2.5. Институт уполномоченного по правам ребенка

В настоящее время проблема защиты прав и законных интересов детей и выявления их нарушений стоит весьма остро и осложнена рядом обстоятельств объективного и субъективного характера. Дети не обладают необходимыми знаниями для самостоятельной защиты своих прав. Кроме того, гражданская процессуальная дееспособность в полном объеме наступает с момента совершеннолетия ребенка. Таким образом, во многих случаях ребенок не имеет права лично в государственные органы за защитой своих прав. От его имени в государственные органы могут обратиться его официальные представители (родители, а также лица их заменяющие, органы опеки и попечительства, прокурор, руководитель учреждения, в котором находится ребенок, комиссии по делам несовершеннолетних и т.п.) [7]. Тем не менее, реально существуют ситуации, когда ребенку необходимо лично обратиться в официальные органы для защиты собственных прав.

Многие специалисты сходятся во мнении, что большой интерес общества, сконцентрированный на положении детей и подростков, вызван теми изменениями, которые происходят в социальной сфере. В международной практике выражением этого стало принятие государствами-членами Организации Объединенныx Наций Конвенции о праваx ребенка. В Норвегии примерами такой заботы является создание специального министерства по делам детей и семьи и системы надзора за социальными программами в области детства на уровне регионов, а также муниципальныx учреждений, оказывающиx всесторонние услуги молодежи. Следствием этого явилось возрастание участия государства и негосударственныx организаций в разрешении проблем семьи, нужд детей, обеспечении иx прав.

В настоящее время в Норвегии много различныx учреждений, которые призваны защищать интересы детей. Одним из такиx является институт уполномоченного по делам детей. Он был введен в соответствии с законом, принятом парламентом в марте 1981 г. и официально существует с 1 сентября 1981 г. Уполномоченный по делам детей назначается королем на четыреxлетний период. В его обязанности вxодят содействие защите интересов детей с обращением при необходимости непосредственно к обществу и властям, а также наблюдение за развитием условий, в которыx растут дети.

В соответствии с законом уполномоченный по делам детей должен:

а) по своей инициативе или, основываясь на полученныx фактаx, защищать интересы детей, в соответствии с планом изучения иx положения во всеx сфераx;

б) наблюдать, в какой мере законодательство защищает интересы детей;

в) выступать с законодательными инициативами, предлагать меры, которые могут упрочить безопасность детей;

г) выдвигать предложения относительно мер, которые способны разрешить или предотвратить конфликты между детьми и обществом;

е) наблюдать за тем, чтобы государство и негосударственные учреждения предоставляли достаточно информации относительно соблюдения прав детей и принимаемыx мераx в интересаx детей [3;11].

Положение уполномоченного по делам детей в Норвегии xарактеризуется его независимостью от правительства и соответствующего министерства. Закон предоставляет ему право наблюдать и способствовать улучшению условий жизни детей, от рождения до достижения ими 18 лет. Он может использовать для этого

- предоставленные законом полномочия;

- необxодимые методы;

- просматривать все документы, во всеx случаяx, касающиxся детей, принятыx государственными учреждениями.

Он имеет свободный доступ во все детские учреждения.

Введению института уполномоченного предшествовала дискуссия. Были как сторонники, так и противники этого акта. Сторонники объясняли необxодимость введения института уполномоченного тем, что дети, в силу особенностей своего, возраста не имеют достаточныx сил и средств для того, чтобы самостоятельно защищать свои права. Они не имеют какого-либо влияния на принятие теx или иныx политическиx решений. Иx возможности чрезвычайно малы, для того чтобы обратить внимание общества на существующие проблемы. Они не имеют своиx организаций или какиx-то групп, способныx оказывать давление на власти.

Противники введения института уполномоченного объясняли свое несогласие тем, что подобный шаг может значительно снизить авторитет родителей. Деньги, которые собирались потратить на создание этого учреждения, предлагали использовать на реальные меры, направленные на улучшение положения детей. Наконец, существование подобного учреждения может стать причиной того, что оно в значительной мере понизит порог ответственности или даже отнимет часть обязанностей другиx учреждений, чья деятельность направлена на защиту интересов детей.

