Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

призванных изменить положение в стране в деле обеспечения военных действий российской армии.

Однако определенные шаги в этом направлении предпринимались и ранее. Первым органом межведомственного регулирования должен был стать Центральный комитет по снабжению топливом1, создававшийся по решению Совета Министров 23 июля 1914 г. при Министерстве торговли и промышленности. Председателем Комитета был министр торговли и промышленности; в Комитет входили представители всех заинтересованных ведомств – путей сообщения, военного, морского, а также представители Совета съездов промышленности и торговли, горнопромышленников юга России и Урала. Следующим шагом в этом направлении стало создание 4 марта 1915 г. Комитета по распределению топлива при Министерстве путей сообщения2. Положение об этом органе было принято 31 марта 1915 г.3 Председателем Комитета был министр путей сообщения, в его состав входили представители ведомств путей сообщения, военного, морского, финансов, торговли и промышленности, внутренних дел, земледелия; представителей Совета съездов промышленности и торговли, горнопромышленников юга России, Бакинских и Грозненских нефтепромышленников. По указу 4 марта 1915 г. министру путей сообщения было предоставлено право: а) требовать от всех казенных и частных учреждений и лиц сведения об имеющихся запасах, ожидаемых поступлениях и потребностях топлива и всех заключенных с поставщиками договорах на поставку топлива; б) производить через подчиненных ему лиц осмотры запасов топлива во всех без исключения казенных и частных заводах, фабриках и складах и в) передавать заготовленное для казенных учреждений топливо по его усмотрению. Власть министра путей сообщения в регулировании топливного дела была аналогична генерал-губернаторской власти в местностях, состоявших на военном положении или на положении чрезвычайной охраны. По Положению 31 марта 1915 г. все предприятия добычей или заготовкой топлива, обязывались принимать

1Вестник финансов, 1915. № 2. С.47.

2Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1915. № 77. Ст. 634.

3СУ 1915. № 141. Ст. 1091.

101

и исполнять заказы по указанию министра путей сообщения преимущественно перед всеми прочими заказами, и сообщать министру путей сообщения все нужные ему сведения, относящиеся к деятельности этих предприятий по добыче или заготовке топлива. Кроме того, Министру путей сообщения предоставлялось право введения разрешительной системы перевозок топлива. Для применения этой системы 29 мая 1915 г. были составлены Правила и инструкция1.

В решении продовольственного вопроса государственное вмешательство ограничивалась заготовкой продовольствия и фуража для армии. Цены на продукты первой необходимости стали быстро расти, а поставщики продуктов, ожидая еще большего роста цен, начали придерживать товар, что стало отражаться и на заготовках для армии. Военный министр в феврале 1915 г. сделал представление в Совет министров о необходимости принять срочные меры для обуздания спекуляции. Одной из таких мер стало создание Советом министров в мае 1915 г. Главного продовольственного комитета2, который в качестве совещательного органа при министре торговли должен был намечать различные мероприятия по регулированию рынка продовольственных продуктов.

К лету 1915 г. на снабжение армии и населения стало катастрофически влиять расстройство железнодорожного движения. Перевозка частных грузов почти приостановилась, в то время как для нормального хозяйственного оборота страны необходимо было восстановить движение в пределах, допускавшихся условиями военного времени.

Летом 1914 г. при местных районных железнодорожных органах были образованы особые совещания с участием представителей военного ведомства и администрации3, на которые возлагались задачи составления плана ликвидации коммерческого движения и восстановления его, выработка плана обеспечения топливом железных дорог, общественных учреждений, промышленных пред-

1СУ 1915. № 159. Ст. 1215.

2СУ 1915. № 152. Ст. 1169.

3Букшпан Я.М. Органы военно-хозяйственного регулирования в России. В сб.: Военно-хозяйственная политика. М.-Л. 1929. С. 49.

102

приятий и городов, определение числа поездов, которое необходимо было выделять для перевозки правительственных, общественных и частных грузов. Объединение действий этих особых совещаний и руководство ими возлагалось на Центральный комитет по перевозкам, созданный еще в 1906 г. для ликвидации залежи грузов, оставшихся после войны с Японией и на Распорядительный комитет по перевозкам военного времени.

Создание органов, регулирующих военное снабжение, сопровождалось путаницей во взаимоотношениях между различными ведомствами.

Одной из мер, направленных на упорядочение деятельности указанных органов, стало установление надзора за деятельностью промышленных предприятий, выполнявших заказы военного и морского ведомства. Управляющие промышленными предприятиями, выполнявшими заказы военного и морского ведомств, обязаны были немедленно сообщать уполномоченным этих ведомств сведения о каждом принятом заказе, как казенном, так и частном. По требованию Уполномоченных такие предприятия должны были во всякое время предъявлять этим лицам на просмотр рабочие журналы всех мастерских и следовать указаниям уполномоченных относительно очереди работ.

