Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

По делам, рассматривавшимся в Совете, требовалось единогласие. При отсутствии единогласия Председатель просил указаний у монарха1. Непременно вносятся на Высочайшее благоусмотрение предположения министров об отмене или изменении действующих законов. Точно также в случаях, когда законы недостаточны, дела представляются монарху через Совет министров.

Основные начала организации министерств, в ведении которых находятся отдельные отрасли подчиненного управления, определялись особым законом – «Общее Учреждение министерств». Согласно этому закону, министерства возглавляли министр, главноуправляющий или главноначальствующий с помощниками – «товарищами»2.

Главные составные части министерств: 1) департаменты (управления, канцелярии); 2) совет министра; 3) общее Присутствие в каждом Департаменте; 4) особенные установления, при некоторых министерствах состоящие.

Департамент и канцелярия делились на отделения, отделения – на столы. Во главе департаментов и канцелярий стояли директора. В департаментах и канцеляриях, кроме директоров, имелись вице-директора. Во главе отделения стоял начальник отделения или делопроизводитель, а стол управлялся столоначальником или помощником делопроизводителя.

Помимо департаментов в составе некоторых министерств имелись учреждения, стоявшие выше департаментов по своим властным полномочиям. Такие учреждения обычно назывались главными управлениями, а их руководители, по большей части, приравнивались к товарищам министров.

В большинстве министерств для рассмотрения наиболее важных дел образовывался совет министра под его председательством из товарища министра, директоров департаментов, а иногда и особых членов по назначению монарха.

1 1 Основные государственные законы Российской империи. 23 апреля 1906 г. Ст. 18.

2 Там же. Общее учреждение министерств. Ст.Ст. 1,2.

31

Руководство общего присутствия департаментов состояло из директора и начальников отделений.

В числе особенных установлений, находившихся в составе министерств, имелись различные технические и ученые комитеты, специальные советы и проч.; помимо начальников отдельных частей и им подчиненных лиц в министерствах имелись зависящие непосредственно от министра чиновники особых поручений, а также различные инспекторы. Среди особых установлений были также коллегии, которые состояли не только из чиновников данного министерства, но также и из представителей других министерств. Особенность этих коллегий заключалась в том, что при наличии разногласий между отдельными министрами по вопросам исполнения того или иного решения требовалось соглашение обоих министров.

Министры действовали в рамках общих законов и определенной ведомству компетенции. Однако в экстренных случаях, чреватых причинением вреда или ущерба государству, министры были полномочны действовать по обстоятельствам, с обязательным информированием о принятых ими мерах и причинах их неотложности Сенату1.

Подчиненные органы и лица были обязаны исполнять приказания министра в точности и беспрекословно (ст. 188), но его власть вместе с тем подчинялась исключительно закону. Поэтому, если подчиненный усматривал в распоряжении министра или подготовленном им повелении монарха отмену действовавшего закона, учреждения или объявленного прежде Высочайшего повеления, он был обязан представить по этому поводу доклад министру. Если же и после этого министр подтверждал свое решение, тогда спорный вопрос должен был вноситься в

Правительствующий Сенат на окончательное разрешение (ст. 190)2.

Товарищи министров заменяли министров в случае их отсутствия, болезни или по особым поручениям, исполняли отдельные

1Основные государственные законы Российской империи. 23 апреля 1906 г. Учреждение министерств, ст.158.

2Там же. Ст. 190.

32

обязанности своих начальников, управляли подразделениями министерства.

В «Общем учреждении» министерств перечислялись следующие министерства: иностранных дел, военное, морское, внутренних дел, финансов, путей сообщения, юстиции, народного просвещения, Императорского двора торговли и промышленности. Кроме того, имелись два главных управления: 1) землеустройства и земледелия и 2) государственного коннозаводства, а также одно учреждение с наименованием «государственный контроль».

Равными министерствам являлись также установления, не предусматриваемые общим «учреждением министерств», но равные им по правам: 1) Собственная Его Императорского Величества канцелярия, 2) Собственная Его Императорского Величества канцелярия по учреждениям (установлениям) Императрицы Марии, 3) Канцелярия Е.И.В. по принятию прошений, подаваемых на Высочайшее имя.

Своеобразное министерство представляла собой совокупность различного рода бюрократических органов при Священном Синоде, именуемых «ведомством православного исповедания».

Во главе императорских канцелярий стояли главноуправлящиe, во главе бюрократических органов Священного Синода – обер-прокурор.

Реформированная таким образом исполнительная ветвь власти представляла собой сложное сочетание некоторых новых элементов в организации высших и центральных органов власти и фактически не тронутую ту ее часть, которая касалась местной власти. Дальнейшие усовершенствования в области организации исполнительной власти касались только высшего ее звена, реформа местных органов исполнительной власти постоянно сталкивалась с мощным противодействием дворянства и администрации при разработке проектов их реформирования.

