Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

вовали наименования наиболее важных его структурных частей: отделы законодательных предположений, социального страхования, охраны труда, рынка труда, взаимоотношений труда и капитала, статистики и др.1

Весьма сложно шло формирование Министерства продовольствия, т.к. продовольственная проблема была одной из острейших в 1917 г., от ее успешного решения во многом зависела судьба Временного правительства. Количество хлеба, подлежавшего заготовке для населения вместе с потребностью армии, составляло до 16 400 тыс. тонн, т.е. ежемесячно в распоряжение уполномоченных должно было поступать 1 476 тыс. тонн хлеба; в то же время процент выполнения месячного плана составил в январе 1917 г. 78 процентов плана (в январе 1916 г. – 94 процента), в феврале 1917 г. процент выполнения понизился до 57. Катастрофа фактически была налицо. В этой связи циркулярной телеграммой министра земледелия 7 марта 1917 г. губернским земским управам поручалось организовать губернские продовольственные комитеты на демократических началах. В центре при Министерстве земледелия, вместо Особого совещания по продовольствию, был спешно создан 9 марта Общегосударственный продовольственный комитет, под председательством министра земледелия. Власть его была определена в объеме Особых совещаний2. Закон о хлебной монополии, разработанный в Продовольственном комитете, 25 марта был принят без обсуждений и споров вокруг него3.

Осуществление монополии возлагалось на государственные продовольственные органы – «весь хлеб, взятый на учет в распоряжение государства, мог быть отчуждаем при посредстве государственных продовольственных органов (ст. 1). Всякий владелец хлеба, не исключая потребителей, обязан был по первому требованию местных продовольственных органов объявить о запасах и числе едоков, количестве скота и десятинах посева (ст. 5). Весь хлеб, за исключением целого ряда перечисленных категорий, под-

1Милюков П.Н. История второй русской революции. Т. 1, вып. 1. С. 185.

2Собр. узак. 1917 г., Ст.Ст. 355, 390, 460.

3«Узаконения и распоряжения по продовольственному делу за 1914-1917 гг.» Пг. 1917. Сост. Г.К. Гипс, С. 10.

141

лежал сдаче в установленный срок местному продовольственному органу или его уполномоченному по твердым ценам...»

Вся трудность заключалась в том, как найти этот хлеб и как получить его. При отсутствии твердой власти, каждая губерния могла принимать или не принимать монополии. Целый ряд губерний се- веро-восточных (кроме Уфимской и средне-волжских), а также центральные земледельческие губернии не признавали монополии и оказывали большое сопротивление предписаниям из центра. Несмотря на предпринятые усилия по созданию действенного механизма управления продовольственной сферой, ситуация в этой области не менялась к лучшему. Наоборот, продовольственная проблема в стране все более обострялась. Министерство земледелия не справлялось с поставленной задачей. В результате кабинет министров вынужден был прибегнуть к очередной реорганизации управленческих структур. Министерство земледелия было разделено на два: земледелия и продовольствия.

Согласно постановлению Временного правительства от 5 мая 1917 г.1, в ведение Министерства продовольствия передавались комиссия по снабжению населения продуктами первой необходимости и организация сельскохозяйственной переписи. Однако в этом же акте указывалось, что впоследствии компетенция министерства будет расширяться. К концу мая было полностью составлено и утверждено штатное расписание Министерства продовольствия. В него были включены практически все служащие Министерства земледелия, занимавшиеся вопросами продовольствия. Процесс комплектования растянулся на два месяца. Только 1 июля было окончательно утверждено «Положение о Министерстве продовольствия». Новое ведомство стало высшим органом регулирования производства продовольствия и товаров первой необходимости, уровня их закупочных цен, снабжения армии и населения2. Наиболее важными структурными частями Министерства продовольствия были управления по продовольствию, снабжению предметами первой необходимости и общих дел (заведовало местным продовольственным аппаратом). В аппарате министерства было несколь-

1СУ 1917. № 103. Ст. 574.

2ГАРФ. Ф.17. Оп. 1, д. 1, л. 5.

142

ко так называемых особых отделов: организационный, статистикоэкономический, организации сельского хозяйства и уборки урожая и т.п.

Но и отдельно созданному ведомству по продовольствию не удалось переломить ситуацию из-за разницы хлебных цен для производителя и потребителя.

Не оправдали надежд и продовольственные комитеты, члены которых обладали низкой культурой, не осознавали государственных интересов. Недовольство населения и политическая борьба вызывали частую смену состава комитетов и преобладание местных интересов1.

