Глава III. Министерства а. Понятие о министерствах вообще

§ 127. Под именем министерств разумеются не только установления, носящие это специальное название: в круг министерств входят все установления, действующие на правах министерств, следовательно, все главные управления, в которых сосредоточены какие-либо отрасли администрации. Поэтому в этой главе мы рассмотрим министерства, собственную Его Величества канцелярию со всеми ее отделениями и другие установления*(1856).

Приступая с этою оговоркою к рассмотрению учреждения министерств, мы должны прежде всего остановиться на общем значении этого рода установлений для государственного управления.

Министерства суть установления, предназначенные для общего заведования определенными отраслями администрации в целом государстве*(1857). Поэтому:

1) Учреждение министерств предполагает предварительное разделение и разграничение всех основных задач управления, с поручением каждой из них особому установлению. Этим признаком система министерского управления, которая носит название реальной системы, отличается от так называемой системы областной, складывающейся обыкновенно исторически. Последняя предполагает соединение всех функций администрации в местных установлениях, через что каждая провинция является как бы "самодовлеющей единицей", подчиненной только контролю высшей центральной власти. В России, при довольно раннем развитии политической централизации, система провинциальная никогда не могла получить такого значения, какое она имела на западе Европы. Напротив, учреждение губерний явилось у нас некоторою реакциею против излишней административной централизации. Но, действуя в этом направлении, законодательство наше готово было воспроизвести некоторые черты провинциальной системы. Такова, в идее, по крайней мере, была система Екатерины II, созданная учреждением о губерниях. Поручение главнейших задач администрации и суда местным установлениям - палатам и приказам; организация местного надзора в лице генерал-губернаторов, облеченных полным доверием верховной власти и служащих единственными посредниками между управляемою ими местностью с одной, верховною властью и сенатом с другой стороны - таковы основные черты этой системы. Напротив, система министерского управления предполагает образование особых ведомств, осуществляющих определенную задачу государства, на всем его пространстве и через установления, непосредственно ему подчиненные.

2) Отсюда само собою следует, что система министерского управления, в чистом своем виде, предполагает централизацию всей администрации. Такова французская система, отдавшая каждую часть управления в руки отдельных министерств, власть которых не ограничивается даже началами местного самоуправления, так мало развитого во Франции. В Англии - этом отечестве местного самоуправления - деятельность министерств поставлена в иные условия. Развитие министерств не поколебало главных начал старых местных установлений. Но XIX столетие, видевшее развитие новых задач государства, применило к ним и новые правила управления, напоминающие систему континентальных государств. Система различных бюро (Board) по своим правилам и образу их действия вполне напоминает систему министерств. Таким образом и в Англии имеется известное число задач, к которым применяется начало централизации, 3) Образование министерств предполагает не только разделение задач администрации, но и разграничение отдельных моментов управления. Говоря, что система министерств обусловливается централизациею управления, мы вовсе не имели в виду сказать, что все акты администрации должны быть сосредоточены в руках министра, и что местным органам остается только пассивное исполнение его распоряжений. Напротив, такой порядок вещей, при котором на министре лежит разрешение всех вопросов, принятие всех практических мер для всех местностей во всем государстве такой порядок вещей должен быть признан явным недостатком административного устройства. Этим недостатком в сильной степени отличается французская система. В правильно развитой системе администрации, как мы видели, должно различать три момента: 1) момент пассивного исполнения распоряжений - задача подчиненных органов; 2) момент действительного управления, непосредственного осуществления задач администрации - дело, главным образом, провинциальных установлений; 3) момент сообщения администрации общего направления и надзора за действиями. Этот момент составляет главную задачу министерств, и потому мы остановимся на нем несколько подробнее.

Сосредоточение определенной задачи управления в руках одного ведомства определяется следующими важными целями: необходимостью единства в главных способах ее осуществления и организациею ответственности административных ведомств. Рассмотрим способы осуществления каждой из этих целей, состоящих, впрочем, в тесной связи.

Единство каждой части и ответственность соответствующих ей установлений возможны:

а) При единообразии в применении общих и специальных законов, касающихся данной части. Хотя способы осуществления общих задач и могут разнообразиться по местным условиям, но местные установления, в интересах государства и для пользы частных лиц, не могут ни отступать от общих форм управления, ни нарушать общих законов. Отсюда понятно, что каждая отрасль администрации должна иметь одного общего представителя, ответственного за состояние своей части и, в силу своей ответственности, обязанного наблюдать за точным исполнением законов всеми подчиненными ему органами. На главе министерства лежит, в числе прочих обязанностей, обязанность хранения законов в обширном смысле, именно: б) устранение всех известных ему неправильных применений и толкований законов, поскольку это касается его ведомства; в) разъяснение, силою законов, всех недоразумений в понимании закона и разрешение затруднений, возникающих при его применении; г) прекращение злоупотреблений в управлении, с привлечением к ответственности должностных лиц, виновных в превышении или бездействии власти.

