Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

что должно было быть на основе декретного права, и тем, что на самом деле имеет место. Допуская такое расхождение в пределах, когда это расхождение отвечает ее интересам, власть временами принимала меры к введению фактического беззакония в определенные границы. Уже в постановлениях VI Всероссийского Съезда Советов1 содержится обращенный ко всем гражданам республики, всем органам и должностным лицам призыв к строгому соблюдению законов РСФСР. В развитие его, 8 декабря 1918 г.2 издается постановление СТО о «точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти», Декрет СНК от 30 декабря 1919 г.3 устанавливает право граждан на жалобы на незаконные действия властей и порядок наблюдения за организацией во всех учреждениях приема жалоб граждан.

В период 1917-1921 гг. в развитии советской политической системы шли два процесса: один был направлен на развитие прямой демократии и самоуправления трудящихся, другой – на усиление и укрепление государства. Непременным условием построения социализма большевики считали «диктатуру пролетариата», подразумевая под этим государственный аппарат, сформированный из рабочих города и деревни и осуществляющий социалистические преобразования. На деле было положено начало формированию системы, в которой государство контролировалось одной партией. В самой партии власть была сконцентрирована в руках узкой группы членов ЦК, все элементы политической системы постепенно были подчинены партии. При этом и государство и партия оказались в тисках бюрократизма, как и государственный механизм царской России, причем влияние чиновников старой школы было весьма ощутимым на всех этажах политической системы советской России.

Анализ кадрового состава государственных служащих по месту их прежней службы, по социальному составу, по партийной принадлежности показывал следующее4. По первому показателю – ме-

1СУ РСФСР. 1918. № 90. Ст. 908.

2СУ РСФСР. 1918. № 93. Ст. 929.

3СУ РСФСР. 1920. № 16. Ст. 91.

4Ирошников М.П. Председатель СНК Вл. Ульянов (Ленин). Л. 1974. С. 346-370.

191

сто прежней службы служащими наркоматов стали люди, ранее работавшие в правительственных учреждениях – составляли от 10 до 20 процентов всего состава служащих в разных наркоматах; в частных фирмах и учреждениях – от 10 до 20 процентов; пришедшие из армии и флота – от 10 до 20 процентов; с партийной работы

– от 3 до 10 процентов и учащиеся – до 3 процентов. По второму показателю – социальный состав – самую большую группу советских чиновников составляли бывшие служащие и представители интеллигенции – до 50 процентов, военнослужащие – от 12 до 20 процентов. А рабочие составляли от 3 до 10 процентов служащих в разных наркоматах. Выделялся из ряда только наркомат иностранных дел, где их было до 23,4 процента. По третьему показателю – партийная принадлежность – в госаппарате основную массу составляли беспартийные – от 31 процента в ВЧК по борьбе с контрреволюцией до 70 процентов в военном ведомстве и 92,4 процента в Главнефти ВСНХ. Таким образом, большое количество специалистов (интеллигенции) и служащих, работавших ранее в многочисленных частных и общественных учреждениях и на предприятиях, позволяло уменьшить использование «чистых» бюрократов из бывших правительственных учреждений. Но основную массу все-таки составляли бывшие старослужащие, то есть кадры буржуазного государственного механизма, что свидетельствует о чрезвычайной живучести бюрократии и ее приспособляемости. Преемственность между госаппаратом старым и новым оказалась значительно большей, чем это представлялось теоретикам социализма. Даже набор наркоматов почти не отличался от тех, которые были созданы Временным правительством. Из списка министерств Временного правительства исчезли только два – Министерство исповеданий и Министерство по делам Финляндии, а добавилось только одно – Наркомат по делам национальностей. Зато взамен этих двух ведомств появился малый Совнарком, который, как и малый Совет министров царского правительства, должен был разгрузить советское правительство от решения массы второстепенных дел.

По содержанию (то есть по функциям) для советских наркоматов с самого начала была характерна еще большая, чем для старых министерств, всеохватность функций, стремление огосударствить

192

все отрасли, все области государственной жизни – от экономики до нравственности, чтобы управлять непосредственно не только всеми подведомственными этим наркоматам учреждениями, количество которых с каждым днем становилось все больше, но и вникать во все вопросы их деятельности. Ни одно учреждение, ни в центре, ни на местах, шагу ступить не могло без разрешения наркомата. Стремление власти подчинить государственному регулированию все и вся вызвало к жизни две тенденции. Во-первых, высокий темп количественного роста госаппарата, взятый сразу после Октября. За полгода центральный аппарат управления (без местных органов) вырос почти до 30 тысяч человек, а к 1922 г. перешагнул за миллион служащих. Содержание такого аппарата тяжелым бременем ложилось на и без того дефицитный бюджет. Во-вторых, номенклатурный принцип подбора и расстановки кадров. Хотя официально (постановлением Оргбюро ЦК РКП(б)) номенклатура будет введена только в 1923 г., сам метод был заложен буквально в первые дни после революции. Эти два явления позднее легли в основание того, что условно будет названо административнокомандной системой управления.

