Регіональна економіка. книжка
.pdf185
На сьогодні досить дискусійним питанням є розширення бюджетної автономії регіонів. Органи місцевого самоврядування домагаються пріоритетності при розробці Державного бюджету.
Реалізація державної регіональної економічної політики передбачає поетапний перехід до збалансування доходів і витрат на всіх рівнях бюджетної системи з урахуванням рівня забезпеченості регіонів країни об’єктами соціальної інфраструктури та застосування системи фінансових нормативів забезпеченості потреб населення.
Зміцнення місцевих фінансів і розширення прав місцевих органів виконавчої влади у бюджетній політиці України здійснюватиметься шляхом:
збільшення часток закріплених доходів у бюджетах на всіх рівнях бюджетної системи;
розширення ролі місцевих податків і зборів;
вироблення науково обґрунтованих критеріїв встановлення нормативів відрахувань від загальнодержавних податків до місцевих бюджетів;
визначення засад надання місцевим бюджетам дотацій, субсидій і субвенцій.
Складовою державної регіональної економічної політики має стати
механізм бюджетного регулювання на основі створення загальнодержавних,
регіональних та місцевих цільових фондів для вирівнювання доходів територій,
в т.ч. і шляхом надання відповідних субсидій і субвенцій.
Державна регіональна економічна політика у фінансовій сфері має передбачати здійснення доходної бази депресивних територій, а також сільських адміністративних районів, розширення повноважень і відповідальності органів місцевого самоврядування у сфері управління місцевими фінансами, посилення державного контролю за раціональним використанням фінансів.
За роки незалежності в нашій державі істотно змінилася економічна ситуація і особливо чітко це простежується на рівні регіонів. Відбувся значний спад промислового і сільськогосподарського виробництва, значні масштаби скритого безробіття, різко загострилися проблеми енергозабезпечення і
186
особливо в аграрному секторі економіки. Економічна ситуація в окремих регіонах настільки складна, що не тільки стримує розвиток їх продуктивних сил, але й вимагає величезних фінансових ресурсів для її поліпшення. Як наслідок негативних економічних процесів знизився рівень життя населення,
погіршилася демографічна ситуація, і як результат зменшення чисельності населення держави приблизно на 3 млн. осіб.
В умовах затяжної економічної кризи, загострення соціальних проблем і погіршення екологічної ситуації регіональні аспекти державної концепції розвитку і розміщення продуктивних сил передбачають послідовне вирішення таких завдань:
реструктуризація економіки окремих регіонів і в першу чергу промислових регіонів і центрів з надмірною концентрацією підприємств важкої промисловості і складною екологічною ситуацією. Особливо це стосується Донецького і Придніпровського економічного районів та міст Києва, Харкова, Одеси, Кривого Рога, Маріуполя, Макіївки;
розвиток експортних та імпортозамінних виробництв у регіонах де для цього є сприятливі умови – вигідне транспортно-географічне положення,
необхідний економічний і науковий потенціал;
нарощування масштабів виробництва товарів народного споживання,
продовольства, сільськогосподарського і транспортного машинобудування, товарів основної хімії і хімії органічного синтезу;
інтенсифікація сільськогосподарського виробництва у регіонах з метою максимального продовольчого забезпечення та нарощування експортного потенціалу на основі реформування виробничих і земельних відносин,
інтеграції переробних галузей з виробництвом сільськогосподарської продукції і сировини, організації ринків збуту;
стримування вивільнення робочої сили з сфери виробництва, створення нових робочих місць в галузях, що розвиваються, в споживчих галузях та в організаціях ринкової інфраструктури;
187
поліпшення екологічної ситуації в Донецькому і Придніпровському економічних районах та на територіях, що потерпіли від аварії на Чорнобильській АЕС;
створення в Україні індустрії відпочинку і оздоровлення за рахунок повнішого використання рекреаційних ресурсів Криму, узбережжя Чорного і Азовського морів, окремих районів Закарпатської, Львівської,
Волинської, Івано-Франківської, Полтавської, Вінницької та інших областей, створення розгалуженої мережі транспортних комунікацій,
об’єктів виробничої і соціальної інфраструктури;
прискорений розвиток регіональної і міжрегіональної інфраструктури, що сприятиме підвищенню ефективності територіального поділу праці;
вироблення активної регіональної демографічної політики з метою припинення депопуляції населення, стримування масштабів його еміграції;
поступове істотне підвищення рівня життя населення шляхом розширення сфери його зайнятості, забезпечення населенню гарантованого рівня доходів, доступу до безплатної освіти і медичного обслуговування, підтримка державою процесів збереження та відродження духовної культури населення регіонів.