Да и те министерства, которые входили в состав правительства, отличались большой внутриструктурной сложностью, иногда объединяя в своем составе не одну, а несколько направлений государственного управления, часто трудно сочетающихся между собой. Например, министерство внутренних дел Российской империи, бу-

33

дучи важнейшим звеном внутригосударственного управления, включало в свой состав 21 управление, среди которых были: Совет министра, Главное управление почты и телеграфов, Главное управление по делам печати, Департамент полиции, Департамент хозяйственный, Департамент духовных дел инославных вероисповеданий, Медицинский департамент, Департамент общих дел министерства, Земский отдел, Переселенческое управление, Управление по делам воинской повинности, Ветеринарное управление, Канцелярия министра, Канцелярия министра по делам дворянства, Медицинский совет, Особое делопроизводство по выборам в Государственную Думу и Государственный совет, Осведомительное бюро, ведавшее передачей в СМИ официальных сообщений и др.1 Как видим, многие из этих направлений деятельности могли стать объектом управленческого воздействия самостоятельного ведомства. Этот пример свидетельствует и еще об одном недостатке реформируемой исполнительной власти.

Каждое из министерств, входивших в состав правительства, беспокоилось, прежде всего, о выстраивании своей отраслевой вертикали власти, не заботясь особо о взаимоотношениях с другими ветвями отраслевого управления. Совет министров в этом отношении не сыграл роль координирующего органа.

Сразу после создания в деятельности Совета возникли серьезные затруднения, так как правительство рассматривало не только важные вопросы, касавшиеся государственного управления, но и второстепенные. Причина заключалась в том, что даже при наличии объединенного правительства в России бюрократический строй порождал острейшие разногласия между ведомствами. По замечанию министра торговли и промышленности С.И.Тимашева, «в отношениях министерств друг с другом после создания Совета всегда преобладали центробежные силы над центростремительными»2. В этих условиях даже маловажные вопросы, если они затрагивали интересы несколь-

1МВД России. Энциклопедия. М. 2002. С. 12-13.

2Флоринский М.Ф. К истории образования и деятельности Малого Совета министров 1906-1914 гг.//Вестник Ленинградского государственного университета. №

2.Вып. I. 1977. С. 145.

34

ких ведомств, могли быть разрешены только в высшей инстанции, т.е. Совете министров.

Уже 23 мая 1906 г. император разрешил министрам заменять себя заместителями при решении дел в Совете министров. Через два месяца на таких заседаниях присутствовали в основном товарищи министров, председательствовал на них с сентября 1906 г. обычный заместитель председателя, министр финансов В.Н.Коковцов. Строго говоря, повеление царя от 23 мая 1906 г. противоречило Учреждению Совета министров, допускавшему участие товарищей министров в работе Совета только в случае вступления в управление ведомством1. На практике принятые на заседаниях решения определялись как решения Совета министров. Эти заседания являлись своего рода вторым присутствием Совета министров и пользовались правом окончательного решения дел, хотя протоколы их подписывались товарищами министров. После чего они передавались на утверждение императору. Второе присутствие Совета министров собиралось довольно нерегулярно. В 1907 г. состоялось семь заседаний, в 1908 г. – шесть, что по-прежнему приводило к перегруженности в работе Совета министров. В связи с этим П.А.Столыпин, возглавлявший в это время правительство, неоднократно заявлял о необходимости избавить Совет министров от текущих административных дел для лучшего выполнения своей основной задачи – объединять деятельность министерств.

Автором проектов очередных преобразований верхнего звена исполнительной власти был С.Е.Крыжановский, занимавший пост товарища министра внутренних дел. В ноябре 1908 г. он подготовил и передал Столыпину два проекта с предложениями об изменениях в Учреждении Совета министров. Согласно первому проекту при Совете предполагалось образовать особое совещание, в работе которого могли участвовать вместе с министрами и их товарищи. По предположению М.Ф.Флоринского планировалось придать этим особым совещаниям характер постоянно действовавшего вспомогательного органа при Советеминистров2.

1Флоринский М.Ф. К истории образования и деятельности Малого Совета министров. С. 145.

2Флоринский М.Ф. К истории образования и деятельности Малого Совета мини-

35

Предусматривалось введение в Совет министров особых «членов по Высочайшему назначению» в качестве своеобразных министров без портфеля. Эта практика существовала на Западе, и Крыжановский был о ней хорошо осведомлен. Там министры без портфеля зачастую назначались для защиты законопроектов в представительных учреждениях.

Во втором проекте речь шла об организации особого совещания, состоявшего из одних товарищей министров, которое стало бы самостоятельным вспомогательным учреждением при правительстве. Компетенции особого совещания первого и второго образца по замыслу Крыжановского были практически аналогичными1.

