2.3. Федеральный и региональный уровни управления системой

социальной защиты детства

( на примере Российской Федерации)

Социальная политика государства - деятельность государства, направленная на разработку и обеспечение решения комплекса социальных проблем государства: социальную помощь, социальную поддержку, социальное обеспечение, социальную защиту населения.

Существует несколько концепций социальной политики. Первая концепция рассматривает социальную политику как "общественные действия по решению проблем, затрагивающих все общества". Цель достижение целей самого общества.

Вторая концепция исходит из социально-трудовых отношений и ориентирована на их стабилизацию, регламентирование отношений труда и капитала, исключение возможности радикальных вариантов, возможных противоречий.

Третья рассматривает социальную политику как вид общественной деятельности, направленный на потенциально опасные слои населения, чтобы через эту систему государственной помощи и общественной благотворительности обеспечивать низшим слоям минимально приемлемый уровень удовлетворения потребностей, оградить обеспеченные классы от их возможной неконтролируемой ярости.

Четвертая концепция рассматривает социальную политику как инструмент, смягчающий негативные последствия индивидуального и социального неравенства через систему перераспределительных мероприятий. Пятая исходит из принципов социальной справедливости и партнерства как базовых принципов социального господства.

П.Д. Павлов определяет социальную политику как определенную ориентацию и систему мер по оптимизации социального развития общества, отношений между социальными и иными группами, создание тех или иных условий для удовлетворения жизненных потребностей [8]. Социальная политика по И.Г.Зайнышеву - это составная часть внутренней политики государства, воплощенная в его социальных программах, практике и регулировании отношений в обществе в интересах и через интересы основных социальных групп населения [5]. И, наконец, по определению Е.И. Холостовой - это совокупность идеологических представлений общества и государства о целях социального развития и деятельность по достижению социальных потребностей, отвечающих этим целям [12].

Одной из составляющих социальной политики является защита детства. В российском законодательстве, научной литературе имеются различные точки зрения на само понятие "система защиты". Т.Н. Поддубная, А.О. Поддубный определяют сущность социальной защиты как всю совокупность мер, обеспечивающих нормальный ход реализации права - экономического, политического, организационного, направленных на создание необходимых условий существования личности [9].

^{Обязательства, принятые Российской Федерацией в связи с ратификацией Конвенции о правах ребенка и присоединением к Всемирной декларации об обеспечении прав выживаемости, защиты и развития детей, включают очень важный правовой, социальный и этический аспект - необходимость учитывать интересы и нужды каждого ребенка и удовлетворять эти интересы в приоритетном порядке. В этих документах подчеркивается, что ни один ребенок не может быть лишен права на заботу и внимание общества, особенно если он находится в трудных условиях.}

^{В структуре реализации механизмов системы социальной помощи населению выделяют два уровня: законодательный и исполнительный, компетенции которых определяются на государственном (федеральном) и региональном (местном) уровне. Важнейшим условием создания эффективной системы социальной защиты является деятельность органов социальной защиты на уровне Федерации, региона, негосударственных общественных организаций.}

^{Гарантии прав ребенка обеспечивают федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также общественные объединения и другие некоммерческие организации, осуществляющие деятельность по защите прав и законных интересов детей. Полномочия органов государственной власти представлены в таблице 1.}

^{Таблица 1 - Организационная структура системы социальной}

^{защиты детства в РФ}

^Федеральные органы государственной власти	^Установление основ государственной политики в интересах детей, выбор приоритетных направлений деятельности по обеспечению прав ребенка, формирование и реализация федеральных целевых программ поддержки детства, установление порядка и судебной защиты прав и законных интересов детей, исполнение международных обязательств РФ и представительство интересов РФ в международных организациях по вопросам защиты прав детей.
^Органы государственной власти субъектов РФ	^Реализация государственной политики в интересах детей, решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, безнадзорных, детей-инвалидов.
^Органы местного самоуправления	^Осуществление мероприятий по защите прав и законных интересов детей, координация своих действий с действиями органов государственной власти в части поддержки программ защиты детства различных уровней, разработка и реализация местных программ

Функциональное назначение деятельности государственных и муниципальных органов и учреждений состоит в реализации государственной политики, в установлении определенного порядка взаимодействия органов и учреждений межведомственных взаимосвязей, направленных на поддержку несовершеннолетних. В настоящее время система государственных и муниципальных органов, защищающих права и законные интересы детей, находится в стадии становления.

В России нет специального закона о защите интересов детей. Права ребенка, в частности, установлены Семейным кодексом Российской Федерации. В соответствии со статьей 54, каждый ребенок (таковым признается лицо, не достигшее 18-летнего возраста - совершеннолетия) имеет право жить и воспитываться в семье, на сколько это возможно [11].

Закон предоставляет право ребенку на родительскую заботу, на совместное проживание с ними, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам. Право ребенка на воспитание своими родителями означает, что они обеспечивают его интересы, всестороннее развитие, уважение его человеческого достоинства. В том случае, если родителей нет или они лишены родительских прав, в других случаях утраты права родительского попечения, право ребенка на воспитание в семье обеспечивается органом опеки и попечительства, в соответствии с положениями главы 18 Семейного кодекса.

Ребенок обладает правом на общение с родителями и другими родственниками: дедушкой, бабушкой, братьями, сестрами и т.д. На это право не влияют расторжение брака родителей, признание его недействительным или раздельное проживание отца и матери. Ребенок имеет право на общение с каждым из них и в том случае, если они проживают в разных государствах.

Кодекс устанавливает право ребенка на защиту своих прав и законных интересов. Родители, а в некоторых случаях органы опеки и попечительства, прокуратура, суд, обязаны обеспечить это право ребенка.