6.6. Механізм реалізації регіональної економічної політики
Поняття про механізм реалізації регіональної економічної політики,
фінансові потоки у регіонах Механізм реалізації регіональної економічної політики – це система
конкретних економічних важелів та організаційно-економічних засобів, за допомогою яких здійснюється державний вплив на просторову організацію продуктивних сил, забезпечується соціально-економічний розвиток регіонів,
удосконалюється структура їх господарського комплексу.
Держава впливає на регіональний розвиток за допомогою адміністративних та економічних важелів. Вибір системи фінансово-
188
економічних, соціальних, організаційних важелів здійснюється залежно від соціально-економічної ситуації в державі та її регіонах. Існують методи прямого та опосередкованого впливу на соціально-економічні процеси. За своїм характером ці методи можуть бути заохочувальні та обмежувальні, активні та пасивні, їх комплексне поєднання дає змогу забезпечити високу результативність державного впливу на процеси, що протікають на регіональному рівні.
До методів прямого економічного регулювання відносять: цільове фінансування, пряма фінансова допомога, надання субсидій та субвенцій тощо.
Для опосередкованого економічного регулювання використовують важелі податкової, бюджетної, кредитно-грошової, цінової, соціальної,
зовнішньоекономічної політики та ін.
Основними складовими механізму реалізації державної регіональної
економічної політики України виступають [5; 312] :
законодавчо-нормативна база;
бюджетно-фінансове регулювання регіонального розвитку та селективна підтримка окремих регіонів державою;
державна фіскальна політика;
державні регіональні програми, індикативні прогнози та плани, місцеві програми соціально-економічного розвитку;
створення та розвиток спеціальних економічних зон у певних регіонах;
розвиток міжрегіонального та прикордонного співробітництва.
Правова база реалізації механізму регіональної політики.
Першоосновою механізму регіональної економічної політики є законодавча база, що визначає права та обов'язки регіонів у фінансово-бюджетній сфері,
повноваження в управлінні майном, участь у реалізації загальнодержавних і регіональних соціально-економічних програм, порядок створення та використання регіональних фондів, форми соціальної підтримки населення.
Держава через законодавчу базу проводить політику, спрямовану на підвищення економічної самостійності територій, координує діяльність
місцевої влади на основі визначення співвідношень державного і місцевих
189
бюджетів, розвитку інфраструктурних об’єктів місцевого та загального призначення, формування централізованих і регіональних фондів різного цільового призначення.
Законодавча база включає: Конституцію України (1996р.), Закони України: «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про бюджетну систему України», «Про зайнятість населення», «Про столицю України – м. Київ», «Про стимулювання розвитку регіонів» (діє з
1.01.2006 р.), Бюджетний кодекс України (2001 р.), Господарський кодекс України (2003 р.), Декрет Кабміну України «Про місцеві податки та збори»,
щорічні закони про державний бюджет України, Указ Президента України про
«Концепцію державної регіональної політики» та інші нормативно-правові акти.
Підґрунтям правової та організаційної самостійності органів місцевого самоврядування є матеріальна та фінансова основа, до складу якої входять:
рухоме та нерухоме майно, яке є у комунальній власності;
доходи регіональних (місцевих) бюджетів;
позабюджетні фонди;
інші кошти;
земля та інші природні ресурси, що є у комунальній власності;
об'єкти спільної власності територіальних громад, що перебувають в
управлінні районних та обласних рад [9; 185-186].
Поняття про фінансові ресурси і фінансові потоки у регіонах. Під
фінансовими ресурсами регіонів розуміють грошові ресурси, що були отримані внаслідок виробничо-господарської діяльності господарських суб’єктів регіону, і доходів населення. Обсяг фінансових ресурсів регіонів відображає економічний потенціал територій і платіжно-фінансовий попит регіональних соціально-економічних систем.
