Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

собственников, доля которых в числе всех владельцев земли едва превышала 1 процент»1.

Большинство помещиков были потомственными дворянами, а среди крупных землевладельцев преобладали представители старинной титулованной знати2. К 1897 г. в «империи насчитывалось 1853184 потомственных, личных дворян и классных чиновников (с семьями) (без Польши, Финляндии и Прибалтики – 1653211), что составляло около 1,5 процентов численности населения»3. Удельный вес поместного дворянства в общей массе самого привилегированного сословия империи упал в пореформенный период, но все еще оставался значительным и достигал к началу XX в. около 30-40 процентов4.

Во второй половине XIX столетия ускорился процесс имущественной дифференциации поместного дворянства. С 1877 по 1905 г. в общей массе дворян-землевладельцев несколько возрос процент владельцев мелких поместий за счет сокращения средних. Обедневшие и разорявшиеся помещики превращались в простых хлебопашцев, попадали в разряд среднего и мелкого чиновничества. К 1905 г. в 44 губерниях Европейской России было 59748 поместий размером до 100 десятин, в том числе 33205 владельцев имели земельные участки менее 20 десятин и реально уже не относились к классу помещиков. Владений от 100 до 500 десятин было

25557, от 500 до 1000 десятин – более 8 тыс., от 1000 до 5000 – 6882 и, наконец, свыше 5000 десятин – только 1131 владение5.

Острота конфликта в аграрном секторе экономики страны выражается и такими цифрами: 10,5 млн. крестьянских дво-

1Анфимов А.М. Крупное помещичье хозяйство Европейской России… С. 24-25. См также: Корелин А.П. Дворянство в пореформенной России 1861-1904 гг.: Состав, численность, корпоративная организация. М.1979. С. 62-68.

2Минарик Л.П. Экономическая характеристики крупнейших земельных собственников России конца XIX-начала XX в. М. 1971. С. 13-24; Корелин А.П. Дворянство в пореформенной России... С. 67.

3По данным А.П.Корелина. в России к началуXX в. сохранилось 830 родов титулованной знати, в том числе «около 250 российско-княжеских, 310 графских....

1герцогский род и 3 фамилии маркизов». (Там же. С. 31)

4Там же. С 62-286.

5Там же. С 62-66. См также: Дякин В.С. Самодержавие, буржуазия и дво-

рянство в 1907-1911 гг. Л., 1978. С. 13.

11

ров имели примерно столько же земли, что и 30 тыс. помещиков1.

Особенность помещичьего землевладения в России состояла в высокой концентрации земель в руках небольшой группы владельцев. Почти 4/5 всей площади помещичьих земель приходилось на владения размером свыше 500 десятин2.

Развитие капитализма в сельском хозяйстве приводило крупное землевладение к постепенной утрате им своего дворянского характера. К 1905 г. около одной трети крупных земельных собственников были выходцами из купцов и крестьян. В пореформенный период получило развитие дворянское предпринимательство. Крупные землевладельцы стали вкладывать капиталы в акционерные компании и промышленные предприятия. Русская пореформенная деревня оказалась вовлечённой в буржуазную аграрную эволюцию.

Анализ В.И.Лениным данных всеобщей переписи населения за 1897 год дает следующую картину социальной структуры Российской империи: из 125 млн. жителей Российской империи сельскохозяйственное население составляло – 97 млн., торговопромышленное – 21,7 млн., непроизводительное – 6,9 млн. человек3. определил и классовую структуруроссийского общества:4

Крупная буржуазия, помещики, высшие чины и прочие…………………..~ 3,0 млн. жите-

лей Зажиточныемелкиехозяева……………….~ 23,1 млн.

Беднейшие мелкие хозяева……………….~ 35,8 млн. Пролетарии и полупролетарии…………….~ 63,7млн.

В стране проживали представители 146-ти национальностей5, большую часть которых – порядка 85 миллионов – составляли рус-

1Полторак С.Н. Россия за сорок лет. СПб. 1998. С. 42.

