3. Государственная Дума и ее законодательная деятельность

Манифест 17 октября провозгласил введение гражданских свобод и создание Государственной думы. Устройство Государственной думы, ее функции и порядок работы определялись такими актами, как «Учреждение Государственной думы» от 20 февраля 1906 года и «Основные государственные законы» в редакции от 23 февраля 1906 года. В развитие основных положений «Учреждения» Дума выработала Наказ, определявший «подробности внутреннего распорядка» и «предметы ведомства» Думы.

Государственная дума избиралась на 5 лет. Избирательное право регулировалось вначале законами от 6 августа 1905 года и от 11 декабря 1905 года, а затем законом от 3 июня 1907 года. Согласно указу от 11 декабря 1905 года предусматривалось четыре курии: землевладельцев, горожан, крестьян и рабочих. Женщины не имели избирательных прав. Для землевладельцев и горожан устанавливался имущественный ценз. Крестьянские выборы были четырехступенчатыми. В рабочей курии выборы были трехступенчатыми. При этом участвовать в выборах могли только рабочие предприятий, насчитывавших более 50 рабочий. Из общего числа выборщиков в Государственную думу (7211 человек) помещики и крупная буржуазия получили 4229 выборщиков. В итоге голос помещика равнялся 3 голосам городского избирателя, 15 голосам крестьян и 45 – рабочих.

Члены Государственной думы не мог состоять на оплачиваемой государственной должности. Они не были обязаны отчитываться перед своими избирателями и обладали депутатской неприкосновенностью. На основании закона от 6 июля 1908 года депутаты стали получать из казны довольствие в размере 4200 рублей в год (350 рублей в месяц).

Дума избирала из числа депутатов председателя, руководившего прениями и наблюдавшего за порядком в ходе заседания (сроком на 1 год), а также двух его товарищей (заместителей). Кроме того, Дума выбирала секретаря, заведовавшего канцелярией Думы, и его товарищей сроком на 5 лет.

Для предварительного рассмотрения вопросов, подлежащих обсуждению Думы, при ней создавались различные отделы и комиссии (временные и постоянные). Их число, состав и предметы ведомства не были регламентированы, а определялись самой Думой. В IV Думе работало уже 36 различных комиссий. Их заседания были закрытыми. Депутаты Думы входили в различные фракции, образованные по партийной принадлежности.

Основной функцией Государственной думы была законодательная деятельность. Согласно ст. 86 Свода основных государственных законов, «никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и воспринять силу без утверждения государя императора». Дума могла инициировать принятие новых законов или изменять старые (за исключением Основных государственных законов). Законопроекты сначала обсуждались Думой, затем поступали в Государственный совет. Одобренные обеими палатами законопроекты поступали на утверждение императора.

Законодательные полномочия Государственной думы значительно ограничивались ст. 87 Основных законов, предлагавшей способ законодательной деятельности без участия Думы. В статье 87, в частности, говорилось, что в перерывах между заседаниями Думы или во время прекращения ее занятий Совет министров мог разработать законопроект и внести его на утверждение императора. В то же время в статье отмечалось, что принятый таким способом закон подлежал одобрению Государственной думой в течение двух месяцев с начала его работы. По числу принятых законов самой плодотворной стала III Государственная дума, которая рассмотрела 2570 законопроектов и утвердила 2200. Следует отметить, что депутатами было выдвинуто всего 205 законопроектов, остальные разработаны правительством.

Государственная дума обладала бюджетными правами. Она рассматривала государственную роспись доходов и расходов, предложения о сверхсметных ассигнованиях, ответ Государственного надзора по исполнению государственной росписи, дела о разрешении государственных займов, дела об отчуждении части государственных доходов или имущества и др. Однако участие Думы в разрешении перечисленных вопросов было ограничено Указом от 8 марта 1906 года. Отказ Думы утвердить бюджет не останавливал его исполнения.

Царь реорганизовал и Государственный совет, ставший теперь верхней палатой Государственной думы. Состав, структура и компетенция обновленного Совета определялись актами от 20 февраля 190 года «О переустройстве учреждения Государственного совета» и «Учреждение Государственного совета» от 23 апреля 1906 года. Половина членов Совета назначалась царем, другая избиралась узкими корпорациями – от губернских земских собраний, дворянских обществ, буржуазных организаций, духовенства, Академии наук и университетов. Члены по выборам избирались на 9 лет. Каждые три года одна треть их состава обновлялась. В структуру Государственного совета входили общее собрание, два департамента, два присутствия и государственная канцелярия. По мере необходимости образовывались комиссии и особые совещания. Председатель и вице-председатель Государственного совета ежегодно назначались царем. Совет обладал правом законодательной инициативы, а также утверждал законопроекты, поступавшие их Думы. Без одобрения Государственного совета законопроект не представлялся царю на утверждение.

