Например, в апреле 1908 г., выступая в Государственном совете, депутат М.А.Стахович подчеркивал, что Думу и Государственный совет принуждают «уступить свою законодательную власть административным распоряжениям правительства»4. «Протестовать против желания правительства подчинить закон административному его распоряжению (каким является применение ст. 87-й) не только право, – говорил Стахович, – но и долг законодательного собрания»5.

На протяжении 1907-1914 гг. в перерывах заседаний Думы и в ее присутствии в форме именных указов, высочайше утвержденных Положений Совета министров, распоряжений отдельных министров, объявленных Правительствующему сенату, проводились самые разные по содержанию акты нормативного и законодательного характера, часто гораздо более существенные, чем те, которые оформлялись как одобренные Думой законы. Все эти акты не имели ссылки на ст. 87-ю и становились, таким образом, постоянно действующими. В.М.Пуришкевич заявил однажды: «у нас путем

1Государственная дума. Второй созыв, СПб. 1907. т. II, Стлб. 1593.

2Сборник постановлений изданных в порядке статьи 87. СПб. 1907. Издание вто-

рое, С. 11.

3Там же. С. 137-156.

4Государственный Совет. Стенографические отчеты. 1907-8 годы. Сессия третья.

СПб. 1908. Стлб. 885.

5Там же. Стлб. 930.

80