Усугубляли положение дел и непродуманные решения Временного правительства. Так, в августе месяце правительство, стремясь восстановить равновесие цен на хлеб и промышленные товары, решило вновь удвоить закупочные цены, что неизбежно привело к дальнейшему стремительному росту цен на сельскохозяйственную

ипромышленную продукцию, инфляции, обнищанию населения2. И, в конечном счете, – к обострению социальной ситуации. Еще одним нововведением Временного правительства стало создание Министерства почт и телеграфов на базе Главного управления почт

ителеграфов Министерства внутренних дел и его разветвленного местного аппарата. Судя по документам, в подобном преобразовании не было необходимости, поскольку МВД полностью справлялось со своими обязанностями.

Кчислу новых центральных учреждений, образовавшихся в первом коалиционном кабинете, относится и Министерство государственного призрения, которого до Февральской революции 1917 г. в России не существовало. Оно находилось в сфере земского и городского самоуправления, народного здравоохранения, образования, страхования и других ведомств и организаций. Временное правительство сразу приступило к реорганизации бывших органов благотворительности. В марте была упразднена Канцелярия императрицы Марии – благотворительное ведомство, не

1Власть и революция, С. 674.

2Кондратьев Н.Д. Рынок хлебов и его регулирование во время войны и револю-

ции. М. 1991. С. 210.

143

пользовавшееся статусом министерства, но вместе с тем входившее

вразряд важнейших государственных учреждений. В течение ию- ня-июля в ведение Министерства государственного призрения были включены все благотворительные и попечительские организации, принадлежавшие ранее различным учреждениям. В сентябре новому ведомству было предоставлено право «принимать

всвое ведение частные учреждения, ведающие призрением»1.

Главным направлением деятельности Министерства в отношении инвалидов было обеспечение их медицинским обслуживанием, протезами и адаптация их к трудовой деятельности2.

Кроме этого на Министерства государственного призрения возлагалась задача борьбы с детской беспризорностью, влиявшей на рост преступности3.

На содержание нового учреждения Временное правительство выделило свыше 55 млн. руб.4

Летом 1917 года изменился и механизм управления православной церковью. 5 августа институт обер-прокурора Священного Синода был упразднен. Вместо него было создано Министерство исповеданий, которое состояло из департамента по делам православной церкви и департамента по делам инославных и иноверческих исповеданий. Все вопросы церковного управления перешли в ведение Церковного Собора. Согласно решениям Церковного Собора высшей властью в области вероучения, церковного управления и суда стал Поместный Собор. Управление церковью возглавил избранный Собором патриарх Тихон как первый среди равных ему епископов, подотчетный Собору и обязанный отстаивать интересы церкви перед государством. Собор закрепил епархиальное и приходское самоуправление.

Таким образом, в структуру центрального исполнительного аппарата Временного правительства были внесены существенные изменения. К девяти действовавшим министерствам добавилось еще пять. Центральные ведомства по-прежнему являлись основным

1ГАРФ. Ф. 1779. Оп. 1. д. 1535.. л. 31.

2Вестник Временного правительства. 1917. 22 июня.

3Там же.

4ГАРФ. Ф. 1779. Оп. 1, д. 1535, л. 40.

144

звеном управленческого механизма, с помощью которого правительство осуществляло свои властные функции. Помимо традиционных структур управления Временное правительство ввело и определенные структурные новшества. Так, впервые в структуру органов государственного управления были введены новые формы

– государственные (главные или особые) комитеты: главный земельный комитет, общегосударственный продовольственный комитет, государственный комитет по народному образованию, особый комитет по делам частных железных дорог и др.

Специфика этих организационных преобразований состояла в том, что вновь создаваемые органы имели признаки государственных учреждений и представительных организаций одновременно. В рассматриваемый период менялся и правовой статус центральных учреждений. В августе 1917 года было решено, что распоряжения министров, имеющие «общеобязательное значение», необходимо проводить через Сенат, с опубликованием в «Собрании узаконений», что придавало им силу законоположений, обязательных для «всего населения»1.

Противоречивый характер реорганизации органов государственного управления Временного правительства во многом объяснялся тем, что, как отмечалось на июльском заседании Экономического совета, «к началу революции никакой программы, ни финансовой, ни экономической, долженствовавшей регулировать хозяйственную жизнь страны не было, и с этим положением мы вошли в революцию». Между тем, многие представители властных и экономических элит, анализируя предыдущий опыт хозяйственного регулирования, все больше утверждались в мысли о том, что государственное регулирование необходимо проводить «без колебания принципа частной собственности и без отстранения частной инициативы, но с подчинением той и другой интересам общественным»2. На заседаниях Экономического совета Временного правительства обсуждались идеи принудительного синдицирования и трестирования главных отраслей промышленности, т.е. создания специальной организации в форме акционерного общества с

1ГАРФ. Ф. 1779. Оп. 2, д. 3, л. 23.