2Анфимов А.М. Крупное помещичье хозяйство Европейской России... С. 24-25. См. также: Корелин А.П. Дворянство в пореформенной России.. С. 62-68.

3Ленин В.И. Полн. собр. соч. т. 3. С. 502.

4Там же. С. 505.

5Бущик Г.П. Российская революция 1905-1907 гг. – первая буржуазная революция эпохи империализма. Минск. 1990. С.8.

12

ские, украинцы и белорусы1. Несмотря на множество конфессий в стране, люди разных вероисповеданий традиционно сосуществовали довольно мирно. В Империи около 70 процентов населения составляли представители православия, более 9 процентов – сторонники римско-католической церкви, почти 3 процента – протестанты, 11 процентов – магометане, свыше 4 процента – иудеи2. Почти 27 миллионов жителей России, т.е. каждый 5-й, были грамотными: умели писать и читать по-русски или на своем родном языке3. В государстве насчитывалось 250 тысяч священнослужителей, 213 из которых представляли православную церковь.4 Купечество по численности почти не уступало деятелям церкви. Ненамного отставали от них деятели административных государственных органов, суда и полиции – почти 225 тысяч человек5.

Важную роль в общественной жизни России играла интеллигенция. Трудно не согласиться с мнением крупнейшего исследователя проблем русской интеллигенции В.Р.Лейкиной-Свирской, которая считала, что социальная роль интеллигенции проявляется в осуществлении ею исторически обусловленных общественных функций6. По переписи 1897 г. насчитывалось приблизительно 870 тыс. человек умственного труда7. Благодаря своим знаниям и политической грамотности интеллигенция представляла активную политическую силу общества.

В российской интеллигенции были представлены и элементы служилой интеллигенции, участвовавшей в обеспечении управления важнейшими отраслями государственного управления. Но наиболее массовыми слоями интеллигенции стали ее представители, участвовавшие в профессиональном обслуживании материального производ-

1Общий свод по империи результатов разработки данных первой всеобщей переписи населения, произведенной 1 января 1897 года. СПб 1905. т. 2. С.2.

2Распределение населения Империи по главным вероисповеданиям. СПб. 1901.

С.2,3.

3Общий свод по империи результатов…С. 128, 129.

4Там же. С. 268.

5Там же. С. 295.

6Лейкина-Свирская В.Р. Интеллигенция в России во второй половине XIX в. М. 1971. С. 17.

7Шепетев В.И. История государственного управления в России. СПб. 2004. С.

13

ства в сфере промышленности и сельского хозяйства (техническая интеллигенция), в сфере образования и медицинского обслуживания населения. Специфической функцией интеллигенции является идеологическое обслуживание общества, именно в этой среде интеллигенции непосредственно отражалась борьба различных общественных сил, мировоззрений. Здесь проявлялись различные течения, отражавшиеформированиеидеологии новогообщества.

В концеXIX века начинают возникать объединения технической интеллигенции в различных формах: Политехническое общество при Московском высшем техническом училище, издававшем свои «Труды», Общество горных инженеров, Общество гражданских инженеров, Общество электротехников и др. Русское техническое общество в начале ХХ века имело отделения в 40 промышленных городах1. На своих съездах эти общественные объединения обсуждали животрепещущие вопросы участия русской интеллигенции в общественном развитии страны вплоть до разработки проектов конституционных программ ее развития.

