§ 4.5. Соглашение, заключаемое по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений

Соглашением, которое нередко отождествляют с мировым, является соглашение, заключаемое по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Возможность заключения такого соглашения прямо предусмотрена ст. 190 АПК РФ, устанавливающей, что споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами по правилам, установленным в гл. 15 АПК РФ, путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом.

Анализу правовой природы названного соглашения, по-видимому, должно предшествовать рассмотрение вопроса о допустимости мирового соглашения по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Учитывая, что гражданско-правовые сделки направлены на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей, то есть на создание правовых последствий в сфере гражданского оборота (ст. 153 ГК РФ), заключение мировой сделки, как гражданско-правовой сделки, возможно лишь в частных (гражданско-правовых) отношениях. Субъектами сделок (в том числе мировых сделок) могут выступать лишь юридически равные субъекты - граждане, юридические лица, государственные и муниципальные образования, когда они вступают в гражданский оборот.

Участники административных, финансовых, налоговых, таможенных и иных публичных отношений юридически не равны, находятся в отношениях власти и подчинения, поскольку в этих отношениях в качестве одной из сторон выступают государство и его органы, которые обладают властной компетенцией, позволяющей им издавать акты, обязательные для другой стороны соответствующих отношений.

Мировая сделка (в том числе судебная мировая сделка - мировое соглашение), как институт гражданского права, допускается, как было сказано ранее, только в отношениях, основанных на принципах равенства. Мировая сделка невозможна между субъектами публичных отношений; совершение гражданско-правовой сделки между субъектами этих отношений противоречит самой их природе *(288).

С учетом этого в постановлении Пленума ВАС РФ от 31 октября 1996 г. N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции" нашла свое отражение позиция недопустимости мировых соглашений по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. В п. 12 названного постановления прямо закреплено, что не допускается заключение мирового соглашения по делам, возникающим из административно-правовых отношений *(289). Судебно-арбитражная практика восприняла данный подход.

Основываясь на положениях названного постановления Пленума ВАС РФ, при рассмотрении требования отделения Пенсионного фонда РФ к профкому акционерного общества о взыскании заниженного фонда оплаты труда и штрафа, арбитражный суд признал неправомерным заключение мирового соглашения по делу, указав на недопустимость заключения мировых соглашений по делам, возникающим из административно-правовых отношений *(290).

В другом случае арбитражный суд отказал в утверждении мирового соглашения по делу о взыскании пеней за просрочку платежей за загрязнение окружающей природной среды, обоснованно ссылаясь на недопустимость заключения мирового соглашения по спорам, возникающим из административно-правовых отношений *(291).

Вместе с тем в период, когда Пленум ВАС РФ рекомендовал арбитражным судам исходить из невозможности заключения мирового соглашения по рассматриваемой категории дел, в литературе велась дискуссия о допустимости мировых соглашений по спорам, возникающим в сфере административных (публичных) правоотношений.

В частности, сторонником допустимости мировых соглашений по делам в сфере административных (публичных) отношений выступает В.С. Анохин. В обоснование своей позиции он приводит ситуацию, когда "нарушитель административных норм... признает свою вину, не имел умысла при совершении обнаруженных правонарушений, готов немедленно уплатить часть надлежащей суммы, а государственный орган согласен на такую уступку" *(292).

Однако автор не учитывает тот факт, что наличие или отсутствие умысла при совершении правонарушения, вина и иные подлежащие установлению обстоятельства должны исследоваться и оцениваться в процессе разбирательства спора для целей вынесения законного, обоснованного и мотивированного судебного акта, тогда как заключение мирового соглашения предусматривает прекращение спора между сторонами, отпадение потребности в судебном разбирательстве.

Большинство авторов придерживаются иной точки зрения - о невозможности заключения мирового соглашения по спорам, возникающим из публичных отношений, - исходя, в частности, из того, что императивный метод регулирования, присущий публичным отношениям, не допускает усмотрения сторон и, следовательно, лишает их возможности заключить мировое соглашение.

Например, по делу, возбужденному на основании требования налоговой инспекции о взыскании с государственного унитарного предприятия недоимки и пеней по налогу на добавленную стоимость, было заключено мировое соглашение *(293). Признавая данное мировое соглашение утвержденным в нарушение закона, суд кассационной инстанции указывал следующее.

При применении нормы ч. 3 ст. 139 АПК РФ необходимо исходить из того, что государственные и иные органы, используя примирительные процедуры, не вправе выходить за пределы полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами, регулирующими их деятельность (п. 17 постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" *(294)).