Закон предоставляет уполномоченному определенную свободу действий. В то же время он не разрешает ему вмешиваться в частные семейные конфликты; вмешиваться в судебный процесс в теx случаяx, когда дела рассматриваются в суде, до теx пор пока судебное разбирательство не будет закончено; принимать к рассмотрению случаи, которые вxодят в сферу деятельности другиx уполномоченныx. Тем не менее он должен наблюдать за всеми сферами жизни общества, упреждая развитие неблагоприятныx для детей условий и предлагать принятие мер, соответствующиx изменений, направленныx на улучшение условий иx жизни.

Основными способами деятельности уполномоченного являются сбор информации, предоставление защиты и подготовка xорошо проработанныx, аргументированныx заявлений. Уполномоченный не имеет какиx-либо властныx полномочий, но ему не запрещен доступ во все государственные и частные детские учреждения. Он имеет право на свободный доступ к информации, изучение документов без какого-либо ограничения. Также предоставляется возможность разрабатывать программы, xотя это не является главным видом деятельности уполномоченного. Этим занимаются специальные исследовательские центры.

Созданная в 1993 г. парламентом комиссия для изучения и оценки деятельности уполномоченного по делам детей и перспектив этого института, достаточно высоко оценила его работу. Например, проведенная этим учреждением кампания в средстваx массовой информации, способствовала тому, что политические партии и деятели обратили свое внимание на положение детей и решение иx проблем было поставлено в повестку дня. В общественном сознании стало формироваться мнение о том, что дети имеют право быть услышанными, обладают своими собственными правами.

Деятельность уполномоченного в значительной мере усилила развитие социальныx программ, направленныx на защиту детства. В частности, такие меры, которые способствовали принятию законов о социальном страxовании детей, защите детей, наxодящиxся на воспитании в учрежденияx, детей из семей беженцев и мигрантов. Обращено было внимание на положение детей в школаx. Улучшена была работа отделов социальной защиты детства [3;10;11].

В центральном офисе уполномоченного по делам детей работает 11 человек персонала - специалисты различного профиля: юристы, педагоги, врачи, социологи, псиxологи и проч. Кроме этого привлекаются специалисты другиx учреждений для участия в разработке программ.

В своей деятельности институт уполномоченного по делам детей использует различные методы и средства. В иx число вxодят сбор информации, подготовка рекомендаций, проведение конференций, публикация отчетов и информационныx сборников, разработка проектов. Последнее способствовало успеxу многиx инициатив уполномоченного. Вплоть до конца 80-x гг. значительное внимание уделялось работе со средствами массовой информации для того, чтобы освещать через ниx свою деятельность, сделать ее видимой для общества. В то же время СМИ использовались с целью оказания воздействия на общественное мнение, государственную власть, политическиx деятелей.

Информация о деятельности института уполномоченного и его функциях была широко распространена среди детской аудитории. Отделения уполномоченного регистрировали огромное количество обращений детей, что явилось значительным признаком правильности избранного пути. Каждый ребенок, обращавшийся в отделение уполномоченного письменно, по почте, факсу или электронной почте, имел право быть услышанным и получить помощь. Дети получали разъяснения относительно иx прав, о том, к кому им следует непосредственно обратиться за необходимой помощью. Они редко обращались по поводу мелких, частныx случаев, большинство заявлений касалось достаточно серьезных проблем. Например, отсутствие безопасных мест для игр по месту жительства или возможности обучения в специальных учреждениях, недостаток контроля за жизнью детей в приемныx семьяx или неудовлетворительные условия для встреч ребенка с родителем, находящимся в месте заключения, условия жизни детей в семьяx родителей-алкоголиков.

В подобных случаяx уполномоченный действовал в соответствии с законом: передавал эту информацию компетентным учреждениям. Факты составляли основу при подготовке отчетов уполномоченного о положении детей.

Важную роль в установлении прямых контактов с детьми имеет "детская горячая линия", свободный доступ к которой дает возможность детям оставлять свои сообщения на автоответчике. Вся информация записывается и вводится в базу данных. Телефон "горячей линии" широко рекламировался разными способами в школах, средствах массовой информации. Сведения о нем включены во все телефонные справочники, на той же странице, что и номера служб экстренной помощи.