1 января 1915 г. была образована «Особая распорядительная комиссия по артиллерийской части», Положение о которой было утверждение 15 февраля 1915 г. Согласно Положению, Особая распорядительная комиссия по артиллерийской части учреждалась на время войны для установления действительной связи между действующей армией и органами, ведающими изготовлением и снабжением предметами артиллерийского имущества. 7 июня 1915 г. было юридически оформлено создание Особого совещания по обеспечению действующей армии предметами снабжения1. Положение об этом органе было оформлено в соответствии со ст. 87 основных Государственных законов. По Положению Совещание состояло из председателя – военного министра, председателя Государственной Думы, членов Государственного Совета и Государственной Думы, назначенных высочайшей властью, представителей

1 СУ 1915 №167. Ст. 1280.

103

министерств, чинов военного ведомства, а также лиц по приглашению председателя. Компетенция Особого совещания по обеспечению действующей армии предметами снабжения заключалась в объединении мероприятий по обеспечению армии всем необходимым; затребовании от предприятий нужных сведений об исполнении заказов с проверкой книг и документов; наложении секвестра на предприятия; требования, обращаемые к транспортным предприятиям о внеочередных перевозках; выдача ссуд на оборудование новых и расширение существующих заводов, работающих на оборону.

Политический кризис лета 1915 г. привел к серьезным изменениям в самой исполнительной власти, в перестройке ее на военный лад. 19 июля 1915 г. в Государственной Думе была выдвинута идея о создании четырех особых совещаний с контрольной властью председателя Особого совещания по обороне.

Закон от 17 августа 1915 г. учредил следующие органы: Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства; Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обеспечению топливом путей сообщения, государственных и общественных учреждений и предприятий, работающих для целей государственной обороны; Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по продовольственному делу; Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по перевозке топлива и продовольственных и военных грузов1. Назначение Особых совещаний − объединение мероприятий для обеспечения армии и флота предметами боевого и материального снабжения, мобилизация всего народного хозяйства на нужды войны. Общими признаками этих органов были их чрезвычайный и временный характер, а также наделение их широкими правами.

Ст. 2 Положения об Особом совещании по обороне гласила: «Особое совещание есть высшее государственное установление. Никакое правительственное место или лицо не дает Особому совещанию предписаний и не может требовать от него отчета»2. При этом, однако, председатель Особого совещания по обороне (так же

1СУ 1915. № 231. Ст. 1760.

2Там же.

104

как и председатели других Особых совещаний), будучи членом Совета министров, подчинялся председателю Совета министров.

В июне 1916 г. появился высший надведомственный орган − Особое совещание министров для объединения всех мероприятии по снабжению армии и флота и организации тыла во главе с председателем Совета министров1.

Состав особых совещаний был типовым. Каждое из них прикреплялось к определенному ведомству, возглавлялось соответствующим министром и имело в своем составе членов Государственной Думы и Государственного совета и представителей общественных организаций – Земского, Городского союзов и Военнопромышленного комитета.

Таблица 4. Состав особых совещаний2

		пообороне	по топливу	по продовольствию	по перевозкам
	Представители:	В о е н н о е	Министерство	Министерство	Министерство
		министерство	торговли	земледелия	путей сообщения
			ипромышленности
	Государственного	10	7	7	7
	Совета
	Думы	10	7	7	7
	Представители	10	10	9	20
	других ведомств
	Общественных	6	5	2	2
	организаций

По Положению 17 августа 1915 г.3 Председатель Особого совещания по обороне были предоставлены широкие права, вплоть до приостановления распоряжений других ведомств, не отвечающих нуждам обороны, кроме того, он руководил, сообразно с потребностями армии, предприятиями, обслуживающими оборону. Ему же предоставлялось право контроля предприятий, работавших на обо-

1К.Н.Тарновский. Война и движение преступности в 1911-1916 гг. Сб. статей по пролетарской революции и праву. М. 1918. С. 113

2Букшпан Я.М.Органы военно-хозяйственного регулирования в России. В сб. Военно-хозяйственная политика. М-Л. 1929.С.110.

3Особые совещания и комитеты военного времени. Пг. 1917.