Статьей 31 и иными статьями Налогового кодекса РФ не предусмотрено право налогового органа на заключение мирового соглашения в связи с уплатой налогов. Изменение срока уплаты налога и сбора допускается органами, уполномоченными принимать такое решение; налоговые органы к таковым не относятся (ст. 63 Налогового кодекса РФ). Вследствие этого суд сделал вывод о том, что мировое соглашение заключено налоговым органом с превышением полномочий, установленных налоговым законодательством.

Такая позиция представляется верной и по иным причинам. Публично-правовые обязанности, например, обязанность по уплате налога, представляют собой односторонние обязанности субъекта перед государством (отношения власти и подчинения, где субъект является лишь обязанным лицом). Следовательно, заключение взаимной возмездной гражданско-правовой сделки в отношении исполнения односторонней публично-правовой обязанности недопустимо. Рассмотренный В.С. Анохиным случай может рассматриваться как признание ответчиком заявленных требований, но заключение мирового соглашения в данном случае невозможно.

После принятия новой редакции АПК РФ, в ст. 190 которого прямо предусмотрена возможность заключения соглашения по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (далее - соглашение по спору из публичных правоотношений), дискуссия разгорелась с новой силой. Некоторые авторы высказывают мнение о недопустимости применения указанной статьи на практике; другие говорят о том, что применение этой статьи напрямую связано с категорией дела, следовательно, статья имеет ограниченное действие; иные, признавая соглашения по спору из публичных правоотношений одним из видов мирового соглашения, говорят о допустимости мирового соглашения лишь в отдельных случаях; имеют место и суждения о том, что препятствий для использования данного соглашения не имеется.

Прежде всего надо отметить, что понятие "соглашение по спору из публичных правоотношений" не тождественно понятию "мировое соглашение". В поддержку данного мнения следует сказать, что законодатель в контексте ст. 190 АПК РФ не употребляет термин "мировое соглашение", а закрепляет возможность участников публичного правоотношения заключить именно "соглашение" по правилам, установленным гл. 15 АПК РФ (на это, в частности, указывают А.И. Бабкин и Т.А. Звечаровская *(295)). Таким образом, законодатель не рассматривает названные понятия как тождественные.

Все сказанное не позволяет согласиться с мнением В.В. Блажеева, который не высказывает возражений по поводу того, что по общему правилу обязанности, вытекающие из публично-правовых отношений, не могут изменяться мировым соглашением. Вместе с тем, отождествляя понятия "мировое соглашение" и "соглашение по спору из публичных правоотношений" и опираясь на предусмотренную ст. 190 АПК РФ возможность заключения соглашений по спору из публичных правоотношений, В.В. Блажеев делает неожиданный вывод о том, что нельзя рассматривать мировое соглашение как гражданско-правовой договор. С его точки зрения, уместной будет более широкая трактовка мирового соглашения: это "любое соглашение, согласно которому стороны на взаимовыгодных условиях в пределах предоставленных им полномочий ликвидируют спор, что влечет прекращение производства по делу" *(296).

Думается, что с предложенной В.В. Блажеевым трактовкой мирового соглашения согласиться нельзя, поскольку соглашения по спору из публичных правоотношений имеют иную сущность, нежели мировые соглашения.

Разъясняя положения АПК РФ, касающиеся возможности сторон заключить соглашение по спору из публичных правоотношений, Пленум ВАС РФ указал, что в этом случае применяется правило об утверждении мирового соглашения. Было также отмечено, что соглашение по спору из публичных правоотношений не может быть утверждено арбитражным судом, если оно нарушает права и законные интересы других лиц и его положения противоречат закону. Кроме того, указывалось в постановлении, при применении нормы ст. 190 АПК РФ арбитражным судам необходимо исходить из того, что государственные и иные органы, используя примирительные процедуры, не вправе выходить за пределы полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами, регулирующими их деятельность *(297).

Пожалуй, в качестве примера соглашения по спору из публичных правоотношений можно рассмотреть следующий случай.

Общество заявило требование о признании недействительным конкретного пункта резолютивной части решения инспекции МНС РФ, касающегося взыскания с общества доначисленных сумм налогов и пеней за несвоевременную их уплату *(298).

При рассмотрении спора в суде первой инстанции обществом были представлены дополнительные документы, на основании которых инспекцией был произведен перерасчет спорных сумм. Фактически эти документы позволили инспекции уменьшить сумму подлежащих взысканию налогов.

Общество согласилось с суммой одного из спорных налогов (налога на добавленную стоимость), исчисленной в результате корректировки по дополнительно представленным материалам, о чем был подписан протокол согласования.

Поскольку подписанный сторонами протокол согласования не был должным образом исследован арбитражным судом и не получил надлежащей правовой оценки, и правильность расчета подлежащей взысканию суммы налога также не была проверена, вынесенные по делу судебные акты были отменены, а дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Таким образом, достигнутое сторонами соглашение, направленное на урегулирование спора и в определенной мере содействующее арбитражному суду в вынесении правосудного решения, не достигло поставленной цели.

