Гиляров Организационно-правовые основы деятелности органов 2010

§ 2. Организация аппарата исполнительной власти России в период февральской буржуазно-демократической революции

Временное правительство превратилось в высший орган государства по вопросам законодательства, надзора и верховного управления, заменив и свергнутого царя, и Государственный Совет, и Государственную думу, и Совет Министров. Отказавшись от монархической формы правления, Временное правительство в то же время формально стремилось сохранить преемственность свергнутой власти. Были, в частности, сохранены основы старого права: Уголовное уложение 1903 г., Судебные уставы 1864 г., действующими оставались статьи «Свода законов Российской империи», «Табель о рангах», сохранялись прежние военные и гражданские чины. Государственная дума, хотя и не собиралась, но правительство не препятствовало «частным совещаниям» ее членов и работе Временного комитета Государственной думы. Не был упразднен

Государственный Совет, хотя и не проводивший уже своих заседаний1.

В первые же недели революции кабинет министров осуществил целый ряд либеральных преобразований. В стране провозглашалась свобода слова, печати, союзов и собраний, отменялись все сословные, вероисповедные и национальные ограничения. Правительство отменило смертную казнь и военно-полевые суды. Был узаконен разгром народными массами аппарата полиции, тюрем, ликвидация полицейского надзора, сыска, арест членов царского Совета Министров2, упразднялись каторга и ссылка, объявлялась амнистия «всех страдальцев за благо Родины».

Государственный аппарат подвергся «чистке». Из высших правительственных учреждений прекратили свое существование Собственная его Императорского Величества канцелярия и Министерство императорского двора и уделов. Находившиеся в его ведении земли (кабинетские и удельные) передавались в Мини-

1Ерошкин Н.П. Власть, свергнутая Октябрем(Временное правительство как преемник самодержавия)// Исторический опыт Великого Октября. М. 1986. С. 107-

2Вестник Временного правительства. 1917. 5 мая

131

стерство земледелия, промышленные предприятия – в Министерство торговли и промышленности, а дворцы – в Министерство внутренних дел. Остальные же министерства продолжали функционировать, но и они в той или иной мере были подвергнуты реорганизации. Прежде всего, это касалось кадрового состава министерств, хотя в целом Временное правительство оставило в неприкосновенности государственный аппарат центральных ведомств. Из всех министерств наибольшая структурная и кадровая «чистка» была проведена в Министерстве внутренних дел1. Была упразднена охранка, разрушена агентурная сеть осведомителей. Политический сыск считался ликвидированным, уголовный – перешел в Министерство юстиции, ликвидирован был и жандармский корпус, а затем и Департамент полиции. Была провозглашена замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления2, ее возглавило созданное чуть позже Главное управление по делам милиции. Из него были удалены практически все высшие чиновники, которые не соответствовали по своей прежней деятельности новым политическим условиям. В то же время в Управление охотно принимались на службу чины среднего и низшего звена бывшего Департамента полиции. Так, в июле 1917 г. из 200 чиновников Главного управления по делам милиции 74 ранее служили в Департаменте полиции3.

Аналогичную ситуацию можно было наблюдать и в других министерствах и ведомствах. Так, до 70 процентов царских чиновников трудились в Министерстве юстиции, Министерстве народного просвещения и др. Даже к октябрю 1917 г. большая часть чиновничьего аппарата состояла из людей, верой и правдой служивших ранее самодержавию4.

На местах, в отличие от центра, контуры системы управления прорисовывались менее четко. Здесь процесс смены администрации приобрел более радикальный и неуправляемый характер. Основным правовым актом, определившим судьбу административной

1Керенский А. О князе//Князь Г.Е.Львов. Воспоминания. М. 1998. С. 304-305.

2Полиция и милиция России: страницы истории. М. 1995. С. 35.

3Ерошкин Н.П. история государственных учреждений дореволюционной России.

М. 1997. С. 283.

4Смирнов Н.Н. Указ. соч. С. 313.

132

власти на местах, явилась директива главы Временного правительства от 5 марта 1917 г., согласно которой представители старого аппарата управления освобождались от исполнения обязанностей, с заменой их комиссарами Временного, правительства. Цель административной реформы на местах состояла в стремлении удержать формирующуюся местную власть в своих руках. В этих условиях необходимо «было считаться не с действительными реальными интересами, а с настроениями масс»1. И даже не столько с настроениями масс, сколько с наличием у них вооруженной силы, с самочинной ликвидацией полиции и устранением старого руководства губерний и уездов2. И действительно, губернаторы, вицегубернаторы, градоначальники, полицмейстеры и т.д. к моменту издания указа главы правительства, в большинстве уже были отстранены от власти и арестованы. В целом директива премьера носила непродуманный характер, о чем говорили не только представители с мест, но и многие чиновники из высших эшелонов власти. «Одним из первых и одним из самых неудачных его (Временного правительства) актов была знаменитая телеграмма князя Львова от 5 марта, отправленная циркулярно всем председателям губернских земских управ, – отмечал В.Д.Набоков. – Временное правительство очень скоро – почти тотчас же – убедилось в том, что рассматриваемая мера была крайне необдуманной и легкомысленной импровизацией»3.