Теоретическое осмысление задач, стоящих перед обществом в новых условиях взяла на себя интеллектуальная элита страны. Найти выход из кризиса пытались многие. Н.А.Бердяев, С.Н.Булгаков, М.О.Гершензон, А.С.Изгоев, Г.А.Китаковский, П.В.Струве, С.Л.Франк и другие в те годы размышляли о творческом самосознании, о защите прав личности и этике нигилизма. Делались попытки определить место интеллигенции в общественном развитии и осмыслить суть духовнонравственных процессов в среде студенческой молодежи. Идеи этих людей были интересны, но часто отвергали одна другую.Например, П.Б.Струве отмечал в дни революции глубокое брожение в кругу интеллигенции, зарождение новых идей. В интеллигенции он видел надежду будущего, которая способна выстоять в условиях «недобитого абсолютизма»2. Публицист С.С.Гарт считал, что интеллигенция повинна в соблазнении крестьян и рабочих социали-

1Лейкина-Свирская В.Р. Указ соч. С. 43.

2Струве П.Б. Интеллигенция и революция.//Вехи. М. 1990. С. 174.

14

стическими идеями, хотя, на самом деле они являются «естественными союзниками буржуазии»1.

В поисках идей дальнейшего развития общества интеллигенция обращалась к различным концепциям западных теоретиков. В частности, некоторые ученые и политики того времени обращались к общинной демократии, идеи о которой в середине и во второй половине XIX века разрабатывали теоретики Германии, Англии, Франции, Бельгии. Отражением кризиса политических и духовных ценностей западного общества, их следствием во многом стало распространение среди интеллигенции социалистических идей как нового и наиболее перспективного в то время политического течения. Среди сторонников этих идей, понимавшихся по-разному, были деятели разных политических взглядов от П.А.Кропоткина до П.Б.Струве; от Г.В.Плеханова до В.И.Ленина; от А.Н.Потресова до Н.А.Бердяева. Идеи социализма нашли благодатную почву в среде народных учителей, врачей, художников, писателей, ученых, юристов, студентов. Многих – от артистов МХАТа до торговых, промышленных и государственных служащих – привлекали новые взгляды.

Процесс развития социального самосознания в начале ХХ века затронул не только интеллигенцию России. Он также дает начало очень важному и более глубокому процессу – формирования и развития гражданского общества, характерного для всех стран, вступивших на буржуазный путь развития в новое время. Для нашей страны он характерен более поздним временем вступления на этот путь. Хотя, безусловно, Россия в предыдущие периоды своего развития не была изолирована от влияния аналогичных процессов, происходивших в западноевропейских странах. Процессы, происходившие в нашей стране в начале ХХ века, были весьма далеки от воплощения общих принципов и идей, лежащих в основе современного понимания гражданского общества, включающего в себя первичные самоуправляющиеся общности: – семью; корпорации и ассоциации; общественные объединения творческого, этического, религиозного и иного характера; учреждения здравоохранения;

1 Гарт С.С. Почему зашаталась Россия. Бывшая русская правда и будущее. СПб. 1910. С. 230.

15

разнообразные коммуникации; собственность; предпринимательство; свободный труд; частную жизнь граждан и складывающиеся на этой почве различные связи и отношения; соционормативные регуляторы поведения и деятельности людей – право, религию, мораль, обычаи, традиции и соответствующие им учреждения и институты; автономную от государства и защищенную законом сферу самоуправления и др.

Начавшиеся изменения в сфере социально-экономических отношений дали начало формированию элементов гражданского общества в России конца XIX – начала ХХ века. Как считает известный исследователь социальной истории России Б.Н.Миронов, особенностью становления российского гражданского общества было то, что оно шло не «снизу» − через экономические объединения граждан, а «сверху» – через представлявшиеся возможности ассоциаций в самоуправлении1. Это объясняет повышенный интерес городского населения к объединениям различного рода и, прежде всего, к созданию профессиональных союзов. В начале 1900-х годов было сформировано 652 профессиональных союза, в которых состояло 245 тысяч членов. В стране действовало 35 межсоюзных органов, которые обеспечивали связь между профессиональными объединениями2. Начали развиваться и иные самодеятельные организации – благотворительные для получения образования (их было в 1905 году 45000), просветительские (1905 – 200), профессиональные объединения ученых и творческих работников (1900 г – 180)3. Широко стала распространяться такая форма самоорганизации, как кооперация. К январю 1917 г. в России было 60 тысяч различных видов кооперативов, численность которых вместе с членами семей их участников составляла не менее 50 процентов всего населения России4. Однако в нашей стране одной из главных причин препятствующих развитию элементов гра-

1Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII – ХХ вв.) Генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства. Т. 2. СПб. 1999. С. 288-289.