Фінансові ресурси складаються:
з ресурсів бюджетів усіх рівнів (АО Крим, обласних і місцевих), які
використовуються для поточного фінансування економіки регіону,
соціальної сфери, інвестування важливих господарських проектів;
|
190 |
з ресурсів позабюджетних фондів;
з ресурсів господарських об’єктів, які використовуються для
фінансування власних оборотних засобів і капітальних вкладень,
утримання об’єктів власної соціальної інфраструктури;
з кредитних ресурсів комерційних банків та інших фінансових структур,
що використовуються для швидкого і зворотного фінансування
оборотних засобів і капітальних вкладень;
з субсидій, дотацій, субвенцій та інших надходжень з державного
бюджету України для подолання дефіциту регіональних бюджетів і
централізованих інвестицій.
Фінансові ресурси регіонів поділяються на централізовані (ресурси бюджетів усіх рівнів та інші державні надходження, надходження від комунальної власності) і децентралізовані (фінанси юридичних і фізичних об’єктів різних форм власності). Децентралізовані фінанси не підпорядковуються регіональним і місцевим органам влади, але є об’єктами регулювання і регіональної фінансової політики.
Отже, фінансові ресурси регіонів – це результат діяльності системи розподілу і перерозподілу національного доходу країни. Основним напрямом використання регіональних фінансових ресурсів є фінансове забезпечення функціонування соціальної і частково виробничої інфраструктури.
Фінансово-бюджетна система регіонів. Вплив держави на економіку регіонів здійснюється через фінансово-бюджетну систему [15; 385-387]
шляхом: – формування регіональних (обласних і місцевих) бюджетів;
прямого державного інвестування;
надання субсидій;
створення спеціальних фондів для фінансування регіональних програм;
залучення іноземних інвестицій;
пільгового кредитування та оподаткування;
преференцій та спрямування коштів державних позабюджетних фондів.
Зцентралізованих джерел фінансуються витрати на нове будівництво та реконструкцію промислових об'єктів, об'єктів природоохоронного призначення,
191
на перебудову та розвиток депресивних територій та регіонів з низьким рівнем промислового потенціалу, надлишком трудових ресурсів, регіонів зі складними природно-географічними та екологічними умовами.
Права місцевих органів самоврядування щодо створення позабюджетних цільових фондів нині надзвичайно обмежені. Органи місцевого самоврядування позбавлені можливості створювати валютні фонди. Це спричинене численними порушеннями у формуванні позабюджетних фондів,
надходженням до них коштів, які повинні були спрямовуватися до місцевих бюджетів, відсутності дієвого контролю за використанням цих фондів.
Суть і принципи місцевого самоврядування. Однією з головних підвалин кожної демократичної держави є місцеве самоврядування,
функціонування якого здійснюється на засадах самостійності та фінансової незалежності. Головною ознакою фінансової незалежності органів місцевого самоврядування є володіння та самостійне розпорядження фінансовими ресурсами, розмір яких відповідає функціям і завданням, що покладаються на ці органи. Фінансову незалежність можна розглядати як можливість самостійного вирішення питань комплексного фінансового забезпечення економічного та соціального розвитку даної території, що входять до компетенції відповідного рівня місцевого управління, а також в оптимальному врахуванні інтересів держави, підприємницьких структур, населення і місцевого самоврядування.
Легітимність місцевого самоврядування в Україні підтверджує
Конституція, а Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні"
визначено систему та гарантії місцевого самоврядування, засади організації та діяльності, правового статусу та відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.
Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні"
легітимізується фінансова незалежність місцевого самоврядування. Це є:
самостійність розробки, розгляду, затвердження та виконання місцевих бюджетів; внесення змін до місцевих бюджетів; встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їхніх ставок в межах, визначених законодавством;
надання пільг за місцевими податками та зборами; випуск місцевих позик,
192
лотерей та інших цінних паперів; отримання позик з інших місцевих бюджетів та інших джерел; передача коштів з відповідного місцевого бюджету до інших місцевих бюджетів; розміщення належних органам місцевого самоврядування коштів у банках, отримання відсотків, зарахування їх до доходів місцевих бюджетів; утворення позабюджетних цільових (у тому числі валютних) фондів; розпорядження комунальним майном; встановлення в порядку і в межах, визначених законодавством, тарифів на послуги, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності; право створення комерційних банків та інших фінансово-кредитних установ [9; 187].