Разумеется, решение такой сложной задачи, как слом старой системы управления, требовало от новой власти крайней осторожности, понимания исторических реалий, учета характера и психологии народа, умение видеть последствия принимаемых мер. Таких качеств явно недоставало политикам, пришедшим к власти в 1917 году. Известный политический деятель того периода А.В.Пешехонов вспоминал: «Вместе с низвержением старой государственной власти началось быстрое разрушение и того механизма, при посредстве которого она осуществляла себя... Аппарат

1Набоков В. Временное правительство. Вестник Временного правительства.

Птр.1917. С.18.

2Старцев В.М. Внутренняя политика Временного правительства первого состава.

Л. 1980. С. 301.

3Набоков. Указ. Соч. С. 25-26

133

государственного управления был сразу же испорчен, а в тех его частях, которые с точки зрения осуществления государственной власти являлись наиболее необходимыми, он и вовсе был разрушен. Суд, полиция и другие органы государственного принуждения были сметены без остатка. Этот разрушительный процесс быстро распространился на все местные органы, вплоть до самых низших» 1. В результате, существовавшая ранее … система управления страной по вертикали была серьезно нарушена.

Как свидетельствуют документы, до 10 марта Временное правительство именовало себя новым Советом Министров. В этот день было принято постановление о переименовании Совета Министров во Временное правительство2. Этим Временное правительство хотело подчеркнуть «законную» преемственность исполнительной власти от старого Совета Министров, «ушедшего» с политической арены.

Структура и функции министерств не претерпели существенных изменений. Деятельность министерств строилась на принципах единоначалия. Каждый министр осуществлял руководство той или иной отраслью, неся персональную ответственность за порученный ему участок работы. Как и раньше, министры издавали распоряжения по вопросам, входящим в их компетенцию, Структура министерств оставалась прежней. Как правило, она представляла собой следующую схему: руководство (министр и товарищи министра), главные управления, департаменты, отделы и т.д.

Министерства, как центральные государственные учреждения, являлись основным звеном механизма государственного управления.

Ядром управленческого аппарата Временного правительства являлась его канцелярия. Она была образована 10 марта на базе канцелярии старого Совета министров. По мере «становления канцелярии на ноги», создавалась и нормативно-правовая база для ее деятельности. Первоначально функциональные прерогативы канцелярии определялись приказом 7 апреля 1917 г., определяв-

1Сенин А.С. Министерство путей сообщения в 1917 году. С.59.

2СУ 1917. Ст. 368. В сборнике указов и постановлений Временного правительст-

ва. Вып. 1. С. 9.

134

шим «Порядок службы в канцелярии Временного правительства»1. По существу, канцелярия выполняла функции управления делами Временного правительства. Она оформляла решения правительства, контролировала их исполнение, координировала деятельность аппарата управления во всех его сферах. Кроме того, канцелярия осуществляла связь с «общественностью» и печатью, для чего была реорганизована правительственная информационная служба: на базе телеграфного агентства «РОСТА» было создано Петроградское телеграфное агентство2.

Руководство канцелярией осуществлял Управляющий делами Временного правительства – все важнейшие проекты и документы, направляемые в правительство, шли чрез него. Эта должность приобрела особое значение «в условиях нового временного государственного строя, в функционировании которого осталось много еще неясного и неопределенного»3.

Постепенно стала складываться определенная процедура деятельности Временного правительства. Так, было установлено, что дела, имеющие законодательное значение должны вноситься в постановления правительства за подписями председателя и всех министров. Дела, разрешаемые в административном порядке, стали оформляться указами правительства, подписываемыми министромпредседателем и соответствующим министром. По делам отдельных министерств издавались распоряжения министров4. В апреле был издан приказ о порядке службы в канцелярии правительства, который определял принципы распределения дел между ее подразделениями. На первое отделение первоначально возлагалось «общее заведование распорядительной частью» и организация дежурств членов канцелярии на заседаниях правительства. Второму отделению поручались общее руководство по составлению журналов заседаний кабинета министров, подготовка докладов, справок, записок и т.п. На третье отделение возлагалось «заведование делами Совещания товарищей министров и составление жур-

1ГАРФ. Ф. 1779, Оп. 1. д. 187. л. 1-3.

2Вестник Временного правительства 1917. 21 июня.

3Набоков В.Д. Указ. соч. С. 23-24.

4ГАРФ. Ф. 1792. Оп. 1. д. 2. л. 2.