2История профсоюзов СССР. Ч. 1. М. 1977. С. 31.

3Гражданское общество: истоки и современность. СПб. 202. с. 75.

4Очаковский А.П. Аграрный вопрос и кооперация. М. 1917. С. 48-49.

16

жданского общества было соотношение абсолютномонархического государства и гражданских институтов.

Непонимание процессов, происходивших в русском обществе в начале ХХ века, нежелание руководства страны, идти на конструктивный диалог с развивающимся гражданским обществом привело к отвержению любых либеральных идей по реформированию страны. Само понятие «представительство» интересов иных слоев населения во власти, по свидетельствам современников, вызывало раздражение у самодержца всероссийского1. К числу таких проектов, от которых отвернулся Николай II, относится глубокий анализ положения страны и предложения по реформированию ее государственности, высказанное великим русским ученым Д.И.Менделеевым в начале века2.

Проблему «желательного для блага России устройства правительства» Д.И.Менделеев стал рассматривать только после глубокого анализа состояния объективных характеристик гражданского общества: народонаселения и его динамики; производства, промышленности и внешней торговли; военной ситуации, связанной с японской войной; образования. Тем самым он признал производное, подчиненное положение исполнительной власти относительно объективно идущих в обществе процессов и необходимость адаптации всей системы власти к состоянию социальной системы, «силам государства». В основе реформирования он подчеркивал значение постепенности изменений в организации правительства и представительства интересов через Государственную Думу. Механизмы реализации власти связаны, по его мнению, с развитием института обязанностей субъектов, участвующих в процессе управления (обязанности распространяются не только на граждан, но и на выбранных или назначенных чиновников). Менделеев назвал их «посредниками-исполнителями», от которых зависят все государственные успехи3, соблюдение культуры закона, сообразуемого с исторической спецификой страны4. Весьма инте-

1Смирнов А.О. О Николае втором как правителе. //Слово. 1997. № 3-4.

2Менделеев Д.И. Заветные мысли. Полное издание (впервые после 1905 г.) М. 1995.

3Менделеев Д.И. Указ. Соч. С.326.

4Там же. С. 346-347.

17

ресны его мысли о необходимости подчинения администрации закону1. Любопытно соображение о соотношении законодательной, исполнительной и судебной властей. Им был высказан ряд мыслей относительно налоговой системы, приоритета косвенного обложения внешнеэкономических связей2, самостоятельности местного управления и мер участия и нем земств, особенно в обеспечении общей целостности и единства страны, которые покоятся не на развитии сепаратизма3.

ВXX век Россия вступила с огромным грузом нерешенных проблем и противоречий. Если в экономической сфере были достигнуты серьезные успехи − темпы промышленного производства были самыми высокими в мире, то в политической сфере и сфере государственного управления налицо был глубокий кризис. На рубеже XIX-XX вв. Россия оставалась абсолютной монархией (форма правления характерна для феодальных государств). Вся полнота власти (законодательной, исполнительной и судебной) была сосредоточена в руках российского самодержца. Либеральные реформы 60-х − 70-х годов XIX столетия центральных и местных органов управления существенно не затронули. Император правил, опираясь на сложившуюся в XIX в. систему государственных институтов.

Правовые основы действовавшего на начало ХХ в. государственного строя были сформулированы в 1 томе Свода Основных государственных законов 1892 г. В соответствии со ст. 1-3 Россия – неограниченная наследственная монархия. При этом абсолютный суверенитет монарха в Основных законах проведен весьма после-

довательно. Монарх являлся единственным носителем всей законодательной власти4 и власти управления во всем ее пространстве5.

