Вопрос 1. Современная государственная служба

«Наши цели: закрепление имеющихся у России естественных конкурентных преимуществ, развитие новых возможностей в глобальной экономике, стабильное развитие страны, эффективное государство на службе человека и общества, правоохранительная и судебная системы, пользующиеся безусловным доверием граждан».

Выступление Президента РФ В. В. Путина на Петербургском международном экономическом форуме, 2012 год

Государственное управление и местное самоуправление осуществляются не сами по себе, не автоматически, а в результате деятельности институтов государственной и муниципальной службы. Эффективность функционирования различных органов государственной власти в центре и на местах, государственного управления во многом зависит от того, насколько хорошо организованы деятельность государственной и муниципальной службы как правового и социального института, работа по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке кадров, насколько соответствуют их профессиональная квалификация и организация труда современным требованиям.

«Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе.

Статья 32 Конституции Российской Федерации

Современное понимание сущности государственной и муниципальной службы сформировалось в России, как и сами соответствующие институты, лишь в 90-х годах XX в.

Несмотря на то, что институт государственной службы в России имеет многовековую историю, в течение многих десятилетий в советское время государственными служащими признавались практически все служащие, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату из средств государственного бюджета (в том числе врачи, учителя, работники почты, специалисты жилищно-коммунального хозяйства и т. п.). Подобная трактовка категории государственных служащих имеет место в настоящее время в ряде зарубежных стран, например во Франции, Великобритании, Канаде и других. При этом в разных странах используются различные термины – «государственная служба», «публичная служба» (public servis), «гражданская служба» (civil servis), далеко не совпадающие по своему содержанию.

Правовое положение государственных служащих в советский период определялось в основном трудовым законодательством. Института муниципальной службы в те годы вообще не существовало. Но и публично-правовая природа института государственной службы не была должным образом оформлена. Исключение делалось лишь для отдельных категорий государственных служащих (например, военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, советские служащие народных комиссариатов, ряд других «номенклатурных»¹⁶ советских служащих).

Современная трактовка понятий «государственная и муниципальная служба», «государственные служащие», «муниципальные служащие» и соответствующие институты в постсоветской России формировались постепенно. Большую положительную роль в этом отношении сыграли, в частности, опубликованные в начале 1990-х годов первые проекты законов о государственной службе и проекты ее реформирования, ряд посвященных им российских и международных конференций, проведенных в 1992–1993 гг. по инициативе Правительства и администрации Президента РФ.

Утвержденное Указом Президента РФ 22 декабря 1993 г. Положение о федеральной государственной службе, опубликованный 23 декабря 1993 г. – подготовленный Главным управлением по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры) документ «Реформирование государственной службы Российской Федерации (тезисы концепции)» и особенно принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон 1998 г. «Об основах муниципальной службы Российской Федерации» стали первыми основополагающими актами в правовой базе, регламентирующей эту сферу отношений.

После принятия данных федеральных законов весьма динамично и главным образом в соответствии с ними стало развиваться правотворчество субъектов РФ в сфере правового регулирования государственной и муниципальной службы и организации аппарата власти и управления.

Законодательный массив субъектов РФ в значительной мере дает наиболее реальное представление о состоянии правового регулирования служебной деятельности государственных и муниципальных служащих, численность которых значительно превышает численность федеральных госслужащих. Становление и развитие институтов государственной службы в постсоветской России после принятия Закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» шло в соответствии с ним, несмотря на его недостатки и критику в адрес закона.

В настоящее время регулирование отношений, связанных с государственной гражданской и муниципальной службой, осуществляется:

1) Конституцией Российской Федерации;

2) Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»;

3) Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

4) Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;

5) другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;

6) указами Президента Российской Федерации, в том числе и Указом Президента России от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»;

7) постановлениями Правительства Российской Федерации;

8) нормативно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;

9) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;

10) нормативными правовыми актами государственных органов и органов местного самоуправления, решениями, принятыми на сходах граждан, и иными правовыми актами.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены федеральным законом, то применяются правила международного договора.

Как записано в преамбуле Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», именно этим законом в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяются правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе система управления государственной службой Российской Федерации.

Что же такое государственная гражданская служба и что такое муниципальная служба? Приведем определение государственной службы в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы». «Государственная служба Российской Федерации» (далее – государственная служба) – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

– Российской Федерации;

– федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее – федеральные государственные органы); субъектов Российской Федерации;

– органов государственной власти и иных, государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – государственные органы субъектов Российской Федерации);

– лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее – лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);

– лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации)».

Данное законом определение государственной службы указывает на ее сущность. Другие неотъемлемые характеристики государственной службы и, в частности ее организации, содержащиеся в иных статьях, таковы: в ст. 3 – основные принципы построения и функционирования системы государственной службы, в ст. 4–7 – понятия федеральной государственной службы, государственной гражданской службы, военной и правоохранительной службы; в ст. 8 – должности государственной службы, ст. 9 – реестры должностей государственной службы и т. д.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» в России существует три вида государственной службы: гражданская, военная и правоохранительная.