135

налов этого совещания» 1. Начальники отделений обязаны были по очереди присутствовать на заседаниях Временного правительства и, в случае отсутствия помощника Управляющего делами исполнять обязанности каждым по своей части.

Новая власть не стремилась к полному уничтожению старого административного аппарата. Многие элементы старого исполнительного механизма России продолжали функционировать и после падения монархии. К ним можно отнести и Совещание товарищей министров. Его предшественником был Малый Совет Министров. Правительство «с первых же дней утонуло в массе вопросов, требующих немедленного решения. В Думах это называлось «вермишелью», и с решениями не торопились; здесь же ждать было нельзя, так как эти мелочи были связаны с созданием нового порядка»2. Поэтому неоднократно поднимался вопрос о необходимости скорейшего образования так называемого Малого Совета Министров, одновременно предлагалась и процедура его заседаний. При этом учитывался опыт работы бывшего кабинета министров3. Совещание товарищей министров Временного правительства было образовано 19 марта. В постановлении правительства подчеркивалось, что оно создано «для разрешения вопросов, не имеющих принципиального значения и требующих немедленного разрешения» 4. Это Совещание являлось важным оперативным инструментом правительства, так как, с одной стороны, решало текущие дела управления, а с другой – освобождало правительство для решения главных вопросов внутренней и внешней политики. Товарищи министров назначались, как правило, из числа членов Государственной думы, которые в качестве комиссаров в первые дни революции были направлены во все ведомства центральной власти. Каждая новая кандидатура на должность товарища министра утверждалась на заседаниях Временного правительства5.

Проекты заключений Совещания и рассылались членам кабинета министров на замечания. В случае их согласия вопросы, рас-

1ГАРФ. Ф. 1792. Оп. 1. д. 1672. л. 7.

2Милюков П.Н. Воспоминания. М. 1980. т. 2. С. 287.

3ГАРФ. Ф.1779. п. 2. д. 156. л.1.

4Вестник Временного правительства 1917. 20 марта.

5ГАРФ, ф. 1779, оп. 2, д.156. л. 6.

136

сматриваемые «Малым Советом», считались решенными. В случае же «вето» со стороны хотя бы одного из министров вопросы выносились на рассмотрение Временного правительства»1.

Совещание товарищей министров обладало более высоким статусом, чем прежний Малый Совет министров. По существу, это было отдельное, постоянно действующее учреждение со своими четко обозначенными функциями. В царском правительстве товарищи министров имели право присутствовать на его заседаниях только в том случае, если они по тем или иным причинам вступали в управление ведомством. Иным было их положение во Временном правительстве. Товарищи министров могли заменять членов правительства во всех случаях, за исключением тех, когда кабинет министров утверждал акты государственного характера2.

Огромное влияние на процесс реорганизации управленческого аппарата оказали затяжные правительственные кризисы. Особенно заметно это проявилось в работе Совещания товарищей министров. Прежде всего, значительно расширился круг вопросов, решение которых входило теперь в его компетенцию. Поскольку во время правительственных кризисов кабинет министров вынужден был заниматься главным образом политическими вопросами, то решение ведомственных дел, реальное управление все больше сосредоточивались в руках товарищей министров. Возрастанию роли Совещания товарищей министров в государственном управлении способствовали другие обстоятельства. В период правительственных кризисов кабинетом было принято решение не замещать освободившиеся министерские посты до окончательного согласования состава нового правительства, обязанности ушедших в отставку министров распределялись между оставшимися членами правительства. В такой ситуации полноценного руководства не было, следовательно, реальное управление автоматически осуществлялось товарищами министров соответствующих ведомств.

Эта новая возросшая роль товарищей министров в государственном управлении вскоре стала получать правовое закрепление. Если раньше «Малый Совет министров» рассматривал второсте-

1ГАРФ, ф. 1779, оп. 2, д.156. л. 2.

2Вестник Временного правительства 1917. 8 марта.

137

пенные вопросы, то постепенно он все чаще получал право выносить вердикт и по вопросам, имевшим принципиальное значение. Кроме того, Временное правительство предоставило временно управляющим право решающего голоса на заседаниях кабинета, превратив их в полноправных руководителей ведомств1.