105

рону, право наложения секвестра и право в необходимых случаях отстранять от должности членов правлений, директоров и управляющих как казенных, так и частных заводов и др. предприятий, изготовляющих предметы боевого снабжения, с возложением их обязанностей на других, назначаемых председателем Особого совещания, лиц; назначать общие и частные реквизиции, в том числе и помещений для хранения грузов; устанавливать изменения характера и объема производства предприятий, с выдачей в необходимых случаях соответствующих авансов, пособий или ссуд от казны; решать вопрос, в случае необходимости, о временном закрытии предприятий, не имеющих военного значения и не исполняющих заказов по снабжению армии и флота, и устанавливать размер заработной платы в предприятиях, работающих на военные нужды.

Для объединения работы промышленных предприятий на местах и для руководства ими в крупных промышленных центрах были назначены уполномоченные председателя Особого совещания, а при них образованы были заводские совещания.

Основная работа Особого совещания проходила в подготовительных комиссиях – по артиллерийским и по общим вопросам. Через эти комиссии проходила главная масса дел, связанных с переоборудованием заводов, постройкой новых заводов, передачей им реквизированного имущества, ассигнованием очередных сумм, выдачей заказов и заготовками военного имущества и снаряжения. Все дела, прошедшие через Особое совещание и получившие его принципиальное одобрение, передавались в исполнительную комиссию, которая должна была вырабатывать наиболее рациональные условия заключения договоров с заводами и фирмами. Важным звеном была наблюдательная комиссия, которая следила за ходом поставок и за правильной и своевременной сдачей заводами данных им заказов. Она решала крупные вопросы принципиального характера, так как выводы, которые можно било сделать из контроля за исполнением заказов, всегда были связаны с принципиальными решениями о секвестре, о реквизиции, о смене направления завода и об общей постановке изученного дела. Реквизиционная комиссии рассматривала вопросы о производстве реквизиции, секвестра и отчуждений, связанных с улучшением или

106

увеличением производительности казенных заводов и частных промышленных предприятий, работающих на оборону; в частности, рассмотрение вопросов о реквизициях предметов заводского оборудования, материалов и полуфабрикатов для казенных заводов и частных предприятий, работающих для обороны, а также передача им реквизируемых предметов; секвестр промышленных предприятий, помещений и т.п. для потребностей заводов, работающих на оборону. Для осуществления реквизиций были созданы реквизиционные оценочные комиссии. Эвакуационная комиссия должна была решать вопросы устройства предприятий и учреждений, эвакуируемых из местностей, занимавшихся неприятелем.

Местным аппаратом Особого совещания по обороне были заводские совещания при уполномоченном председателе Особого совещания. Двенадцать заводских совещаний, членами которых были представители местных правительственных учреждений, располагали сведениями о наличии в районах фабрик и заводов, размерах их оборудования, о финансовом и материальном состоянии отдельных предприятий.

Правовое положение председателя Особого совещания по обороне постоянно корректировалось. Существенные дополнения были внесены в Положение 17 августа тремя поправками: 16 января, 3 февраля и 25 октября 1916 г. В соответствии с поправкой от 16 января 1916 г.1 назначаемые председателем Особого совещания члены правлений, советов, наблюдательных комитетов и др. осуществляли от его имени надзор за компаниями.

В соответствии с поправкой, внесенной 3 февраля2, председателю были предоставлены права по секвестру предприятий, а также по наблюдению за предприятиями, работающими на оборону. 25 октября 1916 г.3 председатель Особого совещания получил право производить реквизиционную оценку и утверждать реквизиционные цены.

Вся работа Особого совещания по обороне проходила по следующим группам вопросов: 1) организационные вопросы, 2) во-

1СУ 1916. № 136.

2СУ 1916. № 212.

3Су 1916. № 328.

107

просы военного снабжения и военной техники, 3) хозяйственные вопросы, связанные с непосредственным обеспечением боевого снабжения, 4) общегосударственные хозяйственные вопросы, косвенно связанные с обороной.

Организационные вопросы Особым совещанием решались без плана и анализа ситуации, исходя только из практического опыта. Вторая группа вопросов, относящаяся к военно-техническому снабжению, сводилась к: а) рассмотрению и определению потребностей армии, б) рассмотрению планов снабжения, в) определению сроков военных заказов, г) распределению заказов за границей и по заводам внутри страны, д) наблюдению за исполнением заказов; выдача ссуд и авансов; выработка способов оплаты заказов; обследование заводов, е) решению валютных вопросов, связанных с иностранными заказами, ж) рассмотрению вопросов об изобретениях и усовершенствованиях в предметах боевого снабжения.

Третья группа хозяйственных вопросов, связанных непосредственно с обслуживанием обороны, сводилась к: а) финансированию промышленных предприятий, б) установлению наблюдения за предприятиями: наблюдению за личным составом правлений; назначению правительством директоров, в) участию в управлении предприятиями: секвестру заводов, реквизиции оборудования и материалов, принудительному, временному изъятию недвижимого имущества, г) временному закрытию предприятий, не имеющих

военного значения и не исполняющих заказов на	оборону,
д) назначению уполномоченных на места, е) инспекции	предпри-

ятий этими уполномоченными, ж) установлению размеров заработной платы на военных предприятиях.

