ст. 75-90 978-966-521-520-2

Головне управління державної служби України

Інститут історії України Національної академії наук України

Історія державної служби

вУкраїні

Уп’яти томах Том 1

Київ

Ніка-Центр 2009

УДК 94(477)[351/354+057.34]„-1/1920“ ББК 63.3-3(4УКР):66.0

І-90

Авторський колектив:

О. Г. Аркуша, О. В. Бойко, Є. І. Бородін, С. В. Віднянський, П. П. Гай-Нижник, О. І. Галенко, В. М. Горобець, А. О. Гурбик, Г. Г. Єфіменко, В. В. Іваненко, М. Ф. Котляр, Г. Г. Кривчик, С. В. Кульчицький (керівник авторського колективу), О. Є. Лисенко, І. Г. Патер, Т. С. Пер-

шина, Р. Я. Пиріг, О. С. Рубльов, С. М. Серьогін, В. Ф. Солдатенко, Б. В. Черкас, Т. В. Чухліб, В. С. Шандра, Л. Д. Якубова

Відповідальні редактори:

Т. В. Мотренко, В. А. Смолій

Редакційна колегія:

Г. В. Боряк, А. В. Вишневський, В. О. Крупина (відповідальний секретар), С. В. Кульчицький (керівник авторського колективу), В. М. Литвин, В. І. Луговий, О. С. Онищенко,

Ю.С. Шемшученко

Упершому томі «Історії державної служби в Україні» аналізується широкий спектр проблем, пов’язаних з державотворчим процесом, політико-адміністративним устроєм, організацією державного управління та державної служби та діяльністю державних службовців. Авторський колектив починає своє дослідження з аналізу взаємовідносин давніх держав та суспільств на території України і завершує його характеристикою державотворчого процесу в Західноукраїнській Народній Республіці.

Аналізуються всі форми і типи (національний, імперський, окупаційний) управлінської

діяльності на українських землях.

Фундаментальне дослідження з історії державної служби в Україні підготовлене в рамках наукового проекту, що реалізується на замовлення Центру адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу коштом державного бюджету України під керівництвом Головного управління державної служби України.

Реалізація проекту приурочена до 90-річчя запровадження державної служби в Україні та здійснюється на виконання розпорядження Кабінету Міністрів України «Про відзначення 90-річчя запровадження державної служби» від 11 червня 2008

року №817 р. В рамках цього проекту у 2008 р. були видані «Нариси історії державної служби в Україні» (київське видавництво «Ніка-Центр», 536 с.).

	© Центр адаптації державної служби до стандартів
ISBN 978-966-521-519-6	Європейського Союзу, 2009
	© Інститут історії України НАН України, 2009
ISBN 978-966-521-520-2 (Том 1)	© Оригінал-макет. Видавництво «Ніка-Центр», 2009

Зміст

До джерел (замість передмови) Т. В. Мотренко . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		. 5
РОЗДІЛ 1. Найдавніші держави України О. І. Галенко . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		. 9
1.	Державність і державна служба у давніх степових імперіях. . . . . . . . .	13
2.	Грецькі держави та римські провінції Надчорномор’я. . . . . . . . . . . . . . .	22
3.	Боспорське царство. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	33
Посилання до розділу 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		39

РОЗДІЛ 2. Системи управління в Київській Русі М. Ф. Котляр. . . . . . . . . . . . . . . . . . .43

1. Виникнення й еволюція державності . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45

2. Керівні інституції держави . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57

Посилання до розділу 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .70

РОЗДІЛ 3. Політико-адміністративний устрій Великого князівства
Литовського й українських васальних князівств Б. В. Черкас . . . . . . . . .	73
Посилання до розділу 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	91

РОЗДІЛ 4. Державна влада Речі Посполитої на землях України-Русі

Т. В. Чухліб . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .95

1. Адміністрування України-Русі . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .97 2. Інституції вищої влади та їхні повноваження . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 3. Земські (місцеві) органи державного управління . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 4. Державна військова служба Війська Запорозького . . . . . . . . . . . . . . . . 114 5. Відносини між шляхетськими та козацькими органами влади. . . . . 117 6. Права та привілеї державних службовців Корони Польської. . . . . . 128 Посилання до розділу 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