По качественным показателям кадры нового госаппарата не являлись новыми: сохранилась преемственность в использовании старых частей. Характерной чертой госаппарата того времени было прогрессирующее нарастание бюрократизма, присущее как старой, так и новой государственной системе. Возможность искоренения его в новом аппарате была иллюзией. Среди причин проникновения бюрократизма в советский аппарат можно назвать самые разные: огосударствление всего и вся, сверхцентрализация управления и, как ее следствие, разбухание управленческих кадров, использование старых чиновников и специалистов и др. Однако главной причиной была общая культурная отсталость широких народных масс, политическая и общая неграмотность взявших власть трудящихся, в силу которой они не могли исполнять сложнейшие функции государственного управления. Не могли они и выдвинуть из своей среды достаточное количество опытных организаторов и руководителей. То, что было менее заметно в верхнем звене управления – на уровне наркомов, среди которых порой встречались талантливые администраторы и управленцы, – ощущалось почти

193

как катастрофа в среднем и низовом звене управления. Кроме того, периодические мобилизации на фронт, на укрепление партийных органов или Советов вымывали из госаппарата даже те силы, которые имелись, что тоже способствовало сращиванию партийного аппарата с советским.

Таким образом, ни в области экономики, ни в области организации власти и управления страной возникавшая новая государственность не может быть названа «диктатурой пролетариата». В период 1917-1922 гг. государственный строй, режим политической власти еще не определился, не устоялся. Он нес в себе самые разнородные черты: это был режим всевластия одной партии, постепенно устранявшей с политической арены все другие партии. Но в то же время рождалась сильная «министерская» (наркоматская) власть, подминавшая под себя все оперативное управление различными областями государственной жизни.

Наряду с этим, в силу экстремальных обстоятельств, существовала еще одна «власть» – чрезвычайные органы и «чрезвычайщина» как метод управления государством. В итоге, не получилось «государства-коммуны», не получилось и «диктатуры пролетариата». Это признал В.И.Ленин в статье «Кризис партии» (январь 1921 г.): «Я должен исправить еще одну свою ошибку, – писал он. – Мне надо было сказать: «Рабочее государство есть абстракция. А на деле мы имеем рабочее государство, во-1-х, с той особенностью, что в стране преобладает не рабочее, а крестьянское население; и, во-2- х, рабочее государство с бюрократическим извращением»1. Передачу управления народным хозяйством в руки беспартийных рабочих он назвал опасным синдикализмом, «демократией» до

бесчувствия», которая уничтожает «тем самым необходимость в партии»2.

В вопросе о том, в какую политическую систему трансформируется новая российская государственность, ясности пока не было, страна стояла на пороге новых перемен.

Сложнейшая внутриполитическая и экономическая ситуация после победы Октябрьской революции выражалась в дальнейшем

1Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 42. С. 239

2Там же. С. 241, 243.

194

падении уровня промышленного и сельскохозяйственного производства, постепенном распаде органов власти в центре и на местах и, как следствие, в усилении центробежных сил, когда целый ряд территорий Российской империи начал заявлять о своей самостийности. К этому следует добавить и ухудшение криминогенной обстановки в стране, когда освобожденные из тюрем в ходе февральской революции преступники-профессионалы («птенцы Керенского») занялись грабежами, убийствами, насилием всякого рода. Углублял внутриполитическую обстановку и открытый саботаж чиновников царского государственного аппарата.

Строительство нового по своей сущности государства осуществлялось впервые, в условиях полного отсутствия подобного опыта. Первыми шагами советского государства в реорганизации механизма власти, в том числе и власти исполнительной, стала попытка приспособления старого госаппарата, чиновничества к решению новых задач. Но формирование советского государственного аппарата на основе использования некоторых частей прежнего имело более широкие масштабы, чем предполагалось. Механизм исполнительной власти, в частности, включал в свой состав практически все те министерства и ведомства, которые существовали до революции, за исключением Министерства двора и некоторых других. Новые органы исполнительной власти строились фактически на принципах, унаследованных от старого царского аппарата. Причем новый государственный механизм включил в свой состав и те чрезвычайные органы власти, которые еще оставались после Февральской революции – имеются в виду те особые совещания, которые были образованы в 1915 г. и различные комитеты и совещания, возникшие после февраля 1917 г. Значительно в больших масштабах, чем это предполагалось раньше, был использован штат профессиональных чиновников-бюрократов в работе новых государственных органов.