Четвертая группа дел касалась разнообразных общегосударственных вопросов экономической политики: а) использованию и выработки мер к расширению деятельности русских портов; общих вопросов перевозок, б) привлечению к делу обороны общественных организаций, научно-технических сил, а также мелкой кустарной промышленности, в) решения вопросов внешней торговли, г) финансовой политики, дороговизны жизни, деятельности банков

ит.п.

Ксистеме органов, принадлежащих или примыкавших к государственному механизму, и предназначенных для решения госу-

108

дарственных задач в военное время, примыкает и проект поступивших в Совет Министров «Правил о мобилизации промышленных предприятий, изготовляющих предметы, необходимые для государственной обороны»1. В проекте говорилось, что с целью максимального увеличения военного производства и приспособления работы предприятии к потребностям и нуждам военного времени предлагалось объявить на предприятии мобилизацию. Фактически в этом документе речь шла о милитаризации труда на оборонных предприятиях. При обсуждении в Особом совещании по обороне2 вопрос о милитаризации рабочих утонул в общих рассуждениях и ведомственных спорах.

К вопросу о милитаризации рабочих Особое совещание вернулось в мае 1916 г.3 По одному из предложений военнообязанные рабочие зачислялись на военную службу, а невоеннообязанные подчинялись особому режиму. Председатель Особого совещания по обороне был обязан использовать свое право регулировать заработную плату. Должны были быть введены суровые кары за нарушения трудового распорядка.

Но Государственная дума не слишком торопилась с разбором вновь внесенного законопроекта и, не дождавшись решения вопроса, ввиду того, что вопрос о рабочей силе для промышленности становился все острее, Совещание одобрило создание особого органа – Комиссии по вопросу об обеспечении рабочей силой обслуживающих оборону предприятий4, деятельность которой практического эффекта не дала.

По Положению 27 ноября 1915 г. председателю Особого совещания по продовольственному делу было предоставлено право устанавливать предельные цены на предметы продовольствия, т. е. формально к нему перешла высшая власть в области продовольствия вне театра военных действий. Однако наряду с председателемминистром земледелия были и другие фигуры, влиявшие на рынок продовольственных продуктов: Главноуполномоченный по закупке

1Сидоров А.Л. Экономическое положение России в годы первой мировой войны.

М. 1973. С. 166.

2Там же. С. 170.

3Там же.

4Там же. С. 172.

109

хлеба для армии с его организацией, «Хлебармией», которая вела заготовки продовольствия для армии, а также Главноуполномоченный по закупке мяса, жиров, овощей и других продуктов («Заготосель»), имевший также свою канцелярию и местные организации.

Кроме того, в составе Совещания действовала Комиссия по борьбе с дороговизной под председательством заместителя председателя Особого совещания. Она была как бы малым особым совещанием, занималась рассмотрением и подготовкой всех вопросов, подлежавших обсуждению Особого совещания в тех случаях, когда председатель считал возможным предварительно эти вопросы обсудить в Комиссии. Она созывалась почти перед каждым крупным заседанием Особого совещания. Крупной частью аппарата Особого совещания было Центральное бюро по мукомолью, на которое возлагалось: а) распределение между отдельными районами заготовок муки распоряжением правительства для армии, а также населения в тех случаях, когда оно нуждается в муке, б) установление порядка, выяснение всех фактических данных, характеризующих положение мукомольной промышленности и, в частности, запасов зерна, топлива и мешков, хода производства и потребности в зерне топливе, мешках, в) предварительное рассмотрение проектов твердых цен на муку в связи с проектами твердых цен на зерно, г) разрешение общих вопросов, касающихся содействия мукомолам в заготовке и подвозе зерна, в снабжении мельниц топливом и мешками и т.п., д) выработка проекта плана перевозок зерна, муки и топлива, е) выработка проекта норм снабжения мукой для отдельных местностей, и др.

Формально министру земледелия, как председателю Особого совещания, принадлежало право отменять действия учреждений и министерств, ведавших продовольствием населения «если он усмотрит в этих учреждениях несоответствие с целями снабжения армии и населения». На практике же требовались сложные переговоры для улаживания противоречивых распоряжений местных властей, подведомственных разным министерствам.

Порядка в продовольственном деле достигнуто не было, и междуведомственные распри продолжались. В конфликт ведомств – земледелия (Особое совещание по продовольствию), путей сообщения (Особое совещание по перевозкам), торговли и промышлен-

110