РОЗДІЛ 5. Cередньовічні держави південної України О. І. Галенко. . . . . . . . . . . . .		141
1.	Середньовічні держави українського примор’я. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	144
2.	Степові імперії середньовічної України . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	152
Посилання до розділу 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		170
РОЗДІЛ 6. Політико-адміністративний устрій Запорозької Cічі
(ХVI–ХVIІІ ст.) А. О. Гурбик . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		173
1.	Становлення Запорозької Січі та її політико-адміністративного
	устрою . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	176
2.	Християнський контекст владно-правової моделі
	Запорозької Січі. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	186
3.	Інституалізація колективної волі запорозької громади –
	козацькі ради . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	190
4.	Інституційна модель владних повноважень кошового
	отамана в Запорозькій Січі. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	191

З м і с т

3

5. Січова військова старшина . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

6. Військові служителі Запорозької Січі . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 7. Курінно-кошова система устрою Запорозької Січі . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

8. Владно-адміністративний устрій запорозьких паланок . . . . . . . . . . . . 200 Посилання до розділу 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

РОЗДІЛ 7. Система управління в Українській козацькій державі

В. М. Горобець . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

1. Напрями еволюції державного устрою козацької України. . . . . . . . . 211 2. Інститути ухвалення політичних рішень . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216

3. Структура козацького врядування центрального рівня . . . . . . . . . . . 229 4. Структура козацького врядування місцевого рівня. . . . . . . . . . . . . . . . 248

Посилання до розділу 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

РОЗДІЛ 8. Державна служба в українських губерніях Російської
імперії В. С. Шандра . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	279
Посилання до розділу 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	315

РОЗДІЛ 9. Державна служба в українських регіонах Австрійської (Австро-Угорської) монархії О. Г. Аркуша . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 1. Пристосування: австрійські чиновники та їхні спроби

управляти новоприєднаними територіями . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321

2. Польські патріоти в австрійських державних мундирах . . . . . . . . . . . 335

3. Українці та влада: паралельні світи та їхні перетини . . . . . . . . . . . . . . 350

Посилання до розділу 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367

РОЗДІЛ 10. Статус окупованих територій Галичини і Буковини

в 1914–1917 рр. І. Г. Патер . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379

Посилання до розділу 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404

РОЗДІЛ 11. Організація управління в УНР доби Центральної Ради

П. П. Гай-Нижник, В. Ф. Солдатенко . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409

Посилання до розділу 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445

РОЗДІЛ 12. Державна служба в Гетьманаті Павла Скоропадського Р. Я. Пиріг . . 449 1. Державна модель гетьманату: структура

владно-управлінських інститутів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451 2. Державна служба: законодавче забезпечення . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464 Посилання до розділу 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473

РОЗДІЛ 13. Державотворчий процес в УНР доби Директорії

П. П. Гай-Нижник, В. Ф. Солдатенко . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475 Посилання до розділу 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505

РОЗДІЛ 14. Державотворчий процес у Західноукраїнській Народній Республіці П. П. Гай-Нижник, В. Ф. Солдатенко . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509

Посилання до розділу 14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 538

4

З м і с т

До джерел (замість передмови)

Україна повільно, але невпинно йде шляхом утвердження демократичних цінностей. Було б безпідставно очікувати, що у суспільстві з таким

коротким досвідом існування демократичних інституцій можливе швидке реформування системи державного управління.

Одним із пріоритетів у поступі до демократичного майбутнього є переосмислення організації діяльності державної служби України, пошук шляхів її вдосконалення. Головна мета — утворен-

ня державної служби на засадах професіоналізму, стабільності та політичної нейтральності, відкритості та підзвітності громадянам.

Саме це є передумовою формування влади нової якості: доброчесної, прозорої, відповідальної, ефективної.

При цьому формування нової генерації управлінців має здійснюватися не лише на основі запозичення та переосмислення кращого світового досвіду, а насамперед на засадах українського державотворення. Адже кожна національна система державного управління та державної служби унікальна завдяки

історичним особливостям і національним традиціям. Історична пам’ять є основною складовою мислення нації, спільного руху,

державної ідеї.

Еволюція розвитку державного управління та державної служби в Україні мала надзвичайно складний і неоднорідний характер, обумовлений постійною зміною політичного життя. Наша історія повниться періодами поневірянь народу, поневолення

держави аж до заборони її самобутності. Попри це, помітний слід

в історії залишила когорта самовідданих громадських і державних діячів. Наше минуле багате на здобутки, що слугують зразками справжнього державного будівництва. У нас є українська управ-

лінська традиція, якою варто пишатися.