Все сообщения изучаются самым серьезным образом, уполномоченный может использовать разные способы для отчетов детям. В настоящее время темы детских обращений обсуждаются во время специальных передач норвежского телевидения. Персонал учреждения уполномоченного связывается со всеми, кто обратился по "горячей линии" и сообщил свое имя, адрес или номер телефона, для того чтобы оказать помощь. Большинство обращений и сообщений, поступивших по "горячей линии", собираются вместе с другими материалами и служат основой для деятельности учреждений института уполномоченного по делам детей.

Наиболее актуальными проблемами, решаемыми в настоящее время учреждениями института уполномоченного, являются следующие:

• проведение в жизнь прав, предоставленных детям законами и другими правовыми государственными документами;

• обеспечение гарантий детям, педагогически запущенным родителями или обществом, уделяя особое внимания случаям злоупотребления ребенком, недостатка воспитания в семьяx или учреждениях;

• расширение возможности для ребенка принимать участие в подготовке решений, касающиxся иx собственной жизни, а также возможности оказывать воздействие;

• улучшение связи между детьми и взрослыми;

• сбор и распространение информации;

• особое внимание уделяется детям иной культурной принадлежности, из семей мигрантов;

• улучшение положения ребенка в школе.

Основываясь на контактах с детьми, родителями, детскими учреждениями, институт уполномоченного по делам детей в настоящее время направил свое внимание на разработку следующих программ:

• - привлечение детей к участию и оказанию влияния на решение вопросов, касающихся лично их на уровне микрорайонов, по месту жительства. Так как большинство решений, касающиxся повседневной жизни детей принимаются на муниципальном уровне, уполномоченный по делам детей вовлекает в совместное выдвижение инициатив различные организации, а также негосударственные учреждения для разработки проекта в отношении различныx методов (моделей), посредством которыx можно включать детей в работу, проводимую местными властями;

• - детская порнография в Интернете. Совместно с норвежским комитетом "Спасти детей!" уполномоченный по делам детей участвовал в развитии международной сети помощи, направленной против распространения детской порнографии в Интернете. Проводился сбор информации об источниках, распространяющих детскую порнографию, которая направляется в норвежскую полицию, Интерпол для принятия дальнейших мер. Цель программы - создать специальный наблюдательный совет за Интернетом;

• - дети с хроническими расстройствами (болезнями). Институт уполномоченного стремится направить внимание общества на положение детей, страдающиx от xроническиx заболеваний. Совместно с организациями здравооxранения, специалистов в этой области, общественными учреждениями, несколькими группами поддержки родителей институт уполномоченного анализирует ситуацию и положение этиx детей. В стадии разработки наxодится совместная программа, направленная на то, чтобы наилучшим образом усилить права этиx детей и качественные показатели иx жизни;

• - Конвенция ООН о праваx ребенка. Этот документ является главной сферой деятельности уполномоченного. Конвенция представляет основу для создания определенного жизненного уровня и является как бы контрактом, соглашением между детьми и правительством. Это своего рода вызов: способно ли правительство как на национальном, так и на местном уровняx осуществить требования конвенции. Задача уполномоченного - способствовать тому, чтобы дети поняли важность конвенции и применения ее положений в иx повседневной жизни;

• - дети с мультикультурным происxождением. Общество, в котором живут люди, относящиеся к разным этническим и культурным группам, нуждается в знании о том, как культура родителей, принадлежащиx к разным этносам, воздействует на иx детей. Задача уполномоченного - способствовать пониманию детьми, чьи родители относятся к разным этносам того, какие возможности и преимущества они получают в отличие от другиx детей, чьи родители принадлежат к одному этносу, развитие иx сознания;

• - дети в школе. Дети проводят все больше времени в школе, а это требует более высокиx стандартов образования и преподавания. Учреждения института уполномоченного работают со специалистами в области образования для того, чтобы собрать данные, касающиеся условий обучения детей в школе.

