Введение
Современная наука ищет ответ на вопрос: какими способами и кем должно быть организовано вмешательство в дела общества, чтобы не только не мешать его развитию, но и обеспечить его динамичное развитие. В разных общественных системах эта проблема разрешалась по-разному. В тоталитарных обществах уместным было близкое к максимальному вмешательство государственной власти в общественные, и даже частные дела. И тогда, как это было, например, в СССР, это вмешательство носило тотальный характер. Но в демократических системах вмешательство власти в дела общества и личности всегда ограничено законами.
Проблема вмешательства государства в общественные дела (в первую очередь, в экономику) основательно разработана зарубежными специалистами. Многие из них уже рассмотрели и проанализировали процесс вмешательства государства в экономику и даже создали немало теорий, с той или иной степенью адекватности описывающих этот процесс. Аналогичной была ситуация и в СССР/России, где взаимовлияние государства и экономики в основном исследовали экономисты. И в постсоветский период в основу российской системы госвмешательства в дела социума были положены в основном зарубежные научные и аналитические разработки.
В настоящее время Россия находится в стадии выбора между двумя основными вариантами развития. Один из них предполагает окончательное срастание крупного бизнеса с властью и формирование корпоративной модели, опирающейся на государство и воспроизводящей многие черты советского отраслевого монополизма. Эффективность такой модели высока в условиях постепенного ужесточения политического режима, вплоть до придания ему определенного набора признаков «мягкого авторитаризма».
Другой путь предполагает решительную демонополизацию с формированием открытой смешанной экономики конкурентного типа. При всей демократичности используемых рыночных институтов на этом пути стоит множество препятствий: неравные условия для развития малого, среднего и крупного бизнеса, административные барьеры, высокий уровень коррупции, несовершенство российского законодательства.
Вопрос 1. Причины и характер взаимодействия рынка и государства
Рыночная система – это явление очень динамичное и постоянно развивающееся. На определенном историческом этапе в его эволюции стало отражаться влияние государства, без которого современный рынок существовать не может. Отметим несколько причин, объективно детерминирующих в любой стране взаимодействие рынка и государства.
1. Чистая рыночная экономика недостаточно успешно работает в экстремальных условиях. Примером может служить кризис 1929–1933 гг., который страны Европы и, особенно США, преодолели, опираясь на государственное регулирование (использование денежной эмиссии, процентных ставок, организация общественных работ и т. д.). Как уже отмечалось, эти принципы реализовывала в США администрация Ф.Д. Рузвельта, а наиболее полное и глубокое теоретическое обобщение они нашли в книге американского экономиста Дж. М. Кейнса «Общая теория занятости, процента и денег». Об этом же свидетельствует и опыт СССР, показавший достоинства централизованного регулирования при почти мгновенной перестройке экономики после начала Великой Отечественной войны в 1941 г.
2. Рынок не всегда ориентирован на перспективу. Этот недостаток особенно явственно проявляется, когда экономический рост тесно связан с фундаментальными научными исследованиями, с крупными инвестициями и в то же время с неопределенностью в отношении прибыли. Рынок в этом случае нужно корректировать с помощью национальных и региональных программ развития. В качестве примера можно привести опыт реализации в ряде стран программ по компьютеризации экономики, создание атомной (ядерной) энергетики в ряде стран Западной Европы и в СССР.
Рыночная экономика, дополненная государственным стимулированием, продемонстрировала эффективность в освоении НИОКР на несколько порядков выше, чем государственная экономика. Рынку было выгодно внедрять новые технологии, а у государства были средства и желание их внедрить в те отрасли экономики, которые считались важными для развития страны. Анализ уровней, на которых в середине 1980-х гг. находились страны, внедряющие компьютерные технологии и автоматизацию производства, дал следующую оценку по десятибалльной шкале: США – 9,9 балла, Япония – 7,3, государства Западной Европы – 4,9, СССР – 1,5. В области биотехнологий аналогичные показатели были таковы: США – 8,9 балла, Япония – 5,7, государства Западной Европы – 4,9, СССР – 1,3. Разрыв оказался значительным и в скорости освоения научно-технологических разработок.
3. Рынок сам не может обеспечивать глубокие структурные преобразования производства на базе широкомасштабных инвестиций.
