Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

народов, независимо от экономических форм и политических условий их существования»1. С этой точки зрения, объективной стороной права является не классовая политика, а стабильная система правовых норм, и потому законность является внеклассовой.

Интересные взгляды прослеживались в многочисленных работах ведущих правоведов страны, таких как П.И.Стучка, Н.В.Крыленко, Е.Б.Пашуканис, М.С.Строгович и др. В работах этих авторов были сформулированы положения о классовом характере законности, ее соотношении с демократией, роли в социалистическом строительстве и т.д. Например, Н.В.Крыленко определял законность как «требование исполнения и разумного проведения в жизнь революционной законности, т.е. законов, установленных революцией, всем обществом в целом и каждым гражданином в отдельности»2. П.И.Стучка отмечал, что победа пролетарской революции дает силам революции новое мощное орудие – государственную власть, что создает возможность воздействовать на ход развития и в правовом порядке3.

Взгляды на право и законность как на уступки, связанные с НЭПом, как на какие-то юридические пережитки буржуазного строя, которые по мере развития социализма будут якобы ограничиваться и отмирать, проявились и в дискуссии о соотношении целесообразности и законности, при этом предпринимались попытки сочетать и синтезировать оба принципа как в области правотворчества, так и правоприменения. Член коллегии НКЮ Я.Н.Бранденбургский писал: «Революционная законность не исключает революционной целесообразности, а должна комбинировать с ней, чтобы достичь той цели, которая перед ней поставлена развитием нашей революции»4. Однако вопрос о соотношении этих двух категорий так и остался открытым , что, в свою очередь, свидетельствовало об идеологизированных взглядах многих советских юристов 20-х годов на законность и правопорядок.

1 Право и жизнь//1922. Кн. 1. С. 3.

2Крыленко Н.В. Что такое революционная законность. М. 1927. С. 29.

3Стучка П.И. Избранные произведения по марксистско-ленинской теории права. Рига. 1964. С. 474, 482.

4Еженедельник советской юстиции (ЕСЮ)//1922. № 31-32. С. 7.

211

Впроцессе укрепления законности в нашей стране в 20-е годы выделяется несколько этапов. В период 1921-1923 гг. руководство страны определилось с законодательством, его пределами и рамками, структурой и формами правоохранительных органов. Тогда же были ликвидированы последние антисоветские выступления, угрожавшие существованию самой власти, установлен определенный правопорядок.

Впериод 1923-27 годов процесс укрепления законности последовательно развивался. Но он имел целый ряд особенностей и проходил весьма противоречиво. Требуемый правопорядок насаждался чаще всего сверху. В каждом звене партийного и государственного аппарата законность стала применяться только к низовому уровню,

ана своем уровне она воспринималась зачастую скептически. На местах в распоряжении населения действенных рычагов, способных защитить правопорядок, было крайне мало. Сказывались слабая правовая осведомленность людей, административный произвол и пережитки «законности» периода гражданской войны.

Несмотря на многие сложности и противоречия, к 1927 году в стране были заложены основы такого правопорядка, для которого характерными были регулярные съезды советов, обычные и пленарные заседания исполкомов и их отделов. В ходе их работы рассматривались многочисленные вопросы по всем направлениям деятельности, в том числе касающиеся установления и поддержания правопорядка. Советы издавали обязательные для всего населения постановления, позволявшие регулировать отношения в регионе на основе закона с учетом местных особенностей и т.д. Систематически публиковались отчеты правительства Союза ССР и Российской Федерации, Верховного Суда и Прокурора республики, органов НКВД РСФСР, статистические сборники, в которых имелся раздел, освещающий положение правоохранительных органов и борьбу с преступностью. Издавалось большое количество общесоюзных и российских юридических журналов. В 1927 году Н.И.Бухарин писал: «Никогда пролетариат не имел такого доверия к нашей партии, как сейчас. Никогда крестьянство в своей массе не было так «советски» настроено, как в настоящее время. Никогда советская власть не была так внутренне прочна, как в данный момент. И никогда не было так мало репрессивных воздействий, как в

212

текущий год нашей жизни... Мы переходим все быстрее на точку зрения революционной законности... Это видит всякий, кто следит за нашим законодательством, за судебной практикой, за выборными компаниями в Советы»1.