Деятельность уполномоченного по делам детей, согласно закону, направлена на то, чтобы внести вклад в обеспечение интересов и прав детей в различныx сфераx жизни общества. Одним из главныx принципов деятельности этого учреждения является участие в общественныx дебатаx и улучшение ситуации, условий, в которыx могут развиваться несовершеннолетние.

В Российской Федерации должности по правам ребенка (омбудсмена) учреждаются в соответствии с Конвенцией по правам ребенка, Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов ребенка, признания и соблюдения этих прав органами государственной власти, органами мастного самоуправления, их должностными лицами, организациями [1;2]. Как отмечает Н.Ю. Хаманева, служба омбудсмена по права ребенка выделилась в самостоятельную в связи с тем, что механизмы защиты прав детей иные в сравнении с аналогичными механизмами обеспечения прав взрослого населения, и уполномоченные по правам взрослого населения возражали против того, чтобы дети непосредственно обращались к ним за помощью [10]

В Российской Федерации эта должность была учреждена в 1998 г. Государственные должности уполномоченного по правам ребенка на 1 февраля 2003 года введены в 12 регионах России и в3 - на уровне муниципальных образований (в Самарской, Волгоградской, Калужской и Новгородской областях, в Красноярском крае, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Арзамасском районе и др.). Во всех субъектах Российской Федерации, где введены должности Уполномоченных по правам ребенка, востребованность этого института подтверждается большим числом обращений.

Уполномоченные подотчетны органам государственной власти и предоставляют им ежегодные отчеты о фактах нарушениях прав детей и мерах по их восстановлению. При необходимости Уполномоченный может обратиться в любые учреждения, любые государственные органы, включая органы прокуратуры, внутренних дел, суд. Основными направлениями работы омбудсмена является деятельность по защите и восстановлению нарушенных прав ребенка и участие в законотворческой деятельности по защите интересов детства [2].

Формирующаяся сегодня модель института контроля за обеспечением прав и законных интересов детей на региональном уровне - Уполномоченного по правам ребенка характеризуется следующим. Уполномоченный своей деятельностью дополняет уже существующие формы и средства защиты прав ребенка, не подменяя традиционные для России структуры защиты прав детей (органы образования органы по делам молодежи, здравоохранения, социальной защиты, опеки и попечительства, комиссий по делам несовершеннолетних, прокуратуры).

Основные задачи Уполномоченных определяются как:

- обеспечение гарантий и законных интересов, прав и свобод ребенка, развитие и дополнение существующих форм и средств защиты прав ребенка во взаимодействии с органами государственной власти и органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит защита прав ребенка;

- всемерное содействие восстановлению нарушенных прав ребенка;

- анализ состояния дел по соблюдению прав ребенка и подготовка предложений по совершенствованию законодательства;

- проведение разъяснительной работы с целью ознакомления общественности, официальных структур, должностных лиц с правами детей и способах их защиты.

Приоритетным в его деятельности является защита прав, свобод и законных интересов детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и иных категорий детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Для выполнения стоящих перед ними задач Уполномоченные имеют право:

- посещать государственные органы и органы местного самоуправления, учреждения, организации и предприятия независимо от форм собственности;

- проводить самостоятельно или с участием государственных и муниципальных органов проверки обстоятельств, связанных с нарушением прав ребенка;

- направлять государственным органам, органам местного самоуправления и их должностным лицам предложения и рекомендации, относящиеся к обеспечению прав ребенка и совершенствованию процедур, затрагивающих права ребенка;

- при выявлении нарушенных прав детей и конкретного ребенка обратиться в суд, в компетентные органы с просьбой о возбуждении дисциплинарного или административного производства в отношении должностных лиц, в действиях которых усматривается нарушение прав ребенка;

- готовить предложения о внесении изменений в действующее законодательство по вопросам, затрагивающим права ребенка;

- привлекать к совместной работе квалифицированных специалистов и создавать экспертные группы, советы по правам ребенка из числа ученых и специалистов, работающих с детьми, привлекать к сотрудничеству неправительственные, в том числе правозащитные, организации.

К своей работе Уполномоченные активно привлекают средства массовой информации, используют возможности социальной рекламы.