Рыночный механизм может оказаться недостаточно эффективным, когда необходимо осуществить крупные инвестиционные проекты с длительным сроком окупаемости. Речь идет об инвестициях в основной капитал с особо медленным оборотом, вложениях в экономическую и социальную инфраструктуру, в новейшие отрасли, которые нацелены на выпуск продукции с неясными перспективами спроса. Такая ситуация наблюдалась в первые годы создания атомной энергетики в Великобритании, Франции, США, СССР. Серьезного внимания заслуживает японская модель долгосрочной индустриальной (структурной) политики. В японской модели сочетается долговременный стратегический подход к индустриальному развитию с гибкостью и оперативностью в решении конкретных структурных и конъюнктурных задач. В эту модель входят определение долгосрочных приоритетных целей, программирование и финансирование НИОКР, разработка комплексных проектов на национальном уровне, стимулирование внедрения и распространения новшеств и др.
4. Рынок сам не может способствовать успешному решению региональных проблем, возникающих не только в силу особых рыночных ситуаций, но и под влиянием исторических, национальных, демографических и прочих не чисто рыночных факторов. Так, например, быстрый переход от командно-распределительной к рыночной экономике привел в России к временным социально-экономическим потрясениям. Не все регионы, из-за разной способности, смогли быстро адаптироваться к рыночным условиям. Особенно уязвимыми оказались три группы регионов:
– с высокой концентрацией производств, ставших нерентабельными при рыночных ценах или резко потерявших спрос на свою продукцию;
– удаленные от основных экономических центров – из-за опережающего роста транспортных тарифов, которые в ряде случаев выросли в 5-10 тыс. раз;
– получавшие ранее из федерального бюджета значительные дотации и внезапно потерявшие их.
5. Реализация национальных интересов в мировой экономике национальному рынку не под силу. Поэтому реализация национальных интересов в мировой экономике предполагает влияние государства на мировой рынок. А именно проведение государственной властью соответствующей внешнеторговой политики, контроль над международной миграцией капиталов и рабочей силы, воздействие на валютные курсы, управление платежными балансами и др.
6. Только государство способно дополнить, а если нужно, то и «подправить» рынок при решении ряда социальных проблем. Ниже кратко рассмотрим несколько конкретных социальных проблем, детерминирующих вмешательство государственной власти в экономику.
а) Занятость и безработица.
Для рыночной экономики, особенно при происходящих в ней структурных изменениях, характерно постоянное высвобождение рабочей силы и образование безработицы. Последняя может быть текучей с относительно небольшим сроком поиска новой работы, но может становиться и длительной (застойной), особенно для малоквалифицированных работников, людей предпенсионного возраста, женщин, молодежи.
Полностью избежать вынужденной безработицы в рыночной экономике вряд ли возможно. Но снизить ее уровень и продолжительность – обязанность государства. В командной экономике появляется искусственное неравновесие на рынке труда в пользу предложения, когда спрос превышает предложение. Это снижает стимулы к труду и эффективность производства. Рыночная экономика, наоборот, имеет тенденцию к возникновению неравновесия в пользу спроса, когда предложение превышает спрос. Для достижения равновесия требуется вмешательство государственной власти.
При этом задача государства состоит не столько в материальной поддержке не имеющих работы граждан, сколько в организации поиска рабочего места, создании новых рабочих мест, организации общественных работ, переподготовке рабочей силы (для этого создаются центры занятости). Этими и иными мерами государство осуществляет политику полной занятости.
б) Инфляция.
В рыночной экономике объективно возникает инфляционный рост цен. Помимо экономических действий, сдерживающих инфляцию, государство должно проводить социальную политику, направленную на ограничение последствий инфляции. Это может быть и денежная политика (в том числе в некоторых случаях и индексация доходов) и прямая материальная помощь особо малоимущим.
Инфляция и безработица часто движутся в противоположных направлениях. Задача государственной политики – найти их оптимальное сочетание, наименее болезненное для общества. Теоретической моделью, лежавшей много лет в основе этой политики, является кривая Филлипса.
