Вопрос 3. Понятие государственного управления и системы государственного управления

В самом первом приближении государственным управлением является деятельность органов государственной власти и государственных служащих, направленная на упорядочение жизни людей, проживающих на определенной территории. Однако более предметно государственное управление следует определить как научно обоснованный процесс достижения оптимальной организации общественной жизни.

Кто же занимается организацией жизни общества и самого государства? Кроме различных ветвей власти этой организацией занимаются различные администрации и элиты. В этой связи государственное управление подразделяется:

1) на политическое руководство и управление;

2) на административно-государственное управление.

Политическое руководство и управление включает в себя систему принятия политических решений, разработку государственной политики и государственных программ по всем приоритетным направлениям общественно-политического развития.

Административно-государственное управление осуществляется государственными служащими и представляет собой реализацию государственной политики через систему административных учреждений, когда ответственность за выполнение государственных решений делегируется сверху вниз.

Соответственно, одновременно в государстве всегда идут параллельно и взаимозависимо два процесса: политический и административный.

В политический процесс всегда вовлечены, кроме государственной власти, немало других субъектов (акторов): транснациональные корпорации, политические партии, общественные организации, объединения и движения. Полагаем, что в политическом процессе в современном обществе также активно участвуют СМИ. Но также важно подчеркнуть, что в политическом процессе в большинстве стран мира наиболее активно участвуют законодательная и исполнительная власть, и меньше – власть судебная. Региональная власть также в этом процессе участвует в меньшей степени.

Что касается административного процесса, то в нем участвует, в первую очередь, государственный аппарат. Среди различных ветвей государственной власти наиболее активно в этом процессе участвует исполнительная власть, правоохранительные органы и спецслужбы. Другие же ветви государственной власти (законодательная и судебная) в нем участвуют значительно меньше. А вот региональная власть в этом процессе участвует весьма значительно.

Какие науки изучают государственное управление? Таких наук несколько. Это:

– теория государственного управления (изучается политика и менеджмент);

– политология (изучается политика и власть);

– административное право (изучается осуществляемое государством администрирование),

– праксиология (теория рациональности) и теория организации.

В свою очередь, теория государственного управления занимается изучением нескольких проблем:

а) разработка проблем стратегического управления обществом;

б) проектирование организации государственного управления на разных уровнях;

в) подготовка и рекрутирование управленческих кадров в состав государственного аппарата;

г) совершенствование техники и технологий государственного администрирования.

Существует несколько определений государственного управления. Приведем лишь некоторые из них.

Так, государственное управление определяется как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность – наполненность этого вида управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.

Так, профессор И. А. Василенко из МГУ им. М. В. Ломоносова определяет государственное управление как систему принятия политических и административных решений, которые реализуются с помощью административно-государственного аппарата.

Признаки государственного управления в XXI веке:

1. Разработка государственной политики с использованием инфокоммуникационных технологий, политической аналитики и прогностики. Информационно-коммуникационные технологии и услуги в настоящее время являются ключевым фактором развития социально-экономической сферы. Они приобрели особую важность для повышения эффективности государственного управления, обеспечения национальной безопасности, адресной социальной помощи, совершенствования систем образования и здравоохранения.

2. Разработка, осуществление и оценка государственных программ с использованием современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики, агрегирования информации и ее компьютерной обработки. Например, Федеральная целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006–2015 годы» позволит за десятилетие решить указанные в паспорте программы проблемы при максимально эффективном управлении государственными финансами. Тем самым подчеркнуты основные преимущества программно-целевого метода: комплексный подход к решению проблемы; распределение полномочий и ответственности; эффективное планирование и мониторинг результатов реализации этой программы¹.

3. Прогнозирование и учет в практической деятельности позитивных и негативных тенденций в развитии общества. Кроме многочисленных органов государственной власти, этим занимаются несколько институтов Российской академии наук, а также негосударственные «мозговые центры» (фабрики мысли): Институт социального развития, государственный университет –Высшая школа экономики, Фонд «Политика», Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, МГИМО, Центр стратегических разработок и т.д.

4. Анализ, обобщение и интерпретирование социальных, политических и экономических показателей, характеризующих состояние района, региона, страны. Этим направлением занимается, в первую очередь, Федеральная служба государственной статистики (Росстат), а также значительную работу проводит Национальный Центр управления в кризисных ситуациях МЧС России.