И все же, несмотря на образование представительной Государственной думы и расширение полномочий Государственного совета, высшей властью в Российском государстве обладал царь. Так, с Вт. 4 Основных государственных законов отмечалось, что «императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть». Он утверждал все принимаемые Государственной думой и Государственным советом законы, обладая правом вето. Только император мог инициировать изменение Основных государственных законов. Царь руководил внешними сношениями России, объявлял войну, заключал мир и договоры с иностранными державами. Он возглавлял вооруженные силы государства, мог объявлять местности на военном или исключительном положении, назначал и увольнял председателя Совета министров, руководил финансами государства, имел право роспуска Думы до истечения пятилетнего срока ее деятельности, жаловал титулы, ордена, права состояния, имел право помилования и др.

В октябре 1905 года произошла реорганизация Совета министров, который стал постоянно действующим органом. Его задачи:

– контроль за соответствием действий отдельных ведомств нормам действующего законодательства;

– исполнение государственного бюджета;

– кредитование министерств.

В состав Совета министров входили только министры и главноуправляющие. Члены Совета министров назначались царем и были ответственны только перед ним.

Трансформация экономической жизни и политической обстановки в стране спровоцировала и изменения в социальной структуре российского общества. Нерентабельность отсталых методов ведения помещичьего хозяйства приводила к разорению дворянства и сокращению фонда их земель. Хотя правительство и принимало меры к сохранению крупного землевладения, но затормозить резкую имущественную дифференциацию внутри дворянского сословия не удавалось.

Изменилось общественное устройство российской деревни. Причиной тому стало проведение столыпинской аграрной реформы. С августа по октябрь 1906 года издается рад указов, повлиявших на правовой статус крестьянства. В октябре 1906 года правительство Столыпина подготовило, а царь утвердил Указ «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных сословий». В нем окончательно отменялась подушная подать и круговая порука, принудительная передача и направление неплательщиков на заработки, подтверждалась отмена телесных наказаний по решению волостных судов. Указ ограничивал некоторые права общины и земских начальников в пользу личности. Отменялся порядок исключения крестьян из сельского общества при поступлении их на гражданскую службу. Сельским жителям предоставлялась свобода избрания жительства, упразднялись «ограничительные правила о паспортах». Кроме того, расширялись имущественные и избирательные права крестьян. Конечно, указы не уравняли сельских обывателей в правах с другими сословиями, не преодолевали их правовую и общественно-политическую обособленность, сохранили натуральные повинности. Но они ликвидировали наиболее вопиющие нарушения гражданских прав и открыли собой череду правовых актов, практическая реализация которых завершила процесс раскрепощения крестьян:

– Указ «О предназначении казенных земель к продаже для расширения крестьянского землепользования»позволил крестьянам выкупать арендованные ими казенные земли;

– Указом «О передаче кабинетных земель в распоряжение Главного управления земледелия и землеустройства для образования переселенческих участков» правительство легализовало переселенческую практику;

– Указом «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающегося крестьянского землевладения и землепользования» от 9 ноября 1906 года определялись правила выхода крестьян из общины и закрепления надела в собственность;

– кроме того, 15 ноября 1906 года был издан закон «О разрешении выдачи ссуд крестьянам из Крестьянского поземельного банка под залог земель»;

– закон 14 июня 1910 года «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении» предоставлял домохозяину право укреплять общинный надел в собственность, не спрашивая при этом согласия кого-либо из членов семьи. В данном случае право распоряжения участком принадлежало всецело и исключительно лишь домохозяину (за исключением участков, находившихся в общей собственности).

Таким образом, результаты пусть даже и незавершенной столыпинской реформы, опираясь на провозглашенные по итогам революции 1905 – 1907 годов гражданские свободы, активизировали трансформацию крестьянского правосознания. Масштабное проникновение новых правовых идей в сельскую среду отразил рост различных обществ, страховых касс, кооперативов. Крестьяне адаптировались к новой социально-экономической реальности, используя укоренившиеся в их сознании коллективистские традиции. Наглядным примером тому стало стремительное развитие кооперации. В 1907 – 1911 годах количество крестьянских кредитных кооперативов увеличилось в 6 раз, а число их членов в 9 раз. В ходе реформы в невиданных масштабах стали распространяться среди крестьян взгляды на землю, как объект частной собственности. И самое главное, место совокупного субъекта правоотношений с государством крестьянского «мира» занял отдельный гражданин, имеющий определенные права и обязанности.

