Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

При всей индивидуализации, необходимой по каждой отрасли промышленности, все эти комитеты построены были по одному типу.

Всем им предоставлялось выяснение размеров предельных цен сырья и изделий из него, а также возбуждение вопросов о необходимости применения реквизиций в отношении отдельных партий товаров. Для обеспечения действительного соблюдения нормированных цен все они стали на путь контроля сделок по куплепродаже сырья; сделки регистрировались комитетами, а железнодорожные отправки сырья и полуфабрикатов адресовались исключительно на имя соответствующего комитета, а затем, по надписям на железнодорожных дубликатах, передавались соответствующим поставщикам изделий на армию.

Комитетам предоставлялся надзор за оборонными предприятиями: право обследовать производительность фабрик, выяснять возможность расширения производства и приспособления его к нуждам военного и морского ведомств; распределять между фабриками запаси сырья и заказы, а также устанавливать цены на эти заказы; привлекать предприятия по первоначальной обработке сырья к обработке в первую очередь сырья, принадлежавшего поставщикам военного и морского ведомств, и устанавливать обязательные для этих предприятий порядок и очередь обработки.

Что касается состава комитетов, то в них введены были представители наиболее заинтересованных ведомств, а также в большом числе представители торгово-промышленных организаций. Подробности компетенции и состава комитетов определялись Положениями о них, утверждавшимися министром торговли и промышленности по соглашению с военным министром.

Министерство торговли, на основании уже бывшего к этому времени опыта в регулировании рынка, понимало, что бороться с повышением цен при помощи одних лишь мероприятий запретительного характера бесполезно. Меры эти не достигали цели, так как подвергавшиеся нормированию предметы скрывались, а повышение цен проводилось при помощи всяких обходов. Министерство своей политикой создания комитетов стало на путь объединения промышленников, потребляющих сырье и полуфабрикаты. Промышленники же под влиянием этих мероприятий создали целый

121

ряд торгово-промышленных организаций и объединений, не имевших места до войны. Таким образом, Комитеты дали толчок самодеятельности предпринимателей.

Кконцу 1916 г. в Петрограде насчитывалось около 70 комитетов

иорганизаций, связанных с обороной. Так, например, разгрузкой Петрограда занимались: Комиссия при Государственной Думе, Комиссия Особого совещания по обороне, Комиссия Министерства торговли, Военно-промышленный комитет, Исполнительный комитет Земгора, Земский городской областной комитет, Заводское совещание, Особое совещание по перевозкам, Особое совещание по

продовольствию, Особое совещание по топливу, Совещание при уполномоченном по топливу и др.1

Определенную положительную роль в деле снабжения и военнохозяйственного регулирования в годы Первой мировой войны сыграли Всероссийский земский и городской союзы и образованный ими Главный по снабжению армии комитет Земгор.

Они возникли одновременно с началом войны. 30 июля 1914 г. был созван Земский союз (Земсоюз) и создан главный комитет из 10 членов. 8-9 августа был образован Союз городов (Согор). В составе Главного комитета Земского союза, который находился в Москве во главе с Г.Е.Львовым, возник ряд отделов по лечебному делу, эвакуации, трудовому посредничеству, помощи беженцам, военнопленным и т.п. Параллельно с ним Согор во главе с московским городским головой Челноковым развернул также отделы: лечебный, эвакуационный, хирургический, санитарный, закупочный. Естественно, что, оперируя большими суммами, поставляя для нужд своей организации средства передвижения, санитарные и лечебные материалы, белье, одежду и т.п., Земский и Городской союзы создали большой хозяйственный аппарат на фронте и в тылу, который не только помогал правительству, но и конкурировал с ним.

Исполнительными органами Союзов были Главные комитеты с их уполномоченными и организованными при них отделами, которые ведали различными отраслями работы: заготовками и снабжением, медицинской частью, санитарными поездами, передовыми

1Букшпан Я.М. Указ. соч. С. 329-331 .

122

отрядами и летучками на фронтах, эвакуацией, санитарной техникой. На местах действовали губернские, уездные и городские комитеты при соответствующих управах из местных работников, на фронтах работали уполномоченные, и иногда образовывались комитеты из членов, делегированных Главными комитетами. Местные комитеты во внутреннем районе организовывали свои лазареты и заведовали лазаретами Главного комитета, исполняя и отдельные его поручения по снабженческим делам и работе красного креста.

Представители обоих Союзов входили во все Особые совещания, образованные 17 августа 1915 г., (по топливу, продовольствию, перевозкам, по обороне), в комитеты при Министерстве торговли, а также претендовали на представительство за границей в комиссиях, занимавшихся закупками.