В условиях непростых отношений премьер-министра с Государственной думой, сложившихся к 1908 г., Столыпин не решился на осуществление более радикального первого варианта реформирования Совета министров, а ограничился созданием особого присутствия Совета, где министры имели право заменить себя товарищами. Таким образом, предполагалось не создание отдельного учреждения, а только изменение состава Совета министров на некоторых заседаниях.

Чрезмерная загруженность Совета министров решением вопроса второстепенной значимости в 1909 г. привела к необходимости дальнейшей реорганизации правительства, а именно к созданию Малого Совета министров2. Это было неофициальное наименование, встречающееся в мемуарных источниках и исторической литературе. В официальных источниках с 1909 г. этот орган назывался Советом министров сокращенного состава. Преобразования эти были проведены в порядке Верховного управления. Столыпин не желал предоставлять Государственной Думе роль учреждения, определявшего устройство правительства. Этим он продемонстрировал независимость исполнительной власти от власти законодательной, а это было наиболее болезненным вопросом в их взаимоотношениях.

стров. С. 146.

1Там же. С. 146.

2Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России.

М. 1968. С. 279.

36

22 сентября 1909 г. Малому Совету министров было предоставлено право окончательного решения текущих вопросов управления. Председатель Совета получил право направлять для рассмотрения в Малый совет любые дела без коллегиального решения Совета министров что, безусловно, умаляло роль Совета и одновременно усиливало роль премьера в контроле за вторым присутствием Совета. Заседания могли проводиться два разавмесяц.

Полномочия Малого совета министров были достаточно широки. В нем, в частности, могло проводиться предварительное (до внесения в Совет министров) обсуждение ряда дел и вопросов. К его компетенции былоотнесенои рассмотрениедел об установлении усиленной

ичрезвычайной охраны в отдельных местностях, учреждении в этих местностях особых жандармских, казачьих и полицейских команд, в том числе законопроектов о штатах различных полицейских учреж-

дений; он же обсуждал вопросы координации тактики отдельных ведомств относительноГосударственной думы и ряд другихвопросов1.

Совет министров сокращенного состава прекратил свою деятельность одновременно с Советом министров 27 февраля 1917 г. Председателем его, как правило, император назначал члена Совета министров.

Безусловно, реформа Совета министров 1905 г. призвана была обеспечить согласованность в деятельности центральных звеньев административной системы Российской империи.

Совет должен был «направлять и объединять деятельность главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так

ивысшего государственного управления»2. Права руководителей отдельных отраслей управления подверглись известным ограничениям в пользу Совета министров и его председателя. Реформированный Совет приобрел, таким образом, черты, похожие на кабинет министров в европейских государствах. От способности высшей администрации империи к согласованным действиям во многом зависела и способность режима справляться со вставшими перед ним в начале XX в. проблемами.

1Высшие и центральные государственные учреждения России. С.199.

2Свод законов Российской империи. Т 1. ч. 2. Изд. 1906. СПб. Б.г. Учреждение Совета министров. Ст. 1.

37

П.А.Столыпин, возглавлявший правительство в 1906-1911 гг. считал согласованность в деятельности основных звеньев государственной машины – отдельных ведомств как. Как отмечала в своих воспоминаниях дочь премьера М.П.Бок, «папа говорил, что сила правительства проявится лишь в том случае, если оно будет выносить свои решения «объединенным» министерством и этим облегчит непосильную работу государю»1. Особо важную роль в этом отношении П.А.Столыпин отводил Совету министров, задачи которого, по мнению главы правительства, заключались «именно в том, что бы сглаживать несогласия между ведомствами2. Для достижения этой цели он использовал довольно широкие возможности. Кроме полномочий, которыми Столыпин располагал как председатель Совета министров, он одновременно являлся и главой одного из важнейших звеньев центрального аппарата власти самодержавия – Министерства внутренних дел. Руководители этого ведомства, традиционно оказывавшие сильное воздействие на ход государственного управления, еще до создания Совета министров и введения должности главы правительства выступали в качестве фактических премьеров3.

Использовал П.А.Столыпин для оказания влияния на деятельность руководителей ведомств и Государственную думу. Например, он располагал в III Государственной думе довольно прочной опорой, и его влияние на работу нижней палаты российского парламента было гораздо более значительным, чем влияние любого другого члена кабинета. В этих условиях премьер мог использовать свои думские связи для борьбы с ведомственным сепаратизмом, запугивая излишне самостоятельных коллег перспективой отказа в содействии прохождению через Государственную думу внесенных ими туда законопроектов. В ходе одного из заседаний кабинета, Столыпин прямо заявил по адресу военного и морского министров, выступивших против вмешательства премьера и кабинета в их «внутренние» дела: «...пусть морской и военный министры не уча-

1Бок М.П. О моем отце П.А.Столыпине. Л., 1990. С. 168.