Первая русская революция способствовала значительному расширению и законодательному оформлению таких прав граждан, как неприкосновенность жилища, свобода передвижения и тайна переписки. Снимались законодательные ограничения прав инородческого населения. Кроме того, Основные государственные законы установили, что российские подданные могли пользоваться свободой вероисповедания. При этом религиозные убеждения человека не должны были становиться основанием для каких-либо ограничений его прав.

Дополнительно

В декабре 1905 г. был опубликован указ «Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу...». Хотя принцип выборов по куриям, цензовая система и общие ограничения в избирательном праве сохранялись, в новых статьях рабочим предоставлялись ограниченные избирательные нрава. Тем самым значительно увеличивался круг избирателей по городской курии.

Для рабочих право избирать губернских и городских выборщиков было ограничено рядом условий. Многие губер­нии и города были вообще лишены права посылать представителей от рабочих.

Если для дворян выборы были двухстепенными, то для рабочих и крестьян устанавливались трехстепенные выборы.

В то же время имущественный ценз и ценз оседлости для городских избирателей (исключая нижних служителей и рабочих), по сравнению с законом от 6 августа 1905 г., были значительно снижены. Таким образом, в курию городских избирателей были допущены средняя и мелкая буржуазия, служащие и интеллигенция.

Несколько расширен был состав курии землевладельцев за счёт настоятелей церквей и молитвенных домов всех вероисповеданий (если они владели землёй в уезде), а так же за счёт сельских жителей, владеющих недвижимостью, обложенной установленными повинностями.

По избирательным законам 1905 г. проводились выборы I-го и II-го созывов Государствен­ной Думы. Их составы характери­зовались большими группами крестьян⁵⁵, служащих, интеллигенции. По партийной принадлежности в I Государственную Думу попали: «кадетов»  179 человек, «октябристов»  16, «трудови­ков»  197, социал-демократов  18 человек.

20 февраля 1906 г. (накануне созыва I-й Думы) было принято новое «Учреждение о Государствен­ной Думе», призванное реализовать обещания, данные в Манифесте от 17 октября 1905 г. Роль Думы была сильно ограничена. Хотя она и наде­лялась законодательными правами, но принятые законопроекты, подлежали утверждению Государственным Советом⁵⁶ и императором.

Всё же Дума получила возможность рассматривать бюджет и отчет по его выполнению, что ограничивало царскую власть бесконтрольно распоряжаться финансами. Дума обладала зако­нодательной инициативой по всем вопросам, за исключением основных государственных законов.

Она полу­чила право подавать запросы к министрам и главноуправляющим ведомствами, подчиненными Сенату. Министры были обязаны давать от­вет на запросы или извещать Думу о причинах, невозможности это сделать (не позднее одного месяца со дня получения ими запроса). По вопросам, которые не подлежали оглашению «по соображениям госу­дарственного порядка», министры и главы ведомств имели право отказаться от каких-либо разъяснений.

Знаменательно, что I-я Дума за время своей деятельности (с 27 апреля по 8 июля 1906 г.) 391 раз об­ращалась с запросами к министрам и Совету министров. Больше половины запросов (198) было адресовано МВД, в связи с карательными мерами  необоснованными арестами и смертными приговорами, полицейски­м самоуправством.

Многие запросы передавались в комиссии и фактиче­ски не обсуждались. На ряд запросов министры и правительство отвечали формально или вообще не отвечали. Контроль Думой их действий оказался в значительной мере фикцией. Но всё же открытое обсуждение острых, политических вопросов на думских заседаниях оказывало определенное влияние на политику правительства.

20 февраля 1906 г. был опубликован указ «О переустройстве уч­реждения Государственного Совета», по которому из совещательного органа при императоре он превращался в верх­нюю палату российского парламента. Председатель и вице-председатель Государственного Совета, как и прежде, назнача­лись императором. Но если раньше состав Государственного Совета полностью назначался монархом, то теперь он назначал только половину его членов. Другая половина  избиралась сроком на 9 лет, причём каждые три года одна треть выборных членов переизбиралась. Выборы членов Государственного Совета производились не населением, а дворянскими обществами, губернскими земскими собра­ниями, крупными промышленниками и торговцами по специаль­ным спискам. Несколько членов избиралось Синодом от православного духовенства, 6 членов Государст­венного Совета избирались от Академии наук и университетов. Естест­венно, что в Государственном Совете преобладали крупные помещики с консервативными взглядами.

В области зако­нодательства Государственный Совет получил права, одинаковые с Думой. Но, при формальном равенстве этих прав, Государствен­ный Совет имел важный приоритет: законопроекты, обсуж­денные в Думе и Совете, представлялись на утверждение императору лично председателем Государственного Совета.