2Стенографический отчет заседания Экономического совета 22 июля 1917 г. № 2.

145

подчинением его правительственному контролю в целях определения доли участия отдельных предприятий в синдицируемой отрасли1. Для управления этими организациями предлагалось учредить Управление трестов и коллегиальный орган из представителей ведомств, общественных организаций, профсоюзов и т.д. Все эти точки зрения высказывались в ходе острой дискуссии, которая развернулась в политических и правительственных кругах по вопросу о государственном регулировании народного хозяйства страны. До Февральской революции регулирование на деле представляло собой, по справедливому замечанию министра торговли и промышленности А.И.Коновалова, «хаос и многовластие»2. Каждое регулирующее учреждение действовало в отрыве от других, на свой страх и риск, исходя не из интересов дела, а из узковедомственных соображений и целей. У Особых совещаний, отсутствовала настоящая связь и координация деятельности. Все попытки исправить ситуацию оказались безуспешными.

Реорганизация всех регулирующих органов царского правительства в значительной степени сдерживалась тем, что при Временном правительстве отсутствовал центральный регулирующий орган, который бы играл ту же роль, что и Особое совещание по обороне при старом режиме. Все проекты откладывались впредь до выяснения структуры Главного экономического комитета (ГЭК). Положение об ГЭК и Экономическом совете (ЭС) было опубликовано в начале лета 1917 г. После многочисленных обсуждений и согласований 21 июня проект был внесен в правительство, и после его одобрения он стал законом. Кабинет министров постановил: «1) Для выработки общего плана организации народного хозяйства и труда, а также для разработки законопроектов и общих мер по регулированию хозяйственной жизни учредить при Временном правительстве Экономический совет под председательством мини- стра-председателя, 2) Для согласованного проведения отдельными ведомствами и учреждениями всех мероприятий по регулированию

1Там же.

2Экономическое положение России накануне Великой Октябрьской социалистической революции. Ч. 1. С. 217.

146

хозяйственной жизни страны учредить при Временном правительстве Главный экономический комитет»1.

ГЭК оказался не очень удачным органом управления, с аморфной структурой и полномочиями, что было следствием неопределенности самой военно-хозяйственной политики Временного правительства. На местах, не дожидаясь публикации Положения, по своей инициативе организовывали местные комитеты. Только 4 сентября 1917 г. было намечено решение, по которому создавались Районные экономические комитеты с исполнительным органом – Бюро комитета. К предметам ведения районных экономических комитетов было отнесено: согласованное проведение на местах мероприятий ГЭК и центральных органов снабжения по отдельным отраслям; наблюдение за исполнением общегосударственных плановых заготовлений, утвержденных ГЭК; обследование деятельности предприятий в отношении использования ими своих технических средств; установление, какими предприятиями, какие заказы и в каком количестве могут быть исполнены; разрешение вопросов по учреждению новых предприятий и расширению существующих в районе и др.

Согласно постановлению правительства от 21 июня главная обязанность ГЭК заключалась в согласовании проводимых ведомствами и учреждениями мероприятий по регулированию хозяйственной жизни в стране2. В состав Главного экономического комитета входили назначенные Временным правительством представители министерств: труда, финансов, земледелия, продовольствия, торговли и промышленности, военного и морского и путей сообщения. Председательствовал на заседаниях ГЭК премьерминистр. Он же назначал заместителя председателя комитета3.

При Главном экономическом комитете было создано совещание, в обязанности которого входило предварительное рассмотрение вопросов, выносимых на заседания ГЭКа. В состав Совещания входили: а) 10 представителей Экономического совета – по одному от Совета рабочих и солдатских депутатов, Совета крестьянских

1Вестник Временного правительства. 1917. 22 июня.

2Вестник Временного правительства. 1917. 27 июня.

3Там же.

147

депутатов, Совета съездов промышленности и торговли, Совета съездов биржевой торговли и сельского хозяйства, Совета съездов мелкой и средней промышленности, Совета банков, Совета съездов кооперативов, Центрального бюро профессиональных союзов, Союза городов и Союза земств; б) представители ведомств: главный интендант, начальник главного артиллерийского управления, начальник главного военно-технического управления, начальник мобилизационного отдела генерального штаба, представитель от Государственного банка, кредитной канцелярии министерства финансов, заведующий экономическим отделом Министерства иностранных дел, управляющий отделом сельскохозяйственной экономии и политики Министерства земледелия, начальник управления железных дорог, начальник по сооружению железных дорог, начальник управления внутренних водных путей, начальник управления шоссейных дорог, начальник отдела портов Министерства торговли и промышленности, управляющий отделом рынка при Министерстве труда; в) главноуполномоченные по металлу, топливу, заводским совещаниям, заведующие заготовками хлеба, фуража, сахара, соли, мяса, жиров, представители комитетов кожевенного, хлопчатобумажного, суконного и льняного; г) представители других ведомств и учреждений, а также отдельные лица – по назначению комитета1.