2Коковцев В.Н. Из моего прошлого. Воспоминания. 1903-1919 гг. Т. 1. Париж. 1933.°С. 36.

3Кризис самодержавия в России 1895-1917. Л. 1984.. С. 20.

38

ствуют в Совете министров, но тогда пусть и не ищут поддержки Совета министров, а тогда Государственная дума перестанет давать... кредиты»1. В целом ряде случаев председателю Совета министров удавалось добиваться назначения на посты руководителей лиц, близких ему по своим взглядам, готовых сотрудничать с главой правительства. Добиваясь необходимого единства действий руководителей ведомств, П.А.Столыпин большое внимание уделял выработке общего для всех членов правительства подхода к тем или иным проблемам государственной жизни. Именно при П.А.Столыпине сложился порядок, при котором «заседания Совета министров распадались на две части – официальную и секретную». В ходе официальной части рассматривались «дела... по заранее рассылавшейся повестке с назначенными к слушанию печатными представлениями»; в неофициальной же – «посвящалась обсуждению различных доверительных вопросов, обмену мнений по делам высшей политики, беседам о внутренних и внешних событиях и т.п.»2. Неуклонному соблюдению главами ведомств принципа «министерской солидарности» должно было служить принятое Советом министров в марте 1907 г. решение, согласно которому члены правительства обязывались «не участвовать в партиях Государственного совета»3. В период пребывания П.А.Столыпина на посту председателя Совета министров каких-либо принципиальных перемен в нормативных актах, регламентировавших работу кабинета в аппарате власти, не было, но, в целом, ему удалось добиться обеспечения единства в деятельности центрального аппарата власти. В кабинете намечались и согласовывались с главами всех ведомств основные направления правительственной политики, разрешались (и нередко довольно успешно) межведомственные споры. В частности, при обсуждении в Совете министров вопросов внешнеполитического характера, членам кабинета «в большинстве

1Поливанов А. Л. Из дневников и воспоминаний по должности военного минист-

ра и его помощника. 1907-1916 гг. Т. I. Пг.; М., 1924. С. 100.

2Яхонтов Л.Н. Тяжелые дни//Архив русской революции. Т. XVIII. Берлин, 1926.

С. 6.

3Поливанов. Указ. Соч. С. 21.

39

случаев удавалось прийти к взаимоприемлемым результатам»1. Кабинет и премьер оказывались в силах пресекать сепаратные действия тех или иных ведомств. Во время острой борьбы в верхах вокруг столыпинской программы реформ Совет министров в целом демонстрировал солидарность с премьером2. Влияние П.А.Столыпина, который «держал себя чрезвычайно властно в заседаниях Совета министров», на принимаемые кабинетом решения было весьма велико3.

Тем не менее, межведомственные разногласия нередко приобретали весьма острый характер, и Совету министров далеко не всегда удавалось их сглаживать. Разработка крупных правительственных программ, требовавшая согласования позиций ведомств, оказывалась часто непосильным делом. Например, весьма острым был конфликт между Главным управлением землеустройства и земледелия и Министерством финансов, который в значительной степени обусловил отсутствие целостной программы экономического развития России4. В то же время Николай II не стеснялся действовать помимо кабинета и премьера, вопреки их рекомендациям, руководствуясь собственными соображениями, мнениями закулисных советников. Так было и со столыпинской программой реформ, похороненной при явном попустительстве монарха5.

Отсутствие единства в деятельности ведомств, объяснялась во многом тем, что Совет министров так и не превратился в политически однородное правительство6. Создания такого правительства не хотели ни Николай II, ни влиятельные круги в верхах7. В Совет министров входили люди не только по-разному оценивавшие складывавшуюся в стране ситуацию, но часто неспособные к совместной

1Георгиев А.В. Источниковедческие проблемы изучения внешней политики России накануне первой мировой войны. Дисс. канд.истор.наук М. 1980 С. 141.

2Флоринский М.Ф. Совет министров России в 1907-1914 гг. Дисс.

канд.истор.наук. Л. 1978.С.75-81.

3Падение царского режима. Т. VI. М.-Л., 1926. С. 156.

4Кризис самодержавия в России. С. 417-447.

5Кризис самодержавия в России. С. 448-500. Королева Н.Г. Совет министров Рос-

сии в 1907-1914 гг. С. 119.

6Королева Н.Г. Совет министров России в 1907-1914 гг. С. 119.

7Флоринский М.Ф. Кризис государственного управления в России в годы первой мировой войны (Совет министров в 1914-1917 гг.). Л. 1988. С. 24-28.

40