б) Единство в администрации осуществляется при надлежащей организации права распоряжений, принадлежащего исполнительной власти. Распорядительная власть, принадлежащая администрации, также предполагает известную централизацию правительственной организации. На чем же основывается необходимость такой централизации? С разделением законодательной и административной власти, первая приобретает гораздо больше самостоятельности, чем имела в прежние времена. В законодательстве видоизменяется самый взгляд на задачу власти административной: власть административная является не только пассивной исполнительницей буквы закона, но самостоятельным органом для осуществления известных государственных целей. Законодательная власть отказывается от развития путем закона всех подробностей администрации, всех тех мелочей, которые прежде входили в содержание закона и составляли, вместе с тем, его существенный недостаток. Чем совершеннее становится законодательство, тем более закон ограничивается определением одних общих оснований каждой части управления и тем более, следовательно, предоставляется простора распорядительной деятельности администрации, которая обязана издавать известные распоряжения в развитие и для удобнейшего применения начал законодательства. Таким образом, распоряжения администрации делаются как бы самостоятельным источником административного права, в том смысле, что они являются регулятивном, направляющим деятельность всех подчиненных органов управления. Таким образом, мало-помалу распоряжения восполняют собою закон, являются практическою стороною закона, средством применения его ко всем подробностям данной отрасли администрации. Весьма естественно, что право распоряжений, понимаемое в таком смысле, должно быть сосредоточено в руках центральных органов, тех органов, которые близко знакомы с общим духом правительственной администрации и находятся в непосредственном соприкосновении с властью верховной, которой они и обязаны своею ответственностью. Следовательно, с разграничением властей законодательной и распорядительной, весьма естественно, право распоряжений сосредоточивается в руках центральных органов, действующих под своею ответственностью и являющихся политическими агентами власти верховной в каждой части администрации.

в) Только что приведенное основание находится в теснейшей связи с третьим основанием, именно: учреждение министерств предполагает разграничение властей административной и законодательной и организацию власти административной соответственно ее задаче, следовательно большое развитие ответственности администрации и установление определенных средств контроля законодательной власти над всею деятельностью исполнительных органов. Отсюда само собою понятно, что министерства в том виде, как мы их рассматриваем, суть учреждения нового времени. В западной Европе министерства развились параллельно с развитием представительных учреждений, вместе с успехами конституционализма, когда проведены были резкие черты различия между законодательством и управлением в собственном смысле. Отсюда само собою следует также, что министерства могут соответствовать не каждой эпохе истории учреждений. В этом смысле замечательно мнение Л. Штейна*(1858), который, рассматривая условия, при которых могло появиться министерское управление, говорит: "пока власть законодательная не имеет самостоятельного места подле исполнительной, глава государства, как обладатель государственной власти, есть носитель законов, в его лице сливаются обе власти. De facto законодательная власть осуществляется для отдельных частей управления высшими административными органами, имеющими в своих руках право предложения и применения законов". Положение весьма правильное: если законодательная власть не отделена от административной, то естественно, что законодательство развивается большею частью путем казуистическим - путем разрешения отдельных случаев, представляющихся администрации, и возведением этих решений на степень закона. Отсюда понятны слова Штейна, что de facto законодательная власть осуществляется высшими административными органами, имеющими в своих руках право предложения. Затем Штейн продолжает: "каждый правительственный орган является и законодательным органом для себя, и постановления его имеют характер судебных решений". Эти слова совершенно понятны в виду сказанного выше, т. е. все законы возникают путем разрешения отдельных случаев административной практики и затем решение возводится на степень правила. Таким образом, эти правительственные органы становятся совещательными органами государя для издания законов и распоряжений. Следовательно, они являются, так сказать, в сугубой роли - потому что, с одной стороны, они суть органы управления, от них зависит принятие мер для отдельных случаев; с другой стороны, закон рассматривает их как советников короны по делам законодательным. Этой сугубой роли соответствует и организация установлений. Штейн продолжает: "но такие органы не имели бы никакого значения и силы, если каждый его член будет только органом исполнительным", т. е. если каждый член, входящий в состав установления, не будет рассматриваться как самостоятельный советник короны. Отсюда необходимо следует самостоятельность каждого лица, входящего в состав административного установления, равноправность всех членов, следовательно отсутствие бюрократического начала; напротив, в таком учреждении каждый член рассматривается как самостоятельный советник короны и потому его голос должен считаться наравне с голосами других членов; начальник коллегии является только первым между равными, ему принадлежит только общая дирекция дел, постановка вопросов, наблюдение за порядком прений и за канцелярией. Таким образом, в ту эпоху, когда в лице монарха соединяется законодательная и исполнительная власть, по мнению Штейна, самою естественною является система коллегий.