В соответствии со статьей 56 дети имеют право на защиту от злоупотреблений со стороны родителей или лиц, их заменяющих. Они вправе самостоятельно обратиться в органы опеки и попечительства, а по достижении 14-летнего возраста в суд, если нарушаются их права и законные интересы, в т.ч. не выполняются или ненадлежащим образом выполняются родителями их обязанности по воспитанию и образованию детей, либо при злоупотреблении родительскими правами.

Закон устанавливает равные права и обязанности родителей по воспитанию и образованию своих детей, защите их прав и интересов (статья 61). Согласно статье 63, родительские права не могут осуществляться в противоречии с интересами ребенка. Обеспечение его интересов должно быть предметом основной заботы отца и матери.

В том случае, если родители уклоняются от выполнения своих обязанностей, отказываются без уважительных причин взять ребенка из родильного дома, иного лечебного, воспитательного учреждения, учреждения социальной защиты, других аналогичных заведений; злоупотребляют своими родительскими правами, жестоко обращаются с детьми, в т.ч. осуществляя физическое, психическое насилие над ними, покушаются на половую неприкосновенность; являются больными хроническим алкоголизмом или наркоманией; совершили умышленное преступление против жизни или здоровья своих детей либо против жизни или здоровья супруга, то они (или один из них) могут быть лишены родительских прав. Вопрос о лишении родительских прав рассматривается в судебном порядке. Подобное дело возбуждается по заявлению одного из родителей (лиц, их заменяющих) либо прокурора, а также органов или учреждений, на которые возложены обязанности по охране прав несовершеннолетних.

Другим способом защиты интересов ребенка является решение суда об отобрании ребенка у родителей (одного из них) без лишения их (его) родительских прав, но при этом устанавливается ограничение родительских прав. Эта мера применяется в том случае, когда проживание ребенка с родителями (одним из них) опасно для него, по обстоятельствам, от родителей не зависящим (психическое расстройство, хроническое заболевание, стечение тяжелых обстоятельств и др.). Ограничение родительских прав допускается и в том случае, если нахождение ребенка с родителями или одним из них вследствие их поведения является опасным для него, но не установлены достаточные основания для лишения их родительских прав.

Семейный кодекс предусматривает, что при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью органы опеки и попечительства вправе немедленно отобрать ребенка у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится. Основанием для этого является соответствующий акт органа местного самоуправления, в соответствии с которым органы опеки и попечительства проводят немедленное изъятие ребенка из семьи. В этом случае органы опеки и попечительства обязаны срочно уведомить прокурора, обеспечить временное устройство ребенка и в течение семи дней после вынесения органом местного самоуправления акта об отобрании обратиться в суд с иском о лишении родителей их прав на ребенка или об ограничении родительских прав.

Установление социальной опеки над детьми регулируется соответствующим разделом Семейного кодекса Российской Федерации.

Статья 121 определяет, в каких случаях применяются меры защиты прав и интересов детей: смерть родителей, лишение их родительских прав, ограничение их в родительских правах, признание родителей недееспособными, болезнь родителей, длительное отсутствие родителей, уклонение родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из воспитательных учреждений, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений, а также в других случаях отсутствия родительского попечения.

Выявление детей, оставшихся без попечения родителей, их учет, выбор форм устройства, а также осуществление последующего контроля за условиями их содержания, воспитания и образования, согласно статье 122 Кодекса, возложены на органы опеки и попечительства. Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления.

Должностные лица учреждений (дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, лечебных учреждений и других учреждений) и иные граждане, располагающие сведениями о детях, нуждающихся в социальной помощи, обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей.

Орган опеки и попечительства в течение трех дней со дня получения таких сведений обязан провести обследование условий жизни ребенка и при установлении факта отсутствия попечения его родителей или его родственников обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения вопроса о его устройстве.

Орган опеки и попечительства в течение месяца со дня поступления сведений о ребенке, нуждающемся в помощи, обеспечивает его устройство. При невозможности передать ребенка на воспитание направляет сведения о таком ребенке в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации и федеральный орган исполнительной власти, определяемый Правительством Российской Федерации.

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение месяца со дня поступления указанных сведений о ребенке организует устройство такого ребенка в семью граждан, проживающих на территории данного субъекта Российской Федерации, а при отсутствии такой возможности информирует об этом федеральный орган исполнительной власти.

За неисполнение обязанностей, связанных с осуществлением социальной опеки над детьми, за предоставление заведомо недостоверных сведений, а также за иные действия, закон предусматривает привлечение к ответственности руководителей учреждений, а также должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов опеки и попечительства.

В статье 123 определены формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в числе которых передача на воспитание в семью (на усыновление /удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью. При отсутствии такой возможности в учреждения для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные учреждения, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения).

При устройстве ребенка должны учитываться его этническое происхождение, принадлежность к определенной религии и культуре, родной язык, возможность обеспечения преемственности в воспитании и образовании. До устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью или в учреждения исполнение обязанностей опекуна (попечителя) детей временно возлагается на органы опеки и попечительства.

Согласно Семейному кодексу, сбор информации об условиях жизни ребенка предваряет принятие решения об установлении социальной опеки. Согласно Семейному кодексу РФ, устройство ребенка, в отношении которого принято решение об установлении социальной опеки над ним, должно быть проведено в течение месяца.

Семейный кодекс РФ, перечисляя случаи, когда применяются меры социальной защиты детей, не включает недостаток заботы и внимания о ребенке со стороны родителей; плохой контакт между ребенком и родителями и т.п.

Тем не менее, Семейный кодекс создает основу для рассмотрения вопросов, связанных с установлением социальной опеки над детьми. Применение мер опеки требует не только соблюдения положений закона, но и решения возникающих в связи с этим психолого-педагогических проблем.