При Земском союзе весной 1915 г. был образован экономический отдел, занимавшийся разработкой вопросов продовольствия, сельского хозяйства, организации торговли и т.п. Точно так же Союз городов после 2-го съезда, состоявшегося в Москве в феврале 1915 г., образовал Комиссию по борьбе с дороговизной, а 3-4 января 1916 г. созвал экономическое совещание, в котором обсуждались принципы регулирования транспорта, критиковались продовольственные мероприятия, обсуждалась деятельность особых совещаний, разрабатывался план снабжения сахаром, мукой, планировались мероприятия по борьбе с дороговизной и статистическая работа.

Каждый Союз издавал для осведомления о своей деятельности «Известия», но, кроме того, оба совместно с 1915 г. издавали «Известия комитета по снабжению армии».

10 июля 1915 г. оба Главные комитета решили создать единый Главный комитет по снабжению армии Всероссийского земского и городского союзов (сокращенно «Земгор»).

Уже в июле 1915 г. председатель Особого совещания по обороне предложил Главному комитету распределять заказы на предмет выполнения шанцевых инструментов и на предметы конского и обозного снаряжения. С этого началась деятельность Земгора. Главный комитет образовал в Петрограде отделы, а на местах были образованы местные комитеты Земгора. Таким образом, по всей

123

России, где были земские и городские учреждения, образовались отделения этих организаций, действовавшие уже не под флагом Красного креста, а для других целей, с иными перспективами − сначала хозяйственного, а потом и политического свойства.

Специализация Земгора, в отличие от Военно-промышленного комитета, обозначилась в использовании мелких предприятий – ремесленной и кустарной промышленности для выработки предметов обозного довольствия, инженерного снабжения. Земгор занимался объединением распыленных мелких предприятий в уездные

игородские, а также объединением их в одно целое по своим планам, затем он разгружал промышленные центры от мелких заказов. Уже первый период работы показал, что преимущественное назначение Земгора – это мобилизация производств (кузнечных, деревообделочных, шорных), которые могли быть легко объединены единым планом работы под руководством инструкторов комитета. Непосредственное регулирование выражалось (так же, как и в Во- енно-промышленных комитетах) в составлении общего для мобилизованных предприятий и для местных комитетов плана, исполнение которого было связано с оказанием всякого рода содействия по доставке металла и топлива, по транспорту материалов

иполуфабрикатов.

Так же, как и Военно-промышленный комитет, Земский и Городской союзы принимали деятельное участие в правительственных органах, регулирующих хозяйственную жизнь. Общественные организации пытались проводить в государственных органах идеи широкой планомерности и организованности в деле снабжения и распределения необходимых населению и армии предметов. Эта идея проходила красной нитью через все съезды Союза городов, за нее боролись представители союзов (особенно Согора) во всех правительственных органах; она служила камнем преткновения для общей с правительством работы.

На 9-м очередном съезде промышленников в мае 1915 г. в Петрограде было принято решение поручить Совету съездов представителей промышленности и торговли немедленно организовать центральные военно-промышленные комитеты.

25 июня в Петрограде состоялся Съезд военно-промышленных комитетов, на котором был определен их состав, обязанности и

124

компетенция. 4 августа 1915 г. проект Положения о военнопромышленных комитетах рассматривался в Совете министров, где он и был принят. Положение о военно-промышленных комитетах было утверждено 27 августа 1915 г.1 «Для содействия правительственным учреждениям, – гласило оно, – в деле снабжения армии и флота всеми необходимыми предметами снаряжения и довольствия учреждаются, на время текущей войны, центральный, областные и местные военно-промышленные комитеты».

Военно-промышленные комитеты являлись общественными организациями, не преследующими коммерческих целей. В соответствии с этим хозяйственные предприятия, принадлежавшие комитетам, поставляли предметы снаряжения и довольствия армии по себестоимости; по заказам, передаваемым через посредство комитетов частным предприятиям и фирмам, могли быть отчисляемы на покрытие общих расходов комитетов особые суммы в размере, определяемом самими комитетами по соглашению с предприятиями или фирмами, но, во всяком случае, не свыше одного процента стоимости заказа.

Целью военно-промышленных комитетов являлось содействие правительственным и общественным учреждениям:

а) в деле снабжения армии и флота предметами снаряжения, довольствия и другими необходимыми предметами,

б) в деле разработки и проведения в жизнь плана демобилизации промышленности и целесообразного использования казенного имущества, оказавшегося ненужным ведомствам по окончании войны,

в) в деле восстановления и технического оборудования всех видов транспорта, сельскохозяйственного машиностроения и других отраслей промышленности.

г) в деле снабжения населения предметами необходимой потребности,

д) в деле осуществления контрольных функций над промышленностью,

1 Особые совещания и комитеты военного времени. Пг. 1917. С. 43.

125

е) содействие правительственным и общественным учреждениям во всех областях хозяйственной жизни страны1.

Взаимоотношения правительственных учреждений с военнопромышленными комитетами юридически определялись «по ближайшему соглашению комитетов с подлежащими военными и гражданскими властями», но неясно было на практике, является ли Комитет поставщиком ведомств, действует ли он по поручению казны в качестве комиссионера, или же он должен быть приравнен к казенным учреждениям, производящим заготовления для отдельных ведомств. В связи с этим находились и формы отношений с контрагентами Комитета. На практике между комитетами и ведомствами установились отношения применительно к той форме, которая была принята между отдельными ведомствами. Ведомство давало поручение Комитету произвести заготовление определенных предметов; никакого договора ведомство с Комитетом не заключало. Если Комитет признавал возможным принять на себя выполнение поручения, он сообщал об этом ведомству и принимал меры к выполнению заготовления через посредство областных комитетов или заключал непосредственно договоры с поставщиками. В счет заготовления Комитету могли быть предоставлены авансы до 60 процентов стоимости заготовления. На Комитет могла быть возложена ведомствами приемка заготовленных предметов. Некоторые ведомства настойчиво придерживались договорной формы, но юристы все время совершенно правильно конструировали эти договоры, как поручение публично-правового характера.

Особенно тесные связи военно-промышленным комитеты имели с Особым совещанием по обороне, которое оформило свои взаимоотношения с ними Правилами 16 ноября 1915 г. «Комитеты, − говорилось в этих правилах,− производят порученное им заготовление от своего имени за счет средств государственного казначейства всеми способами, принятыми в гражданском и торговом обороте: на основании законов гражданских».

Распределяя заказы, тот или иной отдел Комитета командировал на завод своих агентов для выяснения пригодности предприятия к исполнению поставки, заинтересованности в кредите, в получении

1 Особые совещания и комитеты военного времени. Пг. 1917. С. 44-46.

126

материалов и для обследования общего положения предприятия. Заводы сами ставили свое производство под контроль Военнопромышленного комитета, в силу добровольного соглашения, которое они вольны были нарушить в любой момент. ЦВПК имел в составе своей организации целый ряд деловых комиссий, участвовал через своих представителей в правительственных учреждениях

ирегулирующих органах.

Кконцу лета 1916 года выявился острый конфликт между ВПК

иправительством, что выразилось в передаче заказов предприятиям, не входившим в военно-промышленные комитеты, или объединениям мелкой и средней промышленности, которые не пользовались поддержкой ЦВПК.

Военно-промышленные комитеты старались как можно больше заказов сконцентрировать у себя. Через них прошли заказы на громадные суммы. По состоянию на 1 декабря 1917 г., военнопромышленные комитеты исполнили заказов по артиллерийскому снабжению на 118,9 млн. рублей, по техническому снабжению на 22,9 млн. рублей и по интендантскому управлению на 55,5 млн. рублей. Таким образом, в общей сложности военно-промышленные

комитеты исполнили заказов на сумму 197,3 млн. рублей. Заказов же им было предоставлено всего на 349,5 млн. рублей1.

Наряду с Согором, Земгором и ВПК действовал также «Комитет военно-технической помощи», который начал свою деятельность 5 июня 1915 г.

Комитет военно-технической помощи («Технопомощь») был организацией консультативно-вспомогательной, объединявшей на почве интеллектуального родства организации ученых и техников. Его целью было установить связь между специалистами на почве «бороны, использовать взаимный опыт, выработать технические навыки и насаждать технические знания, нужные в деле обороны». Ядром Комитета было Русско-техническое общество, которое в сентябре 1914 г. выделило особую ячейку – Комиссию по промышленности в связи с войной. Затем «Комиссия» превратилась в «Комитет» путем слияния комиссий военно-технической и санитарно-

1 Букшпан Я.М. Указ. соч. С.98.

127

технической помощи с 19 другими общественными организациями технического характера1.

Комитет военно-технической помощи вел инструкторскую работу, в результате которой были организованы курсы военностроительных техников, старших десятников, автомобильных механиков, автомобильных шоферов, курсы авиационнонаблюдательные, курсы фототехников, электротехников, инструкторов по термической обработке стали, инструкторов по газовому делу, химиков браковщиков по порохам.

«Технопомощь» в целом ряде секций, особенно металлургической и в комиссии сырья, вела серьезную исследовательскую работу, в результате которой остались интересные и практически полезные труды. Комиссия сырья при «Технопомощи» под председательством А.Е.Ферсмана положила начало ряду работ, которые вошли по преемственной связи в работу Комиссии по развитию естественно-производительных сил при Академии наук (КЕПС), а также в Научно-технический отдел ВСНХ.

«Технопомощь» имела также комиссию «по организации духа», издававшую газету «Оборона».

В работе на оборону принимали участие также высшие учебные заведения Петрограда, создавшие объединенные мастерские петроградских высших учебных заведений по почину Технологического института. Эти мастерские выполняли работу, требующую особой тщательности (инструменты), имели свои литейные для чугуна, латуни и алюминия (главным образом, по тонкому литью). Эти мастерские выполнили заказов на 8,5 млн. рублей.

Первая мировая война не только принесла неисчислимые бедствия народам воюющих стран, но и стала серьезным испытанием для государственных механизмов стран-участниц по обеспечению важной функции государства – обороны страны. В этих условиях

1 Общество технологов, Общество гражданских инженеров, Общество архитекторов, Русское физико-химическое общество, Общество окончивших Политехнический институт. Лига обновления флота, Всероссийский авиоклуб, Общество пожарных техников, Общество военно-морской и сельскохозяйственной техники, Съезд морских инженеров, Телеграфно-телефонное техническое общество, Комитет по борьбе с фальсификацией пищевых продуктов, Технический совет собрания инженеров путей сообщения

128

на первый план выдвигалась необходимость координации функций различных государственных органов России, обеспечивающих достижение победы на фронтах войны.

Ввойну Россия вступила, не завершив реформ ни в одной из важных сфер жизни: политической, экономической, социальной, военной.

Всфере обеспечения сбалансированности ветвей власти, координации деятельности важнейших звеньев исполнительной ветви власти, Россия представляла собой авторитарное государство, слегка подкрашенное псевдоконституционными реформами. Скоординированность ветвей власти обеспечивалась лично монархом. Исполнительные органы власти, представленные Советом министров и малым Советом министров, были бюрократическими учреждениями, ориентированными на выполнение воли монарха. Значительная роль в законодательном процессе также принадлежала Совету министров, что позволяет говорить о реальном объединении, а не разделении властей. Существенная роль Совета министров в законодательном процессе еще больше усиливалась предоставлением ему права принимать законы в порядке ст. 87 Основных законов 1906 г. Совет министров воспользовался этим пра-

вом в полном объеме. 654 нормативно-правовых актов было принято за время Первой мировой войны в порядке этой статьи1.

Вусловиях, когда регулярные, образованные в соответствии с Основными законами 1906 г. органы государства перестали справляться с поставленными перед ними задачами, в механизм государства стали вводиться чрезвычайные органы для мобилизации всех внутренних резервов страны в целях обеспечения действующей армии всем необходимым, а также чтобы внести хоть какие-то начала порядка в организацию снабжения мирного населения. Эти органы были в полном смысле слова чрезвычайными − и с точки зрения того, что они организовывались на основе ст. 87 Основных законов России, предоставлявшей чрезвычайные законодательные права правительству, и с точки зрения тех прав и обязанностей, которые предоставлялись этим органам. Данные органы, в условиях,

1 Сборник действующих постановлений, изданных в порядке ст. 87 Основных государственных законов. Пг. 1917. С. 3-4.

129

которые они могли счесть экстремальными, могли подчинить своей власти все остальные ветви власти. Предоставлявшееся представителям Особых совещаний право реквизиций, секвестров, а также разработанная в последние месяцы 1916 г. система продразверстки свидетельствовали о все большем повороте царского режима во внутренней политике к мерам прямого управления. В условиях разразившегося политического кризиса между Николаем II и IV Государственной думой в конце 1916 – начале 1917 гг. это могло привести к установлению прямой военной диктатуры. Только нерешительность и непоследовательность императора, по мнению автора, не привели к такому сценарию развития событий.

И еще один вывод необходимо здесь сделать. Безусловно, создание системы особых совещаний было свидетельством и еще одной важной тенденции в развитии государственного управления. Вся система этого управления, конечно, нуждалась в закреплении на конституционном уровне, и изменения, вносимые в эту систему, также должны осуществляться на уровне конституционных поправок. Далее, система органов исполнительной власти представляла собой многоуровневое и многофункциональное образование. Поэтому в системе органов этой власти должны были быть в полном объеме представлены и органы, обеспечивающие функциональные связи между государственными органами, и мощные органы, обеспечивающие контрольную функцию, призванную ограждать государственный аппарат от бюрократизма и коррупции.

Ничего этого в период Первой мировой войны сделано не было. Функциональные органы власти, органы общественного содействия государственному аппарату пошли по проторенной дорожке бюрократизации (в государственно-управленческом отношении) и по пути сплочения правящих кругов против возрастающего недовольства масс (в политическом отношении). В конечном итоге, это и привело к февральской революции 1917 г. и падению самодержавия. Практически бескровная, эта революция явилась результатом длительного процесса делегитимизации власти и утраты ею поддержки со стороны общества.

130