Существенным звеном в управленческом механизме Временного правительства было Юридическое совещание. В отличие от Совещания товарищей министров аналогов этому органу в аппарате царского правительства не было. В первые дни марта, для придания правового характера отношениям между Временным комитетом Государственной думы и Петроградским Советом, была создана комиссия из известных юристов Ф.Ф.Кокошкина, Н.И.Лазаревского, Б.Э.Нольде, М.С.Аджемова и В.А.Маклакова, которая получила название «юридической Консультации». На заседании, состоявшемся 8 марта, ее председателем был избран В.А.Маклаков2. Окончательно вопрос об учреждении при Временном правительстве Юридического совещания был рассмотрен на заседании правительства 22 марта. Согласно постановлению Временного правительства: «1. Юридическое совещание образуется в составе Председателя и шести членов, назначаемых Временным правительством. В состав Совещания входит, сверх того, на правах члена Управляющий делами Временного правительства. 2. На рассмотрение Юридического совещания передаются вопросы публичного права, возникающие в связи с установлением нового государственного порядка. Равным образом, Совещание дает предварительные юридические заключения по мероприятиям Временного правительства, имеющим характер законодательных актов, а также и иным, по которым такое заключение будет признано Временным правительством необходимым. 3. Заключение Юридического совещания докладывается Временному правительству председателем Совещания или членом-докладчиком, уполномоченным на то Совещанием. 4. Порядок делопроизводства Юридического совещания определяется его председателем по соглашению

1Демьянов А. Моя служба при Временном правительстве. Исторический Архив Русской Революции. Т. 4. С. 106.

2ГАРФ. Ф.1792. Оп. 2. д. 2. л.1.

138

с Управляющим делами Временного правительства»1. Таким образом, это учреждение должно было давать предварительные юридические заключения на мероприятия кабинета министров. Практически оно было промежуточной инстанцией между правительством и министерствами, где разрабатывались новые законопроекты. Юридическое совещание вносило в эти законопроекты поправки и коррективы.

Основная функция председателя состояла в руководстве заседаниями Юридического совещания. Заседания, проходили почти ежедневно, голосование производилось посредством записок, по итогам заседаний Совещания составлялись журналы. Журналы заседаний Совещания составлялись в виде стенографических отчетов, в которых обязательно приводилась сущность высказанных суждений и докладов Временному правительству, с выработкою редакции представляемых ему законодательных актов2. Подписывался журнал председателем и одним из членов Совещания. Кроме того, председатель определял порядок делопроизводства Юридического совещания, принимал активное участие в заседаниях кабинета министров и в практической работе министерств, прежде всего в министерстве юстиции. И председатель, и члены Юридического совещания утверждались указом Временного правительства, и тем самым приравнивались к высшим должностным лицам.

Таким образом, Юридическое совещание представляло собой высшую коллегию, где решались все юридические вопросы, возникавшие при осуществлении правительством законодательных функций. Юридическое совещание со временем возглавило всю законодательную политику Временного правительства. Его значение еще более возросло после того, как постановлением кабинета от 26 июля на него была возложена подготовительная организационная работа, связанная с открытием Учредительного собрания3.

В рамках Юридического совещания с 11 октября действовала Особая комиссия по составлению проекта основных государствен-

1ГАРФ. Ф. 1792. Оп. 2. д. 191 л.6.

2ГАРФ. Ф. 1792. Оп. 1, д.2, д. 3, д.4, д. 5 Журнал заседаний Юридического совещания.

3ГАРФ. Ф. 1792. Оп. д. 34. л. 2.

139

ных законов (председатель – Н.И.Лазаревский, заместитель В.М.Гессен).

В ней для рассмотрения и принятия Учредительным собранием был разработан проект Конституции Российского государства. Россия должна была стать президентской республикой с двухпалатным парламентом: нижняя палата – из представителей мест и верхняя – из представителей «важнейших организованных социальных и культурных сил страны» (земств, профсоюзов, кооперативов, тор- гово-промышленных организаций, академических и высших учебных заведений, автономных областей), палаты планировались равноправными1. Президент наделялся широкими правами в управлении государством, в том числе правом назначения и увольнения высших чиновников (вплоть до министров), руководства армией и внешней политикой, что очень напоминало компетенцию царя по «Основным законам Российской империи», а верхняя и нижняя палаты российского парламента были весьма схожи с Государственным советом и Государственной Думой2.

Бурно развивавшиеся события 1917 года заставили реорганизовывать не только само правительство, но и его основные ведомства, и управленческий аппарат. Были организованы новые центральные административные учреждения. В мае 1917 г. были вновь образованы Министерство труда, Министерство продовольствия, Министерство почт и телеграфов, Министерство государственного призрения, а в августе создано новое Министерство исповеданий.

Создание Министерства труда планировалось еще при формировании Временного правительства первого состава (портфель данного ведомства предназначался для председателя Исполкома Н.С.Чхеидзе). Однако из-за принципиального решения Петроградского Совета не посылать своих представителей в состав кабинета, образование министерства было отложено. Вместо него в составе Министерства торговли и промышленности 9 марта был создан отдел труда,, но уже 8 мая было принято решение о создании Министерства труда. О назначении нового министерства свидетельст-

1Власть и реформы. С. 661.

2ГАРФ. Ф. 1772. Оп. 1. д. 1 л. 48, 76, 78, 80.

140