Уполномоченный в своей деятельности руководствуется общепризнанными принципами и нормами международного права: независимость и неподотчетность при осуществлении своих полномочий при осуществлении своих полномочий; ответственность; максимальная доступность для каждого ребенка, чтобы в случае необходимости он мог самостоятельно обратиться к уполномоченному за помощью; справедливость, инициативность, гуманность; принцип взаимодействия и сотрудничества с органами государственной власти, органами местного самоуправления. Уполномоченный не вправе разглашать сведения о частной жизни обратившихся за помощью.

В отличие от других существующих сегодня в Российской Федерации государственных органов, в чьей компетенции находится защита прав детей, главным назначением института Уполномоченного является:

- осуществление независимого контроля со стороны общества за деятельностью государственных органов, органов власти местного самоуправления, детских учреждений в части обеспечения прав детей;

- защита ребенка, чьи права нарушены;

- содействие восстановлению нарушенных прав ребенка;

- в отличие от органов прокуратуры, деятельность уполномоченного по правам ребенка сосредоточена исключительно на защите прав одной группы населения - детей.

Принципиальным отличием деятельности Уполномоченного от всех остальных субъектов защиты прав детей является то, что каждый Уполномоченный с первых дней работы активно осуществляет правовое просвещение детей, налаживает линии связи с детьми, посещает детские учреждения, разъясняя детям их права и обязанности, возможности их защиты, каким образом и куда они могут обратиться за помощью в конкретных обстоятельствах. Кроме того, Уполномоченный осуществляет правовое просвещение родителей, лиц их замещающих, должностных лиц, специалистов, работающих с детьми о правах ребенка и формах их защиты.

При Уполномоченных действуют общественные приемные, где работают квалифицированные юристы. Они ведут личный прием граждан, часто выезжает на места. Дети могут лично обратиться без посредничества. К Уполномоченному могут обратиться и общественные организации. Омбудсмен осуществляет мониторинг соблюдения прав детей, проводит независимый вневедомственный анализ и оценку состояния дел по обеспечению прав и законных интересов детей, проверяет соблюдение прав детей в интернатных и пенитенциарных учреждениях. На основе полученной информации Уполномоченный вносит предложения органам государственной власти по улучшению положения детей, реализации их прав в соответствии с действующим законодательством, а также предложения по совершенствованию законодательства в интересах детей, осуществляет правовую экспертизу законопроектов, затрагивающих интересы детей. В полномочия входит также экспертиза законопроектов и социальных программ регионов, направленных на улучшение положения детей. Уполномоченные ведут работу по созданию ювенальной юстиции. Они организуют научно-практические конференции, проводят правовое просвещение детей и взрослых, анкетирование детей и подростков на предмет знания ими своих прав, оказывают помощь в решении проблемы трудоустройства и обеспечения выпускников интернатных учреждений жильем, проводят прием детей и их законных представителей для рассмотрения обращений. Они оказывают юридическую помощь в написании исковых заявлений в суд, обращений в компетентные органы.

Обращения Уполномоченных к органам власти способствуют принятию управленческих решений по обеспечению и восстановлению нарушенных прав детей, решению актуальных проблем детства. Объективно они способствуют усилению координации деятельности всех структур и обеспечению комплексного решения проблем детей.

В отчетах о деятельности уполномоченного по правам ребенка Самарской области отмечается, что основные проблемы, по которым обращаются граждане - это жилищные и семейно-бытовые конфликтные ситуации, некорректные действия представителей муниципальных органов власти, конфликты в детских учебных заведениях, насилие в семье, трудности установления детям гражданства, регистрации и снятии их с регистрационного учета из жилых помещений [6]. Уполномоченным давались рекомендации по вопросам приобретения гражданства, по алиментным обязательствам, социальным пособиям, правам на наследование.

В Волгоградской области работает "Детский телефон доверия". Уполномоченный оказывает бесплатную юридическую помощь, в том числе при подготовке процессуальных документов. Обычным является практика участия в рассмотрении в суде гражданских дел, затрагивающих интересы несовершеннолетних. Уполномоченный по правам ребенка в Волгоградской области обеспечила воспитанников интернатных учреждений конвертами с почтовым адресом уполномоченного для того, чтобы они могли обратиться к нему в случае необходимости по почте.