Уровень инфляции
Уровень безработицы
Точка А говорит об относительно высокой инфляции и незначительной безработице. Точка Б, наоборот, свидетельствует о низкой инфляции, но значительной безработице. Государственное регулирование должно, исходя из конкретных условий состояния общества, выбрать ту или иную точку на кривой. Здесь перед нами случай, который нередко встречается в политике, в том числе и на выборах – из двух зол нужно выбрать меньшее. Но в условиях рыночной/смешанной экономики не бывает так, чтобы одновременно отсутствовали инфляция и безработица.
в) Поддержка малоимущих.
В любом обществе, в том числе и с рыночной экономикой, есть граждане, которые не являются собственниками факторов производства, не участвуют в производстве товаров и услуг, не извлекают поэтому доходов от предпринимательской или иной общественной деятельности. На рынке они выступают только в качестве потребителей. Это – дети, старики, инвалиды.
«Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность».
Статья 39 Конституции Российской Федерации
Рыночный механизм распределения дает этим членам общества два источника существования: прошлые накопления (сбережения) и благотворительные фонды. Эти источники («прошлый» рынок и текущая благотворительность) не обеспечивают необходимый стандарт благосостояния, достойное существование. Государство должно взять на себя обеспечение жизненного уровня этих слоев населения.
По мнению профессора Р. И. Хасбулатова, специфической особенностью современной России является сочетание экономического базиса капитализма и социалистически ориентированного общества. Это не просто отражение издержек социалистического (этатистского) сознания. Это следствие того, что у людей нет выбора, в частности, у таких категорий, как люди предпенсионного возраста, малообразованные, инвалиды (многие из которых в 1970–1980-х гг. имели свои специализированные ниши в системе занятости); дети разных возрастов; люди, склонные к частым заболеваниям; пенсионеры, получающие маленькие пенсии. А таких в нашей стране насчитываются миллионы людей4.
г) Перераспределение доходов
Рыночный вариант распределения доходов признает только один критерий – доход как итог участия в качестве субъекта на рынке товаров, капиталов и рабочей силы. Этот критерий резко дифференцирует доходы.
Государство, разумеется, не должно быть «добрым дядей», поддерживающим «на плаву» экономических банкротов. Но оно должно сглаживать полюсы в распределении доходов (прогрессивным налогообложением, субсидиями малоимущим и т. д.). Распределение доходов, справедливое с точки зрения рынка, далеко не всегда справедливо с позиций общечеловеческой морали. И государство, будучи в определенной мере выразителем общечеловеческого интереса, осуществляет в большинстве стран мира политику доходов, которая сдерживает, в некоторой мере, рыночную поляризацию доходов, ослабляет этим в случае необходимости социальную напряженность и поддерживает общественное признание целесообразности рыночных отношений.
В России, кроме названных выше социальных проблем, типичных для большинства стран с рыночной экономикой, есть специфические частные социальные проблемы. Порождены они и объективными условиями переходной экономики, и просчетами в социальной политике. Сюда относятся: нарушение принципа оплаты по труду, особенно по отношению к массовым профессиям интеллектуального труда (врачи, учителя, работники науки и культуры); несвоевременность оплаты труда, что дополнительно обесценивает реальные доходы.
«Нужно, чтобы бизнес был социально интегрированным. Он должен являться такой же частью гражданского общества, как учителя, военнослужащие, врачи и государственные чиновники. У нас общие проблемы. Мы не хотим для себя никаких особых условий».
Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей Б. Ю. Титов
Специфической особенностью России в переходный период является также разгул теневой экономики. В общемировом масштабе ее удельный вес в ВВП оценивается в 5–10 %, в африканских странах – до 30 %, в России – до 40 % хозяйственного оборота. Эта критическая точка свидетельствует о том, что проблема перестала быть чисто экономической, а стала социально взрывоопасной.
Рассматривая далее реальное взаимодействие рынка и государства в современной России, отметим несколько его типичных характерных признаков.
1. Обе системы взаимно обусловливают друг друга. Действительно, рынок нуждается в инфраструктуре, в неком «игровом» поле с четкой совокупностью правил, которые может создать, как известно, только государственная власть. Она обеспечивает систему защиты экономических субъектов от внутренних и внешних угроз. Государству же рынок нужен для получения необходимых ресурсов (ради реализации предначертанных обществом функций).