I-ю Думу царь распустил в июле 1906 г. Одновременно премьер Горемыкин был уволен в отставку. На его место назначили энергичного Самарского губернатора П.А. Столыпина, который сразу заявил: «Сначала успокоение, а потом реформы». По его инициативе уже 5 октября 1906 г. вышел важный указ об уравнении крестьян в гражданских правах с другими сословиями. Теперь крестьяне могли, не спрашивая разрешения «мира», по своему желанию изменять место жительства, свободно выбирать род занятий, поступать на государственную службу и в учебные заведения.

Во II-й Государственной Думе⁵⁷ (по сравнению с I-й) значительно увеличилось количество представителей «левых» партий: 222 из 518 избранных депутатов. В том числе: социал-демократов  65, «трудовиков» - 104, «эсеров» - 37, «народных социалистов»  16. Число «кадетов» сократилось до 98 человек. На «правом» фланге («октябристы», монархисты и т.п.) было всего 54 депутата. Таким образом, несмотря на террор, на различные ухищрения и злоупотреб­ления властей во время выборов, II Дума оказалась еще более «левой», более оппозиционной царскому правительству, чем Дума первого созыва.

Оценивая результаты выборов во II-ю Думу, В.И. Ленин писал: «Самый дикий, самый бесстыдный произвол черносотенного правительства, ре­акционнейшего во всей Европе. Самый реакционный избирательный закон во всей Европе. Самый революционный в Европе состав народно­го представительства в самой отсталой стране!».

Государствен­ная Дума, как I-го, так и II-го созывов обсуждала много законопроектов: по аграрному вопросу, об отмене смертной казни, о свободе печати, совести, собра­ний, союзов и др. Однако, из них был принят только один  об отме­не смертной казни, но и он позднее был отклонен Государственным Советом. Это говорит об острых социальных противоречиях, сохранившихся после революционных событий, которые первый российский парламент не смог преодолеть. Царское правительство, недовольное радикальными требованиями демократически настроенной части депутатов Государственной Думы, было вынуждено разогнать как первый, так и второй её состав.

6 марта 1907 г. премьер Столыпин выступил в Думе с декларацией правительства. В ответ на резкие нападки и угрозы «левых» депутатов он заявил: «Не запугаете!». В другой своей речи, возражая требова­ниям левых партий, он произнес свою знаменитую фразу: «Им нужны великие потрясения, нам нужна великая Рос­сия». Вскоре правительство, выяснив невозможность наладить сотрудничество с Думой, подготовило её рос­пуск и изменение избирательного закона. Затем последовало обвинение думской фракции социал-демократов в попытках создать свою организацию в армии и военном заговоре. 1 июня правительство потребовало от Думы лишить членов этой фракции депутатской неприкосновенности для при­влечения их к суду. Дума передала требование в комиссию для выяснения его обоснованности. 3 июня появился манифест о роспуске Государственной Думы и об изменении избирательного закона. Социал-демократические депутаты, которые не успели скрыться, были арестованы.

Для всех было очевидно, что избирательный закон был про­веден с нарушением Манифеста 17-го ок­тября, и потому разгон Думы был воспринят как «госу­дарственный переворот». Новый закон урезал представительство в Думе от населения окраин государства: Польша должна была вместо 36 посылать 14 депутатов (в том числе  2 от русского населения), Кав­каз вместо 29  десять, Средняя Азия была вовсе лишена думского представительства.

Зато помещикам европейской части России было предоставлено полное преобла­дание над другими сословиями. В общем, курия землевладельцев избирала 50,5% выбор­щиков (вместо 31%), крестьянская курия  22,5% (вме­сто 42%).

От городов избиралось по-прежнему 27% выборщиков, но теперь городские избиратели были раз­делены на две курии, и богатые «цензовики»⁵⁸ определяли большинство выборщиков. Рабочая курия сохранилась лишь в 6 наиболее про­мышленных губерниях.

Выборы в III-ю Думу происходили осенью 1907 года и дали следующий состав: из 442 депутатов «правым» принадлежало 345 мест, «кадетам»  54, «трудовикам»  13, социал-демократам  19. «Столыпинское» большинство в Думе со­ставляли октябристы, националисты и умеренно-пра­вые «кадеты».

Дума нового состава приняла аграрные законы Столыпина, поддерживала ре­организацию армии и флота, значительно увеличила ассигнования средств на народное образование. Вместе с тем, она поддерживала националистический курс министерства Столыпина, который особенно ужесточился с 1909 г., когда были при­няты законы об ограничении законодательных прав финляндского сейма, о преобладании русского элемента в земствах западных губерний и некоторые другие.