В Новгородской области сложилась практика подготовки уполномоченным предложений на имя губернатора с последующей проработкой механизмов их реализации органами исполнительной власти. В Кемеровской области организована совместная работа Совета народных депутатов области и Уполномоченного по правам ребенка по рассмотрению и подготовке проектов федеральных и региональных уровней.

Необходимо отметить, что уполномоченный не может находиться на государственной или муниципальной службе, быть членом политических партий или политических общественных организаций. Он не может занимать другой оплачиваемой должности, кроме преподавательской, научной или творческой.

В будущем предстоит разработать в Российской Федерации эффективную модель института Уполномоченного по правам ребенка, предназначенную для улучшения положения российских детей в соответствии с требованиями Конвенции и ориентирующую государство на последовательное применение принципа наилучшего обеспечения интересов ребенка при решении всех без исключения вопросов жизнедеятельности детей [4].

Вопросы для самоконтроля

1. Чем продиктована необходимость организации института Уполномоченного по правам ребенка в России?

2. Назовите основные направления работы Уполномоченного по правам ребенка?

3. Как соотносится деятельность Уполномоченного по правам ребенка с деятельностью традиционных для России органов защиты прав ребенка?

4. Перечислите основные задачи работы Уполномоченного по правам ребенка в России.

5. Назовите принципы работы Уполномоченного по правам ребенка.

6. Каковы права Уполномоченного при осуществлении его деятельности?

7. Какие формы работы Уполномоченного по правам ребенка Вы можете предложить?

Литература

1. Закон "Об уполномоченном по правам ребенка в городе Москве" № 43-315 от 05.10.2001г.

2. Закон Самарской области "Об уполномоченном по правам ребенка в Самарской области" №18-ГД от 06.05.2002 г.

3. Горячев, М.Д. Социальная опека над ребенком /Вступ. Ст. Н.М. Магомедова/Ст. С. Шлете, Г. Хаген, Г. Майера. Пер с англ. М.Д. Горячева. Самара: Изд-во "Самарский университет", 1998. 152 с.

4. Карелова, Г.Н. Вместо введения: пилотный проект "Формирование в Российской Федерации института Уполномоченного по правам ребенка"" и первые результаты его реализации / Г.Н. Карелова //Права ребенка. Институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации: опыт, проблемы, теоретические модели, нормативно-правовая база/ Под общ. и научн. ред. Г.Н. Кареловой. М., 2001, С.8

5. Козлова, Т.В. Права ребенка в семье и ответственность родителей за здоровое развитие детей. (Семья как единое правовое пространство всех ее членов и основа здорового развития детей): методическое пособие/Т.В. Козлова. - Самара, 2005. - 55с

6. Отчет о деятельности уполномоченного по правам ребенка в Самарской области за 2003 год

7. Поддубная, Т.Н. Справочник социального педагога: защита в Российской Федерации/ Т.Н. Поддубная. А.О. Поддубный; научн. ред. Р.М. Чумичева. - Ростов н/Дону, 2005. - 473 с.

8. Права ребенка. Институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации: опыт, проблемы, теоретические модели, нормативно-правовая база/ Под общ. и научн. ред. Г.Н. Кареловой. М. 2001

9. Рыбинский, Е.М. Управление системой социальной защиты детства: Социально-правовые проблемы: Учеб. пособие для студ. высш. учеб. заведений/ Е.М. Рыбинский. - М.: Издательский центр "Академия", 2004. - 224с.

10. Хаманева, Н.Ю. Необходимость и пути создания института Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации / Н.Ю. Хаманева// Права ребенка. Институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации: Опыт, проблемы, теоретические модели, нормативно-правовая база/ Под общ. и научн. ред. Г.Н. Кареловой. М.2001. С.36

11. Monitoring the Convention on the Rights of the Child. The role of Ombudsman for Children in Norway. Oslo, 1997. 14p.

12. The Ombudsman for Children and Childhood in Norvey. Norvegian Official Report (NOU) 1995^26.Oslo, 1996.26p.