«Рыночная инфраструктура – учреждения, фирмы, компании всех видов собственности, обеспечивающие взаимодействие между субъектами рыночных отношений».
Словарь финансовых терминов
2. Институты государства и рынка оказывают друг на друга позитивное влияние. Действительно, их встречное взаимное воздействие приводит к эволюции и взаимной адаптации обеих систем. Государство в течение столетий приобретает более либеральный, толерантный (по отношению к бизнесу) характер. К системе правил и к обязательности их исполнения приучается и бизнес. Хотя сокрытие доходов от налогов сохраняется всегда, однако в целом это явление под влиянием государства становится менее активным.
Государственные меры не только помогают рынку нейтрализовать ряд изъянов, но и обеспечивают дополнительный эффект (выраженный в динамизме рыночной экономики). Величина получаемого позитива зависит во многом от оптимальности сочетания сил. Разумная пропорция («рынок–государство») определяется историческими условиями развития. Так, помощь рынку со стороны государства в XVIII и XIX веках привела к его очень быстрому развитию в ХХ веке. Поэтому мировой экономический кризис 1929-1933 гг. явился сигналом, продемонстрировавшим мощь и опасность неконтролируемой экспансии рыночной стихии.
3. Каждый из двух институтов обладает относительной самостоятельностью. Если рынок выражает концентрат человеческой воли и желания, то государство зачастую рассматривают как «большую команду бюрократов», наделенную теми же слабостями человеческой натуры. В итоге на конкурентном поле неизбежны столкновения частных и государственных команд с противоположными устремлениями и интересами.
«Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию».
Статья 34 Конституции Российской Федерации
4. Чистый рыночный механизм слабо функционирует в производстве многих товаров и услуг коллективного пользования. Эти блага в мировой экономической литературе именуются в отличие от частных благ общественными благами. Частное благо, будучи потреблено одним лицом, не может быть потреблено кем-то другим. Одежда, пища, предметы домашнего обихода – это примеры частных благ.
Общественное же благо – то, которое при потреблении одним лицом остается доступно и другим. В потреблении общественных благ участвуют все граждане страны в целом или региона, независимо от того платят люди за него или нет. Общественные блага удовлетворяют коллективные потребности, которые обычно не измеряются в денежной форме и которые в связи с этим не может дать рынок. Свойства чисто общественных благ – неизбирательность и неисключаемость в потреблении.
Неизбирательность – это отмеченный выше факт, что потребление блага одним лицом не устраняет его доступность для других. Неисключаемость означает, что благо доступно для потребления всем, независимо от того, заплатил ли конкретный потребитель за него или нет. Интернационализация производства и потребления придает некоторым общественным благам международный характер.
К общественным благам относятся обеспечение национальной обороны, охрана общественного порядка, государственное управление, единая энергетическая система, сеть коммуникаций, водопровод, содержание садов и парков, аэропортов, санитарный контроль.
Беря на себя производство общественных благ (товаров и услуг), государство тем самым обеспечивает общие условия функционирования основных сфер жизнедеятельности общества. Об этом писал еще А. Смит: «... Обязанностью государя или государства является основание и содержание таких общественных учреждений и таких общественных работ, которые будучи может быть в самой высокой степени полезными для обширного общества в целом, не могут, однако, своей прибылью возместить расходы отдельного человека или небольшой группы людей. Поэтому нельзя ожидать, чтобы частное лицо или небольшая группа частных лиц основывала их или содержала».
Общественные или коллективные товары потребляются, как правило, поровну, в равных объемах всеми. Платить за них потребители тоже должны в принципе поровну, через налоги. Налог – это как бы цена общественного товара, назначенная государством. Но что значит «платить поровну»? В одинаковых суммах на голову или пропорционально доходу? Это – самостоятельная и непростая проблема. В мировой экономической теории и практике преобладает критерий распределения налогового бремени (критерий Викселя) пропорционально доходу (прогрессивный налог).
Если рыночное распределение, как правило, минует (полностью или частично) занятых в вооруженных силах, в государственном управлении, в фундаментальной науке и т. д., то их содержание должно быть делом государства. Но есть немало благ, которые имеют признаки как общественных, так и частных. Например, высшее образование, здравоохранение. В этом случае, видимо, не годятся оба крайних варианта – ни тотальное огосударствление этих сфер, ни развитие их на чисто рыночной основе. Целесообразно сочетание рыночного и государственного их содержания.