Под влиянием курса на укрепление законности в середине 20-х годов некоторые правоведы стали склоняться к мысли о возможности построения социалистического правового государства в стране. Наиболее полно их взгляды выразил А.В.Малицкий. Он писал: «Советское государство – есть государство правовое, осуществляющее свою деятельность в условиях правового режима, где каждый орган власти в исполнении своих общественных функций, своих должностных актов подчинен закону»2. Другими словами, процесс развития советского государства от диктатуры пролетариата до ее отмирания виделся в освобождении его от насилия, а не

врасширении его применения.

В1927 году Н.Н.Полянский оценивал политику укрепления законности как «господство объективного правопорядка», как торжество «идеи ограничения власти правом».

Само понимание сути и задач законности в период НЭПа пришло к середине 20-х годов. Это нашло отражение в двух фундаментальных законодательных актах о судоустройстве Союза ССР и РСФСР, в которых были сформулированы задачи советского правосудия в этой области: а) ограждение завоеваний пролетарской революции, рабоче-крестьянской власти и правопорядка, ею установленного; б) защита интересов и прав трудящихся, и их объединений; в) укрепление общественно-трудовой дисциплины и

солидарности трудящихся: г) осуществление революционной законности в личных и имущественных отношениях граждан3. Все это позволяет утверждать, что в 1925-1926 годах произошла определенная либерализация режима по основным направлениям развития: в экономике, политике и идеологии.

Теоретическое переосмысление проблем совершенствования

административно-правового регулирования общественных отно-

1Бухарин Н. В защиту пролетарской диктатуры. М-Л. 1928. С. 56.

2Малицкий А. Советская конституция, М. 1924. С. 27.

3СЗ СССР//1924. № 22. Ст. 202; СУ РСФСР// 1928. № 117. Ст. 722.

213

шений в России 20-х годов велось с учетом богатого дореволюционного опыта русских административистов. Развитие теории российского административного права в начале ХХ века было неразрывно связано с именами таких выдающихся ученыхюристов, как И.Т.Тарасов, В.В.Ивановский, В.Ф.Дерюжинский, Э.Н.Берендтс, А.И.Елистратов, которые в своих трудах обосновали переход от полицейского права к административному и теоретически разработали основы нового понимания этой отрасли.

И.Т.Тарасов научно обосновал само понятие новой отрасли – административное право, ввел в понятийный аппарат новой отрасли права понятие «исполнительная власть», которая была проанализирована им как центральный институт административного права. Характеристика исполнительной власти как ветви государственной власти логически привела его к различию между законом и распоряжением. Закон – это согласованная воля всех граждан страны; распоряжение, как акт управления – воля органа исполнительной власти, издавшего данное распоряжение. Распоряжения – это всего лишь одна группа актов управления. Распоряжение опирается на закон, издается на его основе и во исполнение его, заключает в себе часть воли закона, нормативно по природе. Характеристику исполнительной власти дополняла характеристика административного принуждения, которое составляет присущий исполнительной власти элемент. Исполнительная власть осуществляет власть принудительную через полицию, которая структурно складывается из мер дисциплинарного, административного и уголовного воздействия. Важнейшее место в административном праве, по его мнению, занимает институт обеспечения законности в государственном управлении. При этом он считал, что исполнительная власть может рационально и законно функционировать лишь при наличии системы контрольно-надзорных органов, включающей контрольную деятельность государственных органов за решениями администрации и полиции, надзорную деятельность прокуратуры, контроль общих судов при рассмотрении должностных преступлений, право граждан обжаловать незаконные действия администрации в вышестоящие органы, административную юстицию, т.е. систему специальных административных судов, рассматривающих

214

административные иски граждан по поводу нарушения их прав администрацией.