Приведем определение государственной гражданской службы, содержащееся в ст. 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»:

1) государственная гражданская служба Российской Федерации (далее также – гражданская служба) – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее – граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также — должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи);

2) государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее также – федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (далее также – гражданская служба субъектов Российской Федерации).

Что же касается муниципальной службы, то по определению, содержащемуся в ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»:

1. Муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

2. Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель).

3. Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

«В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Статья 12 Конституции Российской Федерации

Для понимания содержания категорий «государственная служба» и «муниципальная служба» важное значение имеет усвоение понятий «государственная должность» и «муниципальная должность». Следует отличать понятие «государственная должность» от понятия «должность государственной службы», а также понятие «муниципальная должность» от понятия «должность муниципальной службы».

Как записано в Федеральном законе «О системе государственной службы», государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации (далее также – государственные должности) – должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Это государственные должности, но не должности государственной службы.

В связи с этим лица, занимающие данные государственные должности (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, министры РФ, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации), равно как и лица, занимающие высшие государственные должности в субъектах Российской Федерации, как и депутаты, их представительных (законодательных) органов не являются государственными служащими. На это нужно обратить особое внимание.

«Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации».

Статья 87 Конституции Российской Федерации

Аналогичная ситуация складывается и на муниципальном уровне власти и управления. В соответствии с федеральными законами о муниципальной службе Российской Федерации 1998 и 2007 г.г., депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющиеся юридическими лицами, с правом решающего голоса (хотя это и лица, замещающие муниципальные должности), не являются муниципальными служащими, поскольку эти должности не являются должностями муниципальной службы.

В соответствии с видами государственной службы должности государственной службы подразделяются следующим образом:

– должности федеральной государственной гражданской службы;

– должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

– воинские должности;

– должности правоохранительной службы.

«Военная служба – особый вид государственной службы. Исходя из особого характера военной службы определяется ее приоритет перед другими видами государственной службы и иной деятельностью граждан Российской Федерации».

Статья 5 Устава внутренней службы

Вооруженных Сил Российской Федерации

Должности государственной службы распределяются по категориям и (или) группам в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации об их государственной гражданской службе. Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется Указом Президента Российской Федерации.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется федеральным законом или указом Президента РФ.

Согласно ст. 9 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», Реестр¹⁷ должностей федеральной государственной службы образуют:

– перечни должностей федеральной государственной службы;

– перечни типовых воинских должностей;

– перечни типовых должностей правоохранительной службы.

Все указанные перечни утверждаются Президентом Российской Федерации. Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом (иным нормативно-правовым актом) субъекта Российской Федерации. Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы всех субъектов Федерации составляют Сводный реестр должностей, государственной службы Российской Федерации.

Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации – законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений федерального закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

Должности гражданской службы подразделяются на категории и группы.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:

1) руководители – должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений (далее также – подразделения), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов, их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

1) высшие должности гражданской службы;

2) главные должности гражданской службы;

3) ведущие должности гражданской службы;

4) старшие должности гражданской службы;

5) младшие должности гражданской службы.

Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы.

Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются:

федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее – государственные органы);

законность;

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

равный доступ граждан к государственной службе;

единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

профессионализм и компетентность государственных служащих;

защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Особенности понятия государственной службы, вытекающие из Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», таковы:

Во-первых, это деятельность государственно-значимого характера, а именно государственная деятельность.

Во-вторых, она лишь часть государственной деятельности, а именно в той ее мере, в которой она обеспечивает исполнение полномочий государственно-властного характера, присущих Российской Федерации, (составным частям государства), а также лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.

В-третьих, это деятельность профессионального характера, отвечающая специальным требованиям, предъявляемым к ее субъектам, в качестве которых выступают государственные служащие.

Характеризуя государственную и муниципальную службу, важно понимать, что это служба не конкретным «государственным органам» или «должностным лицам», а служба государству, муниципальному образованию, государственным и общественным интересам. Это профессиональная деятельность по выполнению государственных или муниципальных задач и функций, осуществляемая лицами, которые находятся на штатных государственных или муниципальных должностях в соответствующих органах. При этом их деятельность оплачивается из государственного бюджета (федерального или субъекта РФ) или из муниципального бюджета.

Таким образом, источниками правового регулирования построения и функционирования государственной и муниципальной службы являются, прежде всего, Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, правовые акты муниципальных образований.

Конституция РФ закрепляет следующие исходные основы организации государственной и муниципальной службы и правового положения соответствующих служащих Российской Федерации:

– верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4);

– единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ч. 3 ст. 15);

– приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст. 18);

– обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2);

– разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10);

– равный доступ граждан к государственной и муниципальной службе (ч. 4 ст. 32);

– некоторые обязанности всех должностных лиц (ч. 2 ст. 24, ч. 2 ст. 46 и другие).