Для экономической науки и хозяйственной практики остается нерешенной проблема определения истинной потребности в общественных товарах. Примером может служить рынок вооружений, на котором размер производства может определяться за спиной налогоплательщиков путем сговора государственных чиновников, военных и представителей ВПК, подрядчиков. Наличие общественных благ создает еще одну проблему – уклонение от платы за них тех, кто платить должен, стремление получить эти блага даром. В некоторых публикациях эта ситуация получила название проблемы безбилетника.
При любой экономической организации общества государство должно регулировать денежное обращение. Непосредственно денежным обращением в странах со сложившейся рыночной экономикой ведают коммерческие банки. Регулирующая роль государства определяется тем, что оно в лице Центрального банка является эмиссионным5 центром. Функция предложения денег Центробанка принадлежит только государству, поэтому денежная политика – одно из важнейших направлений государственного регулирования экономики в целом.
Наряду с минимальной (обязательной всегда) границей существует и максимальная (максимально допустимая) граница вмешательства государства в экономику и ее регулирование. Сюда относятся следующие функции, выполняемые государством:
– мобилизация ресурсов в экстремальных условиях;
– ориентация экономики на перспективу, на долговременный экономический рост;
– обеспечение перспективных структурных преобразований в производстве;
– проведение региональной политики;
– решение социальных проблем, не решаемых в должной мере рынком;
– реализация национальных интересов в мировой экономике.
В мировой экономической литературе представлен довольно разнообразный спектр мнений об императивах, сущности государственного регулирования, в первую очередь, рыночной экономики и возможности его практической организации. При этом взгляды ученых существенно менялись в зависимости от конкретных условий развития мирового хозяйствования (был ли это период войны или мира, экономического роста или кризиса и др.).
Например, существуют различные объяснения причин углубления государственного вмешательства в экономику с конца XIX и, особенно, начала ХХ века. Так, в ортодоксальном марксизме этими причинами считаются концентрация и централизация производства и капитала на крупных предприятиях, господство монополий; обосновывается концепция перехода общества к государственно-монополистическому капитализму. Данная концепция не учитывает, что капитализм еще в ХХ столетии постепенно начал меняться в сторону технократизма и затем – трансформироваться в общество информационное.
Усиленное государственное вмешательство в экономику объясняется и обострением конкуренции, необходимостью ограничения стихийности экономических процессов, обеспечения полной занятости. В этой связи в научной литературе достаточно часто встречаются при этом ссылки на исторические события, прежде всего, на возникновение Первой и Второй мировых войн и так называемой «Великой депрессии» 1929–1933 годов. Однако в некоторых источниках выделяются и иные причины. Так, например, профессор С.Л. Афанасьев полагает, что «действительной основной причиной, вызвавшей усиление роли государства, был переход от хозяйства, в котором доминируют ручные орудия, к хозяйству, базирующемуся на использовании машин». Он считает, что их прогресс, начиная со строительства железных дорог и кончая созданием современных космических систем, потребовал централизации значительно большей, чем прежде, доли экономических ресурсов, доступной лишь государству.
Причем именно машинная техника, полагает С. Л. Афанасьев, ускорив прогресс, существенно обострила международную конкуренцию, выступающую одним из факторов усиления экономической роли государства. Наконец, став господствующей, эта техника сделала необходимым одновременное обучение основам наук миллионов людей. В качестве следствия этого от государства потребовалось гарантировать социальный минимум потребления, достаточный для того, чтобы большинство населения было способно и заинтересовано эффективно его использовать.
Как мы видим, рамки допустимого вмешательства государства в рыночную экономику достаточно широки. В этих рамках в каждой стране в ее конкретных условиях должен быть найден наиболее оптимальный синтез государственного регулирования и эффективно работающего рыночного механизма.
Уже на первом курсе, на занятиях по дисциплине «Введение в специальность «Государственное и муниципальное управление» будущим менеджерам/бакалаврам необходимо вырабатывать свое собственное понимание оптимального сочетания государственного регулирования экономики и рыночных условий. Ведь после окончания учебы в Академии большинству из студентов предстоит работать в России и принимать не простые решения.