5. Организация и проведение эмпирических исследований по изучению социально-политических и социально-экономических процессов в области (регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятия таких решений. Так, по результатам проведенного Институтом социологии Российской академии наук исследования, выпущена книга², которой активно пользуются органы государственного управления при подготовке и принятии социально значимых решений. Аналогично используются результаты исследований Всероссийского центра изучения общественного мнения, Фонда «Общественное мнение», «Левада-Центра».

6. Применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и использования необходимой социальной, политической, экономической и научной информации. В качестве примера отметим работу Института научной информации по общественным наукам.

Государственное управление является повседневным и оперативным видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. В процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют по предметам ведения и в объеме своей компетенции внутренние и внешние функции государства не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности.

Например, законодательные органы осуществляют такие функции государственного управления, как утверждение государственного бюджета, осуществляют контроль его исполнения, с согласия палат Федерального Собрания назначаются федеральные государственные служащие категории «А».

Органы государственного управления обеспечивают организацию как внутреннюю, так и внешнюю, в своей сфере деятельности, по предметам ведения и в объеме компетенции и их решения, а также обеспечиваются мерами государственного принуждения. Так, судебные органы рассматривают и принимают решения о правомерности принятых органами исполнительной власти, государственного управления правовых актов управления. При этом все законодательные, судебные и прокурорские органы осуществляют внутриорганизационное управление своими аппаратами в целях повышения эффективности осуществления своих функций, закрепленных в конституционных нормах.

Органы исполнительной власти, государственного управления и значительная часть органов местного самоуправления (реализующих в основном государственные функции) осуществляют непосредственную, повседневную и практическую организацию общественных процессов в государстве и обществе.

Для успешной реализации функций управления субъекты государственного управления наделяются распорядительными полномочиями по выработке и принятию односторонних властных актов, которые обеспечиваются различными мерами государственного принуждения.

Государственное управление также частично осуществляют руководители учреждений, организаций и предприятий государственной формы собственности как нижнее звено организации управления в административно-политической сфере, межотраслевом комплексе, а также административно-правовом регулировании экономической и социально-культурной деятельностью.

Важно подчеркнуть, что государственное управление как деятельность по реализации основных функций общества по объему шире, чем исполнительная деятельность. Почему? Потому что государственное управление в определенном объеме своих полномочий осуществляют Федеральное Собрание (обе его палаты – Совет Федерации и Государственная Дума), Президент Российской Федерации, суды, прокуратура, одноименные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также государственные и общественные объединения в части делегированных им для реализации государственных функций и задач.

«Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Статья 3 Конституции Российской Федерации

Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т. е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющем воздействии.

Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение – это и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, то есть управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения – законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).

«Трое составляют сущность государственного строя – правитель, судья и частный человек».

Афинский государственный деятель и оратор Ликург Афинский

Таковы наиболее общие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду, прежде всего, господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г. Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично-правовой характер, то есть государственное содержание, государственное управление осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению.

Системность государственного управления

Обычно выделяют три логических схемы государственного управления.

1. Государство как управляющая система. В рамках этой схемы государство рассматривается как большая управляющая система, через государственный аппарат постоянно воздействующая на общество (на различные общественные системы).

2. Система объективных элементов в государственном управлении. В рамках этой системы государство (как общественное образование) рассматривается как каркас, несущий в себе основные динамические (изменяющиеся) элементы этого общества: общество → цели → функции → структура → процесс → принципы. Принципы – единственные нематериальные элементы управления.

3. Система субъективных явлений. Это означает, что государство как субъект управления использует для этого множество явлений, которые являются продуктом сознания людей. К ним относятся информация, знания, административные и нормативные ресурсы, идеи (модели), экспертные оценки, решения (управляющие воздействия), действия государственных служащих и др. участников управленческих процессов, субъективные результаты управления. В управленческом процессе эти субъективные явления сложены следующим образом: информация → знания → ресурсы → идеи (модели) → экспертные → оценки → решения → действия → результаты.

Системное видение государственного управления означает, что среди его элементов нет ни одного, который бы содержал сам по себе сущность государственного управления и самостоятельно решал какую-либо управленческую задачу. Не случайно в государственном управлении требуется органическое единство знаний, опыта и искусства.