В сочинениях ученых-административистов В.В.Ивановского1, В.Ф.Дерюжинского2, Э.Н.Берендтса3 и А.И.Елистратова4 идеи И.Т.Тарасова были не только научно признаны, но и продолжены путем исследования новых правовых конструкций и институтов административного права, принадлежащих к ее Общей и Особенной частями. В Общей части рассматривались три группы вопросов: система органов исполнительной власти (органов управления), формы административной деятельности и административная юстиция. В Общей части просматривался раздел, в котором исследуются нормы административного права, административные правоотношения, сущность государственного управления. Особенная часть строилась по отраслевому принципу, включая в себя управление экономикой, военным делом, финансами, просвещением, социальным обеспечением и т.д. Новым в системе складывающейся науки административного права стал раздел о формах административной деятельности. К таким формам относили административные акты с их подразделением на нормативные распоряжения и индивидуальные предписания, и административное принуждение. Исследовался еще один новый правовой институт административного права – институт государственной службы. Ранее этот институт находился в составе государственного права. Новым в административном праве было стремление юридически обосновать новые отношения между государственной властью и гражданином: должностное лицо рассматривалось как субъект административного права, на которого возложена обязанность общественного служения; гражданин наделяется правомочием требовать услуги со стороны должностного лица и обжаловать его незаконные действия в судебном органе. Эти положения вошли органичной частью в систему административного права, представленного в работах А.И.Елистратова, который выпустил обобщающую работу

1Ивановский В.В. Учебник административного права. Казань. 1904.

2Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пг. 1917.

3Брендтс Э.Н. Опыт системы административного права. Ярославль.1898.

4Елистратов А.И. Основные начала административного права. М. 1917.

215

по административному праву в 1917 году, накануне Октябрьского переворота1. В ней он представил для обсуждения свою систему административного права, в Общую часть которой включил особенности правоотношений в сфере государственного управления; анализ юридических актов публичного права; систему административных учреждений России; институты защиты публичного права и важнейший из них – институт судебного обжалования актов государственного управления. В Особенную часть А.И.Елистратов включил регулирование личных, вещных и обязательственных публичных прав граждан2.

Основные положения своей теории административного права А.И.Елистратов активно разрабатывал и развивал уже в послеоктябрьский период, стремясь теоретически осмыслить изменения, произошедшие в государственном управлении советской России. Надо отметить, что не все ученые-административисты заняли конструктивную позицию научного переосмысления процессов в области административно-правового регулирования общественных отношений в новой России. Например, В.Ф.Дерюжинский не принял советскую власть и открыто критиковал ее, видя будущее России на путях конституционно-монархической формы правления3.

Разработка основных начал советского административного права отражена в обширной библиографии и представлена целым рядом исследований, опубликованных в центральных и местных журналах в этот период. В многочисленных публикациях авторы анализировали основные традиции и тенденции развития админи- стративно-правовой мысли и административно-правового регулирования как в западноевропейских странах, так и в дореволюционной России. С точки зрения общей теории права рассматривали закономерности развития основных институтов административного права, стремились объективно раскрыть особенности развития советского административного права, весьма активно и продуктивно разрабатывали вопросы системы и структу-

1Елистратов А.и. Основные начала административного права. М. 1917.

2Там же. С. 64-65.

3Дерюжинский В.Ф. О гражданском долге и демократии. Ростов-на-Дону. 1919.

216

ры советского административного права в его взаимосвязи с другими отраслями.