Главный экономический комитет, выполняя программу, разработанную Экономическим советом и утвержденную Временным правительством: а) руководил деятельностью всех существовавших организаций по регулированию народного хозяйства в различных отраслях в их исполнительных функциях (особых совещаний и комитетов); б) согласовывал мероприятия по разным отраслям хозяйственной жизни; в) разрабатывал и вносил в кабинет министров и в Экономический совет проекты новых положений и постановлений; г) выполнял поручения Экономического совета; д) объединял все статистические работы и технические обследования, соприкасающиеся с текущей хозяйственной жизнью2. Кроме того, в задачи комитета входило преобразование действовавших местных

1Вестник Временного правительства. 1917. 27 июня.

2Там же.

148

организаций по регулированию хозяйственной жизни страны, в целях полного согласования их деятельности по осуществлению единого целостного плана. С началом деятельности комитета, существовавшие Особые совещания и комитеты подлежали преобразованию в соответствии с настоящим Положением.

По Положению председатель ГЭК имел широкие полномочия, вплоть до секвестров недвижимости и арестов движимого имущества, закрытия торговых и промышленных предприятий.

В состав Экономического совета входили: заместитель председателя Экономического совета, заместитель председателя Главного экономического комитета, председатели Комиссий Экономического совета (по два представителя от районных комиссий), министры

– земледелия, торговли и промышленности, продовольствия, путей сообщения, финансов, труда, военного и морского или их заместители1. В его состав входили также представители деловых кругов, научных обществ и общественных организаций: Совета рабочих и солдатских депутатов – 3, Совета крестьянских депутатов – 3, Совета съездов промышленности и торговли – 3, Совета банков – 1, Совета съездов кооперативов – 3, Совета съездов биржевой торговли и сельского хозяйства – 2, Совета съездов мелкой и средней промышленности – 1, Центрального бюро профессиональных союзов – 3, Союза городов – 1, Союза земств – 1 и по два представителя от научных кругов; всего в Экономический совет вошли 36 человек2. Кроме того, председателю предоставлялось право приглашать к участию в заседаниях совета с совещательным голосом специалистов в той или иной области. По приглашению председателя в заседаниях совета с совещательным голосом участвовали также члены совещания при Главном экономическом комитете. Заместитель председателя совета назначался Временным правительством и имел решающий голос независимо от присутствия председателя. Ему разрешалось также присутствовать (с правом совещательного голоса) на заседаниях кабинета министров (даже если он не являлся его членом)3.

1ГАРФ. Ф. 1779. Оп. 2, д. 235, л. 42.

2Ерошкин Н.П. Указ. соч. С. 285.

3Вестник Временного правительства. 1917. 27 июня.

149

Решения Экономического совета подлежали утверждению Временным правительством, за исключением тех случаев, когда они находились в пределах особо предоставленных ему кабинетом полномочий. Экономический совет являлся «постоянно действующим органом», и его члены, «не получающие содержания от государства, получали вознаграждение согласно нормам, утвержденным Временным правительством». Совет рассматривал вопросы, «возбуждаемые по собственной инициативе его членов, передаваемые на его разрешение Временным правительством и, наконец, вносимые Главным экономическим комитетом»1. Экономический совет имел право «разделяться на секции, учреждать постоянные и временные комиссии как в центре, так и на местах, для предварительного выяснения тех или иных вопросов и для выполнения определенных поручений, причем члены комиссий могли или назначаться самим советом, или, по его полномочию, могли быть выбираемы теми или иными учреждениями»2. Временно, впредь до преобразования, Особые совещания и комитеты руководствовались в своей деятельности постановлениями Экономического совета.

Все правительственные и общественные организации обязывались «безотлагательно» исполнять его распоряжения. Постановления Главного экономического комитета могли быть отменены только Временным правительством3. Решения на заседаниях ГЭК принимались путем голосования. Затем, на их основе, составлялись журналы заседаний Главного экономического комитета, в которые могли быть внесены и мнения членов комитета, оставшихся в меньшинстве (правда, по их требованию).

Экономический совет и Главный экономический комитет в чистом виде не подпадали под признаки государственных учреждений. Обе эти организации являлись неким «гибридом» между совещательным, представительным и исполнительным органами. Судя по документам, Экономический совет и Главный экономический комитет так и не смогли решить поставленные перед ними задачи.

1Вестник Временного правительства. 1917. 27 июня.

2Там же.

3Там же.

150