Земля та інші види природних ресурсів, які знаходяться на території адміністративно-територіальної одиниці, лише номінально входять до складу матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, адже вони не включені до переліку об'єктів, щодо яких виникає право комунальної власності.
Більше того, невизначеність правових відносин щодо володіння землею та іншими природними ресурсами не дає підстави для розгляду цих об'єктів як важливої передумови функціонування органів місцевого самоврядування на засадах фінансової незалежності.
Європейською хартією місцевого самоврядування окремо не висувається вимога щодо самостійності бюджетів місцевої влади, лише визначається їхня автономія щодо здійснення своїх функцій, а також право на власні фінансові ресурси.
Самостійність місцевих бюджетів гарантується:
державною підтримкою розвитку продовольчої сфери за допомогою податкової, інвестиційної та кредитної політики, наявністю власних бюджетних доходів і достатнім рівнем закріплених доходів;
правом органів місцевого самоврядування визначати напрямки використання бюджетних коштів;
забороною на вилучення вільних залишків коштів місцевого бюджету;
відшкодуванням збитків, завданих державними органами і органами місцевого самоврядування іншого рівня;
стабільністю економічного законодавства.
193
Самостійність бюджетів забезпечується наявністю власних дохідних джерел і правом визначення напрямків їхнього використання відповідно до законодавства України. Основними складовими поняття самостійності місцевих бюджетів у чинному законодавстві є:
не включення місцевих бюджетів до державного та інших бюджетів;
наявність власних та закріплених джерел доходів місцевих бюджетів;
право самостійно визначати напрямки використання бюджетних коштів;
право самостійного використання вільних бюджетних коштів, а також законодавчого обмеження можливості їх вилучення;
компенсація державою додаткових видатків органів місцевого самоврядування, які виникають унаслідок рішень, що ухвалюють органи державної влади.
Удоповіді експертної комісії з проблем місцевих та регіональних фінансів Ради Європи "Політика субсидування органів місцевого самоврядування" зазначається, що для незалежності органів місцевого самоврядування важливішими, ніж структура субсидій, є обсяги місцевих податкових надходжень. При цьому слід враховувати принципово інший підхід до місцевого оподаткування і сам склад місцевих податків у зарубіжних країнах порівняно з наявним у вітчизняній практиці.
Поняття про регіональні (місцеві) бюджети, їх функції та завдання
Регіональні бюджети в державних фінансах – це складова бюджетної системи; інструмент реалізації загальнодержавних програм; джерело фінансування державних видатків; інструмент фінансового вирівнювання.
Регіональні бюджети в місцевих фінансах – це фінансова база місцевого самоврядування; фінансові плани територіальних формувань;
джерело утримання і розвитку місцевого господарства; джерело фінансування локальних послуг.
В економічній системі держави регіональні бюджети використовуються як інструмент: перерозподілу ВВП; державного регулювання на мікрорівні;
регіональної політики; фінансової політики; економічної політики. Регіональні
194
бюджети впливають: на соціально-економічний розвиток; фінансову безпеку; фінансову стабільність; розвиток демократії; добробут населення.
Характерною ознакою сучасної побудови бюджетної системи України є самостійність усіх бюджетів. Місцеві (регіональні) бюджети одного рівня не можуть бути включені до місцевих бюджетів іншого рівня.
Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає, що
самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та законодавчо закріпленими за ними на стабільній основі загальнодержавними доходами, а
також правом самостійно визначати напрями використання коштів.
Втручання державних органів у процеси складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів недопустиме, за винятком випадків, передбачених законами.
Місцеві бюджети – це основний фінансовий документ, баланс фінансових ресурсів відповідного рівня органів місцевого самоврядування (АР Крим, областей, адміністративних районів, міст та інших населених пунктів),
який відображає систему фінансових відносин, що складаються в процесі формування і використання грошових коштів [4; 550].
У Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначено, що органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, адміністративних районах і областях (АР Крим) самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні регіональні (обласні і місцеві бюджети) згідно з цим законом та Законом про бюджетну систему України.
Селищні, міські, районні та обласні ради (органи місцевого самоврядування) затверджують місцеві, районні та обласні бюджети в частині, яку формують з коштів державного бюджету, для їхнього відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів, та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів, для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм, контролюють їх виконання. Складанням і виконанням районних та обласних бюджетів займаються відповідні державні адміністрації та органи місцевого самоврядування.