На жаль, сьогодні ми втратили багато надбань з тієї сла-

ветної спадщини, що дісталася нам від тисячолітнього творення

державності. У щоденних клопотах забувається багатовимірний зміст класичного вислову про історію як учительку життя.

Але ж ніякі зовнішні обставини не мають такого впливу на характер урядових рішень, як власні переконання, уявлення про

Д о д ж е р е л ( з а м і с т ь п е р е д м о в и )

5

те, що припустимо і що неприпустимо. Доки ми не віднайдемо втрачені цінності, доки

шана та гордість за власне героїчне минуле не буде нуртувати у наших судинах, ми

навряд чи зможемо наповнити новим змістом систему управління країною.

Саме ці міркування і мотиви спонукали Головне управління державної служби України ініціювати проведення комплексного наукового дослідження витоків та осо-

бливостей формування власного інституту державної служби, становлення ключових

рис сучасної національної адміністрації в різні історичні епохи.

Підтвердження факту прийняття у добу Української Держави за часів гетьмана

Павла Скоропадського перших законів, які вже у 1918 році закладали основу сучасної

державної служби, стало поштовхом для відзначення у 2008 році 90-ї річниці запро-

вадження державної служби в Україні, що було підтримано Президентом та Урядом

України.

Наступним логічним кроком у вивченні історичних форм державного устрою власної країни, політичних систем і управлінської діяльності, традицій української адміністрації стала наукова тема «Історія державної служби в Україні», що з вересня 2008 року досліджується Інститутом історії України НАН України на замовлення Цен-

тру адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу при Головному управлінні державної служби України.

Результатом ґрунтовного опрацювання наукової літератури з цієї тематики у бібліотеках і пошуку історичних документів в архівних установах стали «Нариси історії державної служби в Україні», презентовані широкому колу зацікавлених власною історією наприкінці 2008 року. Зібрані воєдино відомості щодо організації державного управління в Україні за весь період існування державності, починаючи від Київської Русі, Галицько-Волинської держави, Великого князівства Литовського, Речі Посполитої, Війська Запорозького, УНР, Української Держави, управління на українських землях у

складі Російської та Австро-Угорської імперій, королівської Румунії, державного управління УРСР і насамкінець, державної служби в незалежній Україні здобули схвальні

відгуки та визнання серед науковців, державних службовців, громадськості. Пропонований увазі читачів п’ятитомник «Історія державної служби в Україні» у

складі двотомної монографії і тритомного збірника документів завершує розпочате у рамках науково-дослідної роботи дослідження власної історії і є спробою інтегрувати та впорядкувати історичні свідчення з історії зародження, розвитку та вдосконалення

інституту державної служби на українських теренах протягом двох тисячоліть.

Сподіваємося, що завершення дослідження не втамує інтерес до історії свого народу й історичний пошук триватиме не лише серед науковців, а й серед пересічних громадян, серед державних службовців та управлінців, покликаних обстоювати де-

мократичні принципи й утілювати їх в управління державою. Це вкрай актуально для реформування державного управління та державної служби, адже саме відсутність

опори на національний досвід державотворення у базовому законодавстві, як-от Законі України «Про державну службу» та низці інших нормативно-правових актів, є на-

разі істотною завадою на шляху подальшого розвитку. Тривалі періоди поневолення

українців, значна залежність від волі інших країн і народів у певні історичні періоди

не дали змогу Україні сформувати стабільну модель управління, яка б відповідала осо-

6	Д о д ж е р е л ( з а м і с т ь п е р е д м о в и )

бливостям національної адміністративної традиції. Сьогодні у нас є така можливість,

одвічні прагнення українців до розбудови власної незалежної держави справдились

і лише від нас залежить, якою бути Україні.

Тримаючи в руках результати багаторічної кропіткої праці десятків найкращих науковців нашої країни, можна бути впевненим, що, будуючи демократичне майбуття,

ми маємо, на що спертися, звідки черпати сили та натхнення. Ми переконані, що лише

поєднання власної адміністративної традиції з кращим міжнародним досвідом демо-

кратичного врядування є передумовою успіху в реформуванні державної служби та

державного управління, невід’ємною складовою подальшого розвитку української

держави, її європейської та світової інтеграції.

Тимофій Мотренко, Начальник Головного управління державної служби України,

доктор філософських наук, професор

Д о д ж е р е л ( з а м і с т ь п е р е д м о в и )

7

Розділ 1. Найдавніші держави України

10	Ро з д і л 1