Проблемы, связанные со строительством местных советов, в особенности проблема советского централизма и децентрализации, нашли свое отражение в работах М.Владимирского и Л.М.Кагановича1. Местное управление рассматривалось в работах А.И.Елистратова, Г.С.Михайлова и В.Н.Беляева2. В разработке проблем районирования в РСФСР следует отметить работы А.Н.Колесникова и В.П.Дурденевского3. Формы административной деятельности, анализировались в статьях А.Н.Колесникова, В.Л.Кобалевского и А.М.Турубинера, В.А.Власова и др.4 Проблеме укрепления революционной законности были посвящены работы К.А.Архипова, В.Яхонтова, В.Дябло и Носова5. Вопросы дисциплинарной ответственности служащих и рационализации госаппарата анализировалась в ряде работ А.Н.Колесникова, Э.К.Дрезена и М.П.Рудакова6. Общие проблемы развития административного права рассматривались в работах Н.П.Карадже-Искрова,

1 Владимирский М. Организация советской власти на местах. М. 1921.; Каганович Л.М. Местное советское самоуправление. - М. 1923., Его же. Улучшение работы советов в деревне. М. 1924.

2Елистратов А.И. Старая и новая волость//Власть советов. 1924, № 6.; Михайлов Г.С. Местное советское управление; Беляев В.Н. Взаимоотношения центральных и местных органов советской власти// Советское право. 1927, №1.

3 Колесников А.Н. Административное деление территории РСФСР. М. 1922 ., Его же. Районирование и улучшение государственного аппарата. М. 1927., Дурденев-

ский В.П.	О	«соответствии»	административно-территориальных	еди-
ниц//Советское право. 1926. № 6.

4Колесников А.Н. Обзор декрета 27/VII-1922 г. и обязательных постановлений за 1922 г.//Власть советов. 1923. № 8-9; Кобалевский В.Л., Турубинер А.М. Об обязательных постановлениях и Уголовном кодексе//Вестник советской юстиции. 1923. № 1.; Власов В.А. Обязательные постановления местных органов советской власти//Советское право. 1927. № 4., Его же. Ведомственные обязательные постановления//Административный вестник. 1927. № 1 и 2.

5Архипов К.А. Закон в советском государстве. М. 1926.; Яхонтов В. О революционной законности//Советское право». 1926. № 1.; Дябло В. Буржуазная законность, советская законность и революционная целесообразность//Советское право. 1926. № 6.; Носов К вопросу о теории советской административной юстиции//Советское право. 1925. № 4.

6Колесников А.Н. Советское строительство. М. 1926.; Дрезен Э.К. Руководство по организации управленческого аппарата советских учреждений. М. 1927.; Рудаков М.П. Учетно-плановая система управления. М. 1924.

217

А.И.Елистратова, В.Кобалевского и А.Ф.Евтихеева1. Анализу системы советского административного права посвящены публикации А.М.Турубинера, А.Н.Одарченко, и А.Горбунова2.

В трудах советских юристов 20-х годов период «военного коммунизма» анализировался как период расширения планового начала, когда государственная власть берет на себя организацию всей хозяйственной и культурной жизни путем централизации и регламентации всей жизни страны. Это означало необычайное развитие публичного права, в особенности административного права, которое понималось в тот период как синоним советского права вообще.

После введения НЭПа государство расширяет пределы частного оборота, укрепляет централизацию, сокращает исключительные полномочия органов государственной власти, подвергает более точной регламентации их деятельности. Изменяется весь характер административного права. Однако основные его принципы остаются неизменными. Среди них можно выделить следующие. Ведущим в нем остается публично-правовое начало, а частное гражданское правовое регулирование допускается только тогда, когда этого требует охрана интересов государства и трудящихся. Еще одним ведущим принципом административно-правового регулирования остается отказ от принципа разделения властей и, прежде всего, отделения законодательной власти от исполнительной, в связи с чем нет необходимости в создании системы сдержек и противовесов в деятельности отдельных ветвей власти3. Советское государство не знает двойственности в формировании органов государственной власти и органов местного самоуправления, т.е.

1Н.П.Карадже-Искров Новейшая эволюция административного права. – Иркутск. 1927.; Елистратов А.И. Административное право РСФСР. М. 1925. и Административное право. М. 1927.; Ковалевский В. Очерки советского административного права. – Харьков. 1924.; Евтихеев А.Ф. Основы советского административного права. – Харьков. 1926.

2Турубинер А.М. Основные элементы советского административного права//Административный вестник. 1923. № 8.; Одарченко А.Н. Проблема систематики административного права//Право и жизнь 1926. кн. 4-5.; Горбунов А. О методологических приемах советского административного права//Право и жизнь. 1925. кн. 9-10.

3Малицкий А.В. Советское государственное право. – М. 1926. С. 117.

218

оно не знает разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали. Поэтому руководящим принципом советского государства является принцип «демократического централизма», при котором нет противопоставления этих органов власти1. По мнению советских правоведов того периода, правовое положение должностных лиц в советском государственном аппарате отличается от правового положения должностных лиц на Западе, для которых характерным является особый правовой статус по сравнению с другими категориями госслужащих. По советскому праву правовое положение должностных лиц не отличается от правового положения лиц, работающих по найму, т.к. оно регулируется одним и тем же кодексом законов о труде, коллективными трудовыми договорами и характеризуется отсутствием специальных законов о социальном страховании и социальном обеспечении, а их наем и увольнение осуществляется обычным порядком. Исключением здесь был запрет на совмещение службы родственников2, службы в государственных и частных учреждениях3, иностранных фирмах и организациях4, их особая уголовная5 и дисциплинарная ответственность. Иными словами, советские государственные должностные лица не образуют твердо обособленной группы, что в действительности не имело место, т.к. уже в это время госаппарат начинает обособляться через введение различных списков номенклатурных должностей, которые могут замещаться только коммунистами. По этой причине ответственность советских должностных лиц подчинялась не общепринятому на Западе правилу возложения на государство ответственности за убытки, причиненные неправильными действиями должностных лиц с сохранением за государством права регресса, применяя его лишь в виде исключения в соответствии с ГК РСФСР 1923 г.6, т.к. основным принципом признавалось, что государство не может отвечать за акты власти: если

1Там же. С.152.

2СУ РСФСР. 1923. № 1. Ст. 8.

3Там же. Ст. 41.

4СУ РСФСР. 1923. № 43. Ст. 464.

5УК РСФСР. 1922. М. 1923. Ст. 109-136.

6Турубинер А.М. Государственный строй РСФСР. М. 1923. С.7. Малицкий А.В. Советское государственное право. М. 1926. С. 93.

219

эти акты противоправны, нарушается воля государства, а вместо нее наличествует воля должностного лица, которое и должно нести ответственность. Если акты правомерны, ни о какой ответственности не может быть и речи.

Всоответствии с распространенными тогда взглядами в советской юридической науке правовое положение личности в советском праве строилось строго на основе классового подхода, при котором отрицались принципы формального равенства, формальной свободы и субъективных прав личности. Наоборот, подчерки-

валось ее зависимое положение, вплоть до открытого признания за ней средства для достижения целей государства1. Служебное положение личности в советском государстве особенно явно выглядело при анализе советской административной юстиции, функции которой возлагались на прокуратуру и рабоче-крестьянскую инспекцию. В них любой гражданин мог обжаловать административные акты власти, но эти органы не имели права отменить эти акты,

т.к. защита интересов частных граждан не главная цель этих учреждений2.

Всвязи с отрицанием принципа разделения властей, в государственном механизме весьма своеобразно решался советскими юристами вопрос о разграничении компетенции между судебными и административными органами, особенно в случае конфликта между ними в вопросе о подсудности. Здесь действовало правило: если дело принято к производству судом, нарушитель не мог быть подвергнут административному воздействию, за исключением случаев, когда суд сам передает дело административным органам.

Весьма противоречивым были высказывавшиеся в это время мнения об иерархии источников административного права или, как тогда писали, о закономерностях управления. Одна из точек зрения состояла в том, что в советской России законами являются все

юридические нормы общего порядка, независимо от того, от какого органа они исходят3, причем связанность администрации законом

1Карадже-Искров Н.П. Новейшая эволюция административного права. Иркутск. 1927. С. 38.

2Кобалевский В. Очерки советского административного права. Харьков. 1924. С.

3Архипов К.А. Закон в советском государстве. М. 1926. С. 46-47.

220