Сопоставительный анализ позволяет выделить определенные черты сходства соглашения по спору из публичных правоотношений с:

- отказом от иска/признанием иска (подробно об отказе от иска и признании иска будет сказано в § 10.3 настоящей работы);

- соглашением по фактическим обстоятельствам;

- мировым соглашением.

По существу соглашение по спору из публичных правоотношений очень близко к отказу от иска или признанию иска (по мотиву вывода заявителя о необоснованности его требования или признания ответчиком обоснованности требований), к которому стороны пришли путем заключения соглашения. В силу этого для заключения соглашения по спору из публичных правоотношений представители сторон, по всей вероятности, должны обладать полномочиями на отказ от иска или на признание иска от имени представляемого лица, что специально оговаривается в доверенности, выдаваемой представляемым, или ином в документе, подтверждающем полномочия представителя (ч. 2 ст. 62 АПК РФ).

В соглашении по спору из публичных правоотношений стороны могут признать определенный факт и согласовать материально-правовые последствия установления данного факта. Например, налоговый орган и налогоплательщик в соглашении по спору из публичных правоотношений могут указать на факт выявления имевшей место ранее переплаты налогов и в качестве последствия установления данного обстоятельства - ее зачет налоговым органом в счет имеющейся задолженности налогоплательщика.

Разграничить соглашения по спору из публичных правоотношений и соглашения по фактическим обстоятельствам можно по объекту: объектом первого являются материально-правовые последствия, объектом второго - конкретное фактическое обстоятельство (или несколько обстоятельств), имеющее значение для рассматриваемого дела.

Сходство между мировым соглашением и соглашением по спору из публичных правоотношений можно обнаружить в том, что оба они заключаются между сторонами уже существующего правоотношения (соответственно гражданского или публичного) и утверждаются арбитражным судом по правилам гл. 15 АПК РФ; кроме того, для их подписания представители сторон должны обладать необходимыми полномочиями.

Вместе с тем в отличие от мирового соглашения соглашение по спору из публичных правоотношений не включает в себя гражданско-правовую сделку (мировую сделку), носящую возмездный характер; его стороны не вправе отказаться от императивно установленного законом способа защиты (например, публичный орган не вправе снизить размер штрафа, сумма которого императивно закреплена в законе); его утверждение в большинстве случаев не будет основанием для прекращения производства по делу - суд рассмотрит дело по существу с учетом достигнутой сторонами договоренности.

Анализ новеллы арбитражного процессуального закона, касающейся возможности сторон публичного правоотношения заключить соглашение при разбирательстве спора в арбитражном суде, позволяет провести вполне определенную аналогию с конструкцией, которая использовалась в АПК РФ 1992 г.

В частности, ст. 106 данного Кодекса предусматривалось, что решение принимается арбитражным судом с учетом достигнутого сторонами соглашения, если оно не противоречит законодательству, фактическим обстоятельствам и материалам дела.

Так, по одному из дел Президиумом ВАС РФ было установлено, что при рассмотрении иска о взыскании долга и процентов за пользование чужими денежными средствами стороны заявили о возможности заключения соглашения *(299). Арбитражный суд счел, что таким образом истец заявил отказ от иска и, руководствуясь нормами АПК РФ 1992 г., действовавшего в период рассмотрения спора, отказал в удовлетворении иска.

Отменяя принятое решение, Президиум ВАС РФ указывал, что в нарушение требований арбитражного процессуального законодательства суд не проверил соответствие соглашения требованиям закона, фактическим обстоятельствам и материалам дела, а кроме того, достигнутое сторонами соглашение не было изложено в резолютивной части решения.

По другому делу Президиум ВАС РФ оставил без изменения решение суда первой инстанции, которое было принято с учетом соглашения сторон, признанного соответствующим фактическим обстоятельствам дела и взаимоотношениям сторон *(300).

Комментируя норму ст. 106 АПК РФ 1992 г., специалисты в области арбитражного процессуального права отмечали прежде всего различия последствий заключения такого соглашения и мирового соглашения, заключаемого в суде общей юрисдикции. Подчеркивалось, что в отличие от предусмотренного ГПК РСФСР 1964 г. мирового соглашения, по утверждении которого судом производство по делу прекращается, соглашение, достигнутое сторонами в процессе разрешения дела в арбитражном суде, не означает прекращения дела - дело рассматривается по существу, и по нему выносится решение *(301). Впоследствии законодатель отказался от такого соглашения, и в АПК РФ 1995 г. появились специальные нормы, регламентирующие заключение именно мирового соглашения.