Охватившая с весны 1918 г. всю территорию страны гражданская война и иностранная военная интервенция чрезвычайно усилили централизм в построении органов исполнительной власти сверху донизу. Жесткая система главкизма, характеризующая этот период государственного управления, подавляла инициативу мест, жестко ограничивала самоуправление советских органов.

195

Централизованную систему органов исполнительной власти, построенной в соответствии с конституцией РСФСР 1918 г., дополняла система чрезвычайных органов власти от ВЧК по борьбе с контрреволюцией и саботажем до различных иных органов отраслевого или регионального масштаба, обладающих чрезвычайными полномочиями. Фактически это была система чрезвычайных органов исполнительной власти, главная цель которой состояла в том, чтобы, опираясь на жесткие методы принуждения, добиваться решения неотложных задач государства на важнейших направлениях внутренней и внешней политики.

Таким образом, в годы гражданской войны была создана бюрократически централизованная система аппаратных структур. Система, которую возглавлял аппарат правящей партии, т.к. в годы гражданской войны превращение органов власти и управления в однопартийные усилился. Эту сложившуюся систему управления советским государством вполне можно было бы охарактеризовать как административно-командную. Более того, с полным основанием можно говорить о том, что победа в гражданской войне была в решающей степени обеспечена именно этой системой государственного управления, целый ряд элементов которой был напрямую заимствован из опыта царской России: это и чрезвычайные органы, и чрезвычайное законодательство и чрезвычайные меры обеспечения достижения политических целей. Само построение деятельности системы органов государственного управления было прямым продолжением опыта царской России. Это выразилось в создании системы легитимных органов в соответствии с государственноправовыми актами конституционного значения и обеспечении эффективности их деятельности путем предоставления особым чрезвычайным органам сверхлимитных полномочий. Эти органы образовывались на основе подзаконных актов и внутрипартийных распоряжений, которым придавалось государственно-правовое значение.

Таким же продолжением опыта царской России было и смешение понятия и значения закона и административного распоряжения, недостаточно разработанных в теории права и правового регулирования дореволюционной России.

Отрицая в своей деятельности по руководству страной опыт и

196

сущность буржуазного права, Советское государство, созданное на основе принципа объединения, а не разделения властей, издавало огромное количество нормативно-правовых актов, призванных вносить организующий момент в жизнь общества. Однако отказ от устоявшихся правовых порядков, процедур и средств правового регулирования привел к появлению такого количества нормативноправового материала, пользование которым было весьма проблематично. Все это отрицательно влияло на состояние правопорядка и законности в стране.

Существенным недостатком, влиявшим на эффективность государственного управления, усиливавшим бюрократизацию государственного аппарата, был общий недостаточный уровень культуры и образованности населения, который отрицательно влиял на формирование профессионализма управленца.

В программном документе – Конституции РСФСР 1918 г. − подчеркивается, что по сущности РСФСР – это государство диктатуры пролетариата. Данное утверждение вызывает сомнение, т.к. численность собственно пролетариата в России была ничтожно мала. Сложившееся государство можно было бы охарактеризовать как типичное переходное авторитарно-партийное государство с чрезвычайно сложной социально-политической структурой и в большой степени опирающееся в своей деятельности не на легитимные, а на чрезвычайные методы деятельности. Возможными вариантами развития такого государства могло быть либо следование в направлении обеспечения социального развития общества и формирования гражданского общества во всей его многосложности, либо это мог быть вариант ускоренной модернизации страны с жестким использованием властью методов принуждения, вплоть до прямого насилия.

197

Глава 4. Органы исполнительной власти советского государства в годы НЭПа

§1. Разработка теоретических основ и особенности развития правового регулирования общественных отношений в условиях НЭПа

В 1921-28 гг. внутреннее положение советской России было крайне сложным. На экономическом и политическом положении страны серьезно сказывались последствия двух войн. Экономика находилась в упадке. По сравнению с 1913 г. в несколько раз сократилось производство продуктов и товаров, отвратительно работал транспорт. Существенными были материальные потери – интервенты разграбили и вывезли за границу 9240 пудов золота, 943 вагона различных ценностей1. Остановились многие фабрики и заводы, затоплены шахты и рудники. Разруха в промышленности и на транспорте, прекращение работы многих заводов и фабрик привели к сокращению численности рабочих, превращению части из них в кустарей, к уходу в деревню, к безработице. Перебои в снабжении продовольствием, топливом, предметами первой необходимости вызвали недовольство всего населения. Рабочие высказывались за ослабление ограничения мелкой торговли и обмена, за отмену заградительных отрядов, которые препятствовали ввозу в города продуктов, выменянных в деревне, их раздражало и отступление от эгалитаристского принципа военного коммунизма. Требования к уравнению в потребностях рядового и ответственного работника, как отмечалось на X съезда РКП(б), «проходит красной нитью по всем постановлениям и резолюциям беспартийныхораторовналюбомрабочемсобрании»2.