Врусском государственном праве того периода существовало деление органов государственного управления на органы верховного управления и органы подчиненного управления. Органами верховногоуправле-

1Менделеев Д.И. Указ. Соч. С 354.

2Там же. С. 329.

3Там же. С. 129.

4Свод Основных государственных законов Российской империи. СПб. 1892. ст.ст. 47-51.

5Там же. Ст. 80.

18

ния были те органы государства, постановления которых подлежали утверждению монарха, а после утверждения получали силу законов. Органами подчиненного управления были органы, связанные при осуществлениивластисуществующимизаконами.

Таблица 1. Система высших и центральных органов государственной власти в России к концу XIX в. выглядела следующим образом1.

	1801 г.	1810Г.	1894 г.
	Совет при Высочайшем	Государственный	Государственный совет
		совет	Комитет министров
	дворе	Комитет министров	Совет министров
		министерства	Министерства
	Сенат	Сенат	Сенат
	Собственная Его
	Императорского	СЕИВК	СЕИВК
	Величества
	канцелярия (СЕИВК)
			Министерство
			Императорского двора
	Синод	Синод	Синод

К органам верховного управления относились Государственный совет, Сенат, Синод, Комитет министров и некоторые иные, которыми управлялсамимператор. Корганамподчиненногоуправления относился Совет Министров, учрежденный в 1861 году для предварительного рассмотрения: 1) видов и предположений к устройству и усовершенствованию разных частей, вверенных каждому министру, 2) сведений о ходе работ по устройству и усовершенствованию разных частей, 3) первоначальных предположений о необходимости отменить или изменить какой либо из действующих законов2. Никакой определенной компетенции Совет Министров не имел. Не было у него и своей исполнительной власти: дела вносились только для предварительного рассмотрения3. На деле Совет Министров никогда

1Исполнительная власть в России: история и современность, проблемы и перспективы развития. М. 2004. С. 20.

2Учреждение Совета Министров. Свод основных государственных законов. СПб. 1892. т. I, ч. II. Ст. 2.

3Там же. Ст. 3.

19

не собирался (кроме последних лет царствования Императора Александра II). К органам подчиненного управления относились также министры и министерства. Министры (не министерства, им подчиненные) имели также непосредственное отношение и к управлению верховному, которое выражалось в докладах монарху текущих дел поминистерскомууправлению.

Права монарха в области административной деятельности государства были весьма широки: он был главой всей правительственной власти, что выражалось в праве создания административных учреждений, в праве назначения должностных лиц и в праве руководства их действиями. Средством получения указаний монарха по отдельным делам и являлись доклады ему министров. Доклад являлся способом «испрошения»такназываемых «Высочайшихповелений», практически имевших силу закона. Своеобразие взаимоотношений монарха и министров состояло в том, что министры и царь не являлись в делах административных двумя инстанциями: с одной стороны, министры являлись участниками всех актов монарха, а с другой стороны, действия министров происходили по указаниям царя, согласно получаемым от него инструкциям. Особенное положение министров в России проявилось также в том, что никакой специальной формы ответственности, соответствующей установленной на Западe государ- ственно-правовой ответственности не существовало. Предание министра уголовному суду было возможно только по усмотрению монарха.

В начале царствования Николая II в России действовало 15 министерств и равнозначных им государственных учреждений. Каждый министр имел право прямого «всеподданнейшего доклада» императору по вопросам своей компетенции. Вопрос решался, как правило, краткой резолюцией на докладе или устным повелением царя. Естественно, что при таком порядке вещей определяющее влияние на решение важнейших государственных дел оказывало царское окружение. Кроме того, при обособленности действий министров отсутствовала единая концепция в государственном управлении, − каждый министр имел возможность проводить свою политику, причем часто рекомендации и желания главы одного ведомства прямо противоречили тому, что предлагал другой.

20