Внутренний кризис в стране обнаружил недовольство и значительной части крестьянства – основного класса до и после революции. Оно в своей массе по-прежнему оставалось мелким, раздробленным, сохранило частную собственность на орудия и средства производства. После революции произошло «осереднячивание» бедноты, улучшилось материальное положение крестьян. Крестьяне, получив-

1Богданов М. Разгром западно-сибирского кулацко-эсеровского мятежа. 1921.

Тюмень. 1961. С.3.

2Десятый съезд РКП(б). Март 1921. С. 291.

198

шие от новой власти землю, в годы гражданской войны выступали на стороне большевиков, потому что возвращение помещиков, угроза потерять землю, восстановление диктатуры белых генералов рассматривались ими как бóльшая опасность, чем диктатура большевиков. В то же время, очень остро воспринималась продразверстка и вызывала недовольство. Принудительные заготовки по уездам и деревням вели к отказам и сопротивлению крестьян, а с конца 1920 г. они стали перерастать в восстания, мятежи и политический бандитизм, охватившие целые районы страны.

Вдекабре 1920 г. в Москве небольшая группа вышедших из партии эсеров выработала «основные положения» и начала агитацию по стране за создание союза крестьян. Крестьянские союзы возникли в Сибири, Тамбовской и других губерниях, на Северном Кавказе был создан «Союз трудовых земледельцев». Один из представителей Крестьянского союза нелегально направился за границу для образования представительства организации в других странах. В 1921 г. на всей территории страны зарегистрировано 139 случаев

агитации за создание «Крестьянского союза», в 1923 г. – 543, а за первое полугодие 1926 г. – 7481. Но самые большие трудности были связаны с конфликтом между властью и значительной частью ее социальной базы. Это выразилось в мятежах, восстаниях, политическом бандитизме, массовом недовольствеполитикой коллективизации

идр. Деревня требовала создания Союзов трудового крестьянства для зашиты своих интересов, рабочие часто прибегали к забастовкам.

Вусловиях, когда потеря власти большевиками становилась вполне реальной, X съезд РКП(б) в марте 1921 года принял резолюцию о замене продразверстки с крестьянских хозяйств натуральным налогом, что означало допущение и развитие рыночных отношений, призванных стимулировать восстановление и развитие экономики, причем экономики многоукладной.

Вусловиях НЭПа допущение и развитие рыночных отношений в стране происходило в сложных условиях, т.к. в ходе революции в стране решался целый комплекс задач, стоявших перед разными социальными слоями, участвующими в революции – за социализм, за землю, за национальное освобождение. В то же время для един-

1 Крестьянская Россия. Трудовая крестьянская партия. Прага. 1928. С. 3-4.

199

ственной правящей партии главной была задача социалистических преобразований, а задачи демократического характера не были основными. Выступая на ХIII конференции РКП(б) И.В.Сталин говорил в связи с НЭПом: «демократии развернутой, полной демократии, очевидно не будет»1. Такая установка свидетельствует, что в политической области в условиях НЭПа большевики не стремились к сотрудничеству с другими партиями и политическими силами; а это не соответствовало новым условиям гражданского мира. Не способствовали этому и некоторые взгляды В.И.Ленина на перспективы использования принуждения в государственном управлении. В марте 1922 года в письме Л.Б.Каменеву он подчеркивал: «Величайшая ошибка думать, что нэп положил конец террору. Мы еще вернемся к террору и к террору экономическому.

Иностранцы уже теперь взятками скупают наших чиновников и вывозят остатки России… Монополия [внешней торговли] есть

вежливое предупреждение: … придет момент, я вас за это буду вешать»2.

Для развития системы советского государственного управления важнейшее методологическое значение имела и еще одна мысль высказанная В.И.Лениным: «Мы ничего «частного» не признаем, для нас в области хозяйства все есть публично-правовое, а не частное. Мы допускаем капитализм только государства»3. Большевики были убеждены, что кризис политики «военного коммунизма» не означал еще провала коммунистической доктрины в том виде, как она виделась в нелегальный период подготовки революции, поэтому они и не пересматривали II программу коммунистической партии, принятую в 1919 году. В значительной степени в связи с этим НЭП не стал определяющей политикой в развитии всех сфер общественной жизни страны и не трансформировался в систему, с которой социалистическая перспектива выглядела бы совершенно иной. Наоборот, НЭП рассматривался как временное отступление. Общая концепция новой экономической политики отсутствовала.

1Сталин И.В. Собр. Соч. Т. 6. С. 7.

2Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 44. С